CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
4.1. Mục tiêu và định hƣớng hồn thiện kiểm sốt chi ngân sách nhà nƣớc theo
theo mơ hình kho bạc nhà nƣớc điện tử ở Việt Nam
4.1.1. Mục tiêu phát triển kho bạc nhà nước điện tử đến năm 2020
Quyết định số 138/2007/QĐ-TTg ngày 21/8/2007 về Chiến lƣợc phát triển KBNN đến năm 2020 (Hộp 4.1) đã đƣa ra mục tiêu tổng quát phát triển KBNN đến năm 2020, trong đó đặc biệt nhấn mạnh đến năm 2020 các hoạt động KBNN đƣợc thực hiện trên nền tảng cơng nghệ thơng tin hiện đại và hình thành KBNN điện tử.
Hộp 4.1 Mục tiêu tổng quát phát triển KBNN đến năm 2020
Xây dựng KBNN hiện đại, hoạt động an toàn, hiệu quả và phát triển ổn định, vững chắc trên cơ sở cải cách thể chế chính sách, hồn thiện tổ chức bộ máy, gắn với hiện đại hóa cơng nghệ và phát triển nguồn nhân lực để thực hiện tốt các chức năng: quản lý quỹ NSNN và các quỹ tài chính nhà nƣớc; quản lý ngân quỹ và quản lý nợ Chính phủ; tổng kế tốn nhà nƣớc nhằm tăng cƣờng năng lực, hiệu quả và tính cơng khai, minh bạch trong quản lý các nguồn nhân lực tài chính của nhà nƣớc. Đến năm 2020 các hoạt động KBNN đƣợc thực hiện trên nền tảng cơng nghệ thơng tin hiện đại và hình thành KBNN điện tử.
Nguồn: Quyết định số 138/2007/QĐ-TTg ngày 21/8/2007
Các mục tiêu chủ yếu phát triển KBNN điện tử bao gồm: (i) Phát triển và cung cấp dịch vụ công điện tử; (ii) Triển khai đầy đủ toàn diện các hệ thống phục vụ hoạt động nghiệp vụ và quản trị nội bộ KBNN; (iii) Tăng cƣờng kết nối, tích hợp và trao đổi thông tin giữa các ứng dụng CNTT trong nội bộ KBNN, giữa KBNN với các đơn vị có liên quan; (iv) Xây dựng các ứng dụng CNTT theo hƣớng tập trung; (v) Tối ƣu hóa hạ tầng cơng nghệ; (vi) Chun nghiệp hóa đội ngũ cán bộ.
4.1.2. Định hướng hồn thiện kiểm sốt chi ngân sách nhà nước theo mơ hình kho bạc nhà nước điện tử
Thứ nhất, hoàn thiện KSC NSNN theo mơ hình KBNN điện tử trên cơ sở luật pháp chính sách phải nhất quán, rõ ràng và phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan tài chính, của KBNN, của đơn vị sử dụng NS.
Luật pháp, chính sách là yếu tố quan trọng đầu tiên quyết định sự thành công của việc hồn thiện KSC NSNN theo mơ hình KBNN điện tử. Để đƣa đƣợc luật pháp, chính sách vào phần mềm ứng dụng thì luật pháp chính sách phải nhất qn từ các văn bản quy định chung có tính pháp lý cao đến văn bản hƣớng dẫn thực hiện chi tiết. Hệ thống tiêu chuẩn định mức chi phải đồng bộ, chi tiết, sát với thực tế và phải đƣa đƣợc vào phần mềm ứng dụng.
Mặt khác, luật pháp, chính sách cũng cần phân định rõ trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị tham gia vào quy trình KSC NSNN. Phân định rõ quyền hạn, trách nhiệm của cơ quan tài chính, của KBNN trong việc thực hiện KSC NSNN theo mơ hình KBNN điện tử cũng nhƣ quyền hạn, trách nhiệm của đơn vị sử dụng NS khi tham gia vào quy trình KSC NSNN theo mơ hình KBNN điện tử. Xây dựng và ban hành cơ chế xử phạt hành chính đối với cá nhân, tổ chức sai phạm hành chính về quản lý, sử dụng kinh phí NSNN.
Luật pháp chính sách cần chặt chẽ để không cơ quan nào, không đơn vị nào có thể làm sai so với quy định, khơng cơ quan nào có thể nhũng nhiễu đơn vị trong q trình thực hiện KSC NSNN theo mơ hình KBNN điện tử.
Luật pháp, chính sách cũng cần quy định phù hợp với thực tế công việc diễn ra hàng ngày, đảm bảo khi thực hiện phải tuân thủ nguyên tắc chung, đảm bảo an ninh an tồn thơng tin đồng thời luật pháp, chính sách khơng đƣợc cứng nhắc gây ách tắc công việc.
Thứ hai, hồn thiện KSC NSNN theo mơ hình KBNN điện tử trên cơ sở quy trình KSC phải cơng khai, minh bạch trong quá trình KSC NSNN.
KSC NSNN theo mơ hình KBNN điện tử địi hỏi quy trình KSC phải rõ ràng, minh bạch, từng bƣớc trong quy trình đều đƣợc thực thi trên máy tính có kết
nối mạng. Cơng việc KSC diễn ra tại mỗi bƣớc trong quy trình đều đƣợc lập trình theo một quy trình nghiệp vụ rõ ràng, minh bạch, nếu quy trình KSC khơng rõ ràng, minh bạch thì quy trình này khơng thể đƣa vào phần mềm ứng dụng đƣợc. Phần mềm ứng dụng chỉ có thể lập trình để biết đƣợc đúng hoặc sai, có dữ liệu đầu vào sẽ có dữ liệu đầu ra, rất rõ ràng nên quy trình KSC muốn đƣa đƣợc vào phần mềm ứng dụng để áp dụng cho KSC NSNN theo mơ hình KBNN điện tử thì quy trình KSC phải rõ ràng, minh bạch, quy định đầy đủ các bƣớc công việc cần thực hiện cũng nhƣ quy định đầy đủ các mẫu biểu, các tài liệu cần có trong hồ sơ KSC. Khi quy trình KSC rõ ràng, minh bạch, đƣợc số hóa vào phần mềm máy tính thì con ngƣời khơng thể can thiệp vào quy trình theo ý muốn chủ quan của mình. Việc này giúp loại bỏ hiện tƣợng nhũng nhiễu của cán bộ KSC khi thụ lý hồ sơ KSC của đơn vị đồng thời cũng làm cho đơn vị sử dụng NS phải tuân thủ theo quy trình KSC đã đƣợc lập trình sẵn, khơng thể dùng ảnh hƣởng của cá nhân tác động vào quy trình thụ lý hồ sơ cũng nhƣ khơng thể sử dụng đồng tiền tác động để làm tắt quy trình KSC, làm sai so với quy định của Nhà nƣớc.
Thứ ba, hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ của KBNN và phải có lộ trình phù hợp trong việc phát triển KBNN điện tử.
Chức năng chủ yếu của hệ thống KBNN là quản lý quỹ NSNN, trong đó thực hiện nhiệm vụ quyết tốn NSNN là rất quan trọng. Thời gian qua, KBNN chƣa làm nhiệm vụ này một cách trọn vẹn mà do cơ quan tài chính các cấp đảm nhiệm. Để đảm bảo tính thống nhất và hiệu quả trong tổ chức cơng việc từ hạch tốn kế toán và lập báo cáo quyết toán, đảm bảo phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và hoạt động của đơn vị theo các quy định hiện hành về kế toán, việc lập báo cáo quyết toán NSNN, chuẩn bị báo cáo giải trình quyết tốn ngân sách trƣớc Quốc hội đối với NSNN, trƣớc HĐND đối với NSĐP, cần đƣợc giao cho KBNN.
Cần phải xem xét lại chức năng, nhiệm vụ của hệ thống KBNN. KBNN cần phải đảm nhiệm chức năng quyết toán NSNN một cách đầy đủ, cơ quan tài chính các cấp khơng thể thực hiện nhiệm vụ này. Bởi vì mọi nghiệp vụ thu chi NSNN, chứng từ gốc,... hầu hết đều phát sinh tại KBNN và KBNN trực tiếp hạch toán kế
toán, hạch toán thống kê tất cả các nghiệp vụ phát sinh hàng ngày; việc KBNN thực hiện quyết tốn NSNN cần đƣa vào lộ trình tiến tới tổng kế toán nhà nƣớc.
Hiện tại, KBNN đang triển khai đề án tổng kế tốn Nhà nƣớc, do đó ngồi việc hồn thiện chức năng, nhiệm vụ của KBNN liên quan đến cơng tác KSC NSNN, KBNN cần hồn thiện chức năng, nhiệm vụ của mình để hƣớng tới thực hiện tổng kế toán nhà nƣớc trong tƣơng lai gần, phù hợp với mơ hình KBNN điện tử. Các chức năng, nhiệm vụ cụ thể của KBNN cần bổ sung bao gồm: (i) Tiếp nhận thơng tin báo cáo tài chính của các đơn vị kế tốn nhà nƣớc theo quy định của pháp luật; (ii) Tổ chức tổng hợp thơng tin tài chính nhà nƣớc về tình hình tài sản nhà nƣớc; nguồn lực và nghĩa vụ của nhà nƣớc; tình hình hoạt động, kết quả thu chi ngân sách nhà nƣớc; vốn nhà nƣớc tại các doanh nghiệp và các tài sản, nguồn lực, nghĩa vụ khác của Nhà nƣớc; (iii) Lập báo cáo tài chính nhà nƣớc của Chính phủ và chính quyền địa phƣơng, báo cáo cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền theo quy định của pháp luật.
Ngoài việc hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ của KBNN, nhằm hồn thiện KSC NSNN theo mơ hình KBNN điện tử và tiến tới tổng kế toán nhà nƣớc, KBNN cũng cần xây dựng một lộ trình phù hợp để hồn thiện chức năng, nhiệm vụ của mình, củng cố chất lƣợng đội ngũ cán bộ cho phù hợp với lộ trình phát triển KBNN điện tử ở từng giai đoạn, bao gồm:
1. Giai đoạn phát triển và cung cấp dịch vụ công điện tử.
2. Giai đoạn triển khai đầy đủ, toàn diện các hệ thống phục vụ hoạt động nghiệp vụ và quản trị nội bộ KBNN.
3. Giai đoạn tăng cƣờng kết nối, tích hợp và trao đổi thơng tin.
4. Giai đoạn xây dựng các hệ thống CNTT theo hƣớng tập trung.
5. Giai đoạn tối ƣu hóa hạ tầng cơng nghệ.
4.2. Giải pháp hồn thiện kiểm sốt chi ngân sách nhà nƣớc theo mơ hình kho bạc nhà nƣớc điện tử ở Việt Nam
4.2.1. Hồn thiện cơ chế chính sách và quy trình kiểm sốt chi ngân sách nhà nước phù hợp với mơ hình kho bạc nhà nước điện tử
trình cấp phát NSNN theo cam kết chi NSNN. Các đơn vị dự toán cam kết sử dụng dự toán chi NS thƣờng xuyên đƣợc giao hàng năm để thanh toán cho hợp đồng đã ký giữa đơn vị dự toán với nhà cung cấp. Các chủ đầu tƣ cam kết sử dụng kế hoạch vốn đầu tƣ đƣợc giao hàng năm để thanh toán hợp đồng đã ký giữa chủ đầu tƣ với nhà cung cấp, đảm bảo trong phạm vi kế hoạch vốn năm đƣợc duyệt. Nguyên tắc quản lý và kiểm soát cam kết chi là tất cả các khoản chi của NSNN đã đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền giao dự tốn đối với chi thƣờng xuyên hoặc giao kế hoạch vốn đối với chi đầu tƣ có hợp đồng mua bán hàng hóa, dịch vụ có giá trị 100 triệu đồng trở lên đối với chi thƣờng xuyên hoặc 500 triệu đồng trở lên đối với chi ĐTXDCB thì phải đƣơc quản lý, kiểm soát cam kết chi qua KBNN.
Việc duyệt dự tốn, phân bổ kinh phí phải đảm bảo chính xác và kịp thời, đơn vị phải xây dựng kế hoạch chi tiêu bám sát nhu cầu. Thay thế cơ chế KBNN kiểm soát bảng kê thanh toán tạm ứng bằng nội dung kiểm soát và thanh toán trực tiếp đến đơn vị cung cấp hàng hoá, lao vụ hoặc ngƣời nhận thầu. Đối với các khoản chi lớn thực hiện việc đăng ký cam kết chi NSNN trên cơ sở dự toán đƣợc duyệt và hợp đồng đã ký giữa đơn vị sử dụng NSNN và tổ chức cung cấp hàng hóa nhằm đảm bảo cho việc chi tiêu NSNN đã có đầy đủ hồ sơ, thủ tục và chủ động trong bố trí tồn quỹ ngân sách. Thí điểm thực hiện khốn chi theo u cầu nhiệm vụ nhƣng cần thiết phải có một biện pháp quản lý chi NSNN trên cơ sở các định mức, tiêu chuẩn chi tiêu hết sức khoa học và đƣơng nhiên mọi khoản chi tiêu NSNN đều phải chịu sự kiểm tra, kiểm sốt của cơ quan Tài chính, KBNN và các cơ quan chức năng.
Đối với chi XDCB phải ban hành thống nhất quy trình kiểm sốt chi vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN bao gồm cả vốn đầu tƣ trong nƣớc và ngoài nƣớc, trên cơ sở gộp hai quy trình về kiểm sốt chi vốn đầu tƣ trong nƣớc và ngồi nƣớc nhƣ hiện nay và các quy định hiện hành về quản lý đầu tƣ và xây dựng.
Nội dung quy trình quy định rõ đối tƣợng KSC là các dự án đầu tƣ bằng nguồn vốn NSNN thanh toán qua hệ thống KBNN bao gồm cả vốn trong nƣớc và vốn ngoài nƣớc, cụ thể đối với từng loại vốn, chuẩn bị đầu tƣ, thực hiện dự án; phải quy định cụ thể đƣợc các vấn đề nhƣ kiểm soát chi khối lƣợng phát sinh, kiểm soát
chi đối với các dự án do xã làm chủ đầu tƣ, kiểm sốt chi đối với các loại cơng việc ký kết với các cá nhân hoặc nhóm ngƣời khơng có tƣ cách pháp nhân. Nhƣ vậy, sẽ đảm bảo nhất qn chỉ có một quy trình kiểm sốt chi vốn đầu tƣ cho NSNN, đồng thời dễ tra cứu, đối chiếu khi cần thiết và tiện lợi cho khách hàng khi giao dịch. Thƣờng xuyên kiểm tra đánh giá quy trình kiểm sốt chi vốn ĐTXDCB nhằm mục đích cải tiến cho phù hợp với quy định mới cũng nhƣ thực tế phát sinh.
4.2.2. Hồn thiện kiểm sốt tính hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ, tài liệu chi ngânsách nhà nước theo mơ hình kho bạc nhà nước điện tử sách nhà nước theo mơ hình kho bạc nhà nước điện tử
Để hồn thiện việc kiểm sốt tính hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ, tài liệu chi NSNN theo mơ hình KBNN điện tử, KBNN cần nhanh chóng triển khai việc khai báo và giao nhận hồ sơ KSC trên cổng thông tin điện tử KBNN thay cho việc giao nhận hồ sơ giấy tại quầy giao dịch nhƣ hiện nay.
Đơn vị sử dụng NS có thể thực hiện khai báo phiếu giao nhận hồ sơ giao dịch kiểm soát chi qua mạng và giao dịch một cửa; kê khai yêu cầu thanh toán trực tuyến, sau đó có thể theo dõi tiến độ, trạng thái giao nhận hồ sơ, xử lý yêu cầu thanh tốn và nhận thơng báo trả kết quả xử lý trực tuyến thông qua cổng thông tin điện tử của KBNN.
Trên cổng thông tin điện tử KBNN, hồ sơ và chứng từ chi NSNN đƣợc thiết kế mẫu theo đúng mẫu quy định với đầy đủ các tiêu chí thơng tin trên hồ sơ, chứng từ, các đơn vị sử dụng NS có thể truy cập vào cổng thơng tin điện tử của KBNN để lập và nộp hồ sơ trực tuyến.
Các tiêu chí trên hồ sơ điện tử đƣợc lập trình sẵn trong phần mềm lập hồ sơ trực tuyến theo những ràng buộc đúng với luật pháp, chính sách quy định. Khi đơn vị lập hồ sơ trực tuyến, phần mềm sẽ kiểm sốt bƣớc đầu tính hợp lệ của hồ sơ ngay tại khâu lập hồ sơ trực tuyến. Nếu đơn vị lập hồ sơ theo đúng các quy định với đầy đủ thơng tin đã đƣợc đƣa vào phần mềm thì đơn vị có thể gửi hồ sơ đã lập đến KBNN qua cổng thông tin điện tử, ngƣợc lại, nếu đơn vị lập hồ sơ không tuân theo các bƣớc quy định hoặc không điền đầy đủ các thông tin quy định trong hồ sơ, phần mềm sẽ khơng cho phép đơn vị gửi hồ sơ chƣa hồn thiện đến KBNN đồng thời
hiển thị cảnh báo cho đơn vị biết những nguyên nhân sai sót làm cho hồ sơ của đơn vị không đƣợc chấp nhận.
Nhƣ vậy, nếu đơn vị sử dụng NS muốn lập và nộp đƣợc hồ sơ KSC đến KBNN để thực hiện tạm ứng hoặc thanh tốn thì bắt buộc đơn vị phải lập hồ sơ tuân theo đúng các quy định và các tiêu chí trong hồ sơ đã đƣợc lập trình sẵn trong phần mềm giao nhận hồ sơ trực tuyến.
Nói một cách khác, khi KBNN triển khai thực hiện việc giao nhận hồ sơ KSC NSNN qua cổng thơng tin điện tử của hệ thống KBNN thì bắt buộc đơn vị sử dụng NS phải lập hồ sơ, chứng từ hợp pháp, hợp lệ mới có thể tiến hành giao dịch các bƣớc tiếp theo. Việc này đảm bảo cho tính hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ, chứng từ KSC NSNN qua KBNN.
4.2.3. Thực hiện việc kiểm sốt tính pháp lý của chữ ký điện tử của đơn vị sử dụng ngân sách khi thực hiện kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mơ hình kho bạc nhà nước điện tử.
Việc kiểm sốt tính pháp lý của chữ ký điện tử của đơn vị sử dụng NS khi thực hiện KSC từ trƣớc đến nay hệ thống KBNN chƣa thực hiện đƣợc do chƣa triển khai việc giao nhận hồ sơ KSC trực tuyến trên cổng thông tin điện tử mà vẫn giao nhận hồ sơ KSC theo dạng giấy tờ tại quầy giao dịch của KBNN. Hồ sơ KSC dƣới dạng giấy tờ bắt buộc đơn vị sử dụng NS phải có chữ ký tƣơi của thủ trƣởng và kế toán đơn vị sử dụng NS kèm theo con dấu thể hiện tƣ cách pháp nhân của đơn vị để đảm bảo tính hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ, tài liệu KSC của đơn vị.