5. Kết cấu của luận văn
4.3.1. Đổi mới quy trình phân bổ vốn cho các doanh nghiệp an ninh
Nhƣ các phân tích ở Chƣơng 3, chính sách quản lý tài chính hiện nay áp dụng đối với các doanh nghiệp an ninh còn dựa chủ yếu trên cơ sở tổng nguồn lực hiện có; theo đó, các chế độ quản lý, các định mức chi tiêu, sử dụng vốn... đƣợc thiết lập để kiểm soát theo phƣơng châm càng chặt chẽ càng tốt. Các phân tích ở Chƣơng 3 cũng đã chỉ rõ cách thức quản lý dựa trên cơ sở nguồn lực đầu vào mang nặng tính chủ quan, duy ý chí, áp đặt từ phía các cấp đƣợc phân bổ nguồn lực. Điều đó thƣờng dẫn đến các kết cục là:
- Hiệu lực quản lý thấp.
- Khơng gắn kết đƣợc kinh phí cấp ra với mục tiêu phải đạt đƣợc.
- Phân bổ kinh phí mang tính cào bằng, dàn trải, thiếu trọng tâm, trọng điểm, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp.
Trong nền kinh tế thị trƣờng, để sản xuất ra một sản phẩm hàng hóa, dịch vụ, các doanh nghiệp an ninh phải tính tốn đƣợc dự tốn chi phí cần thiết, phải tập hợp đầy đủ các yếu tố sản xuất (vốn, nhân công, vật tƣ, nguyên liệu, năng lƣợng hoặc các yếu tố mua ngoài khác... gọi là các yếu tố đầu vào) và kết hợp các yếu tố sản xuất trong một quy trình sản xuất, trong một dây chuyền cơng nghệ của mình và cuối quy trình đó sẽ tạo ra sản phẩm đầu ra của đơn vị.
Khi hoàn thành sản phẩm, bán các sản phẩm đã đƣợc tạo ra và bán đƣợc hàng thì đơn vị đã hoàn chỉnh đƣợc kết quả đầu ra tƣơng xứng. Muốn có đƣợc kết quả đầu ra tốt nhất, bán đƣợc nhiều hàng nhất, thu đƣợc nhiều lợi nhuận nhất, thì sản phẩm đầu ra phải đáp ứng đƣợc các nhu cầu của thị trƣờng, có giá bán thích hợp...
Trong lơ-gic đó, chính sách quản lý tài chính đối với phần vốn ngân sách cấp sẽ đƣợc đề xuất đổi mới để sao cho việc xây dựng và phân bổ dự toán đƣợc thực hiện theo tinh thần của quy trình quản lý và ra quyết định giống nhƣ tại các doanh nghiệp của các thành phần kinh tế khác. Nghĩa là khi xây dựng dự toán ngân sách, cũng phải gắn chặt giữa mức vốn dự kiến sẽ cấp với việc xác định đơn vị sẽ thực hiện những mục tiêu gì? sẽ đạt đƣợc một kết quả đầu ra cụ thể nhƣ thế nào?... Sơ đồ dƣới đây mơ tả q trình quản lý dựa theo kết quả đầu ra.
Mơ tả các yếu tố của q trình quản lý dựa theo kết quả đầu ra (1) (2) (3) Chi phí Đầu vào Quy trình Sản phẩm đầu ra Kết quả đầu ra (4) Trong đó:
(1) Các tính tốn kinh tế, xác định tổng dự tốn chi tiêu.
(2) So sánh hiệu quả: Với bao nhiêu đầu vào thì đạt đƣợc bao nhiêu
sản phẩm đầu ra; hoặc đạt đƣợc một lƣợng sản phẩm đầu ra nhƣ thế thì cần sử dụng bao nhiêu đầu vào.
(3) Mức độ thành cơng: Nghĩa là những sản phẩm đầu ra đó tác động tích cực hay tiêu cực đối với nền kinh tế - xã hội.
(4) Hiệu suất sử dụng nguồn lực: Đánh giá tác động của việc sử dụng các yếu tố đầu vào đối với nền kinh tế - xã hội.
Việc chuyển đổi quy trình cấp phát vốn từ ngân sách cho các doanh nghiệp an ninh từ dựa trên cơ sở nguồn lực có hạn của NSNN ở đầu vào sang hƣớng theo kết quả đầu ra là hƣớng đi đúng đắn; song, để thực hiện đƣợc đổi mới này cũng không phải dễ, trƣớc mắt, cần gắn việc đổi mới quy trình cấp phát, phân bổ vốn ngân sách theo kết quả đầu ra với cấp phát ngân sách theo khung khổ chi tiêu trung hạn thì sẽ khả thi hơn. Có thể khái quát hƣớng đổi mới quy trình phân bổ vốn theo kết quả đầu ra gắn với tầm nhìn trung hạn theo lộ trình 3 giai đoạn nhƣ sau:
Giai đoạn 1: Xây dựng và quyết định một khuôn khổ kinh tế - tài
chính trung hạn trên cơ sở xác lập các chiến lƣợc, chính sách, các chỉ tiêu,
các dự báo kinh tế - tài chính vĩ mơ.
Giai đoạn 2: Xây dựng và quyết định khuôn khổ ngân sách trung
hạn, xác lập các chỉ tiêu tài chính vĩ mơ, các giới hạn và kỷ luật tài chính
tổng thể.
Giai đoạn 3: Xây dựng và quyết định khuôn khổ chi tiêu trung hạn
cho các ngành.
Sáu bƣớc chủ yếu khi thực hiện quy trình dự tốn ngân sách dựa theo kết quả đầu ra gắn với khuôn khổ chi tiêu trung hạn đƣợc đề xuất là:
Bước một: Dự báo khả năng nguồn lực dựa trên các dự báo kinh tế và
dự báo tài chính gắn với bối cảnh kinh tế đó (tăng trƣởng, giá cả, nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí, dầu thơ,...).
Bước hai: Xây dựng các mức trần ngân sách cho các ngành bằng
cách phân chia tổng nguồn lực dự báo cho các cấp, các lĩnh vực trên cơ sở thứ tự ƣu tiên đã xác định.
Bước ba: Dự báo các nhu cầu sản xuất kinh doanh trong trung hạn (3
năm) trên cơ sở các ƣu tiên của Bộ Công an và nhu cầu đối với mỗi lĩnh vực. Việc xác định các ƣu tiên địi hỏi các ngành phải thực hiện một quy trình đánh giá cụ thể, chi tiết theo lĩnh vực, qua đó sẽ: (i) Xác định đƣợc nhiệm vụ, mục đích, mục tiêu, sản phẩm đầu ra và các hoạt động của mình;
(ii) Thống nhất xác định các hoạt động cần thiết nhằm đạt đƣợc các mục tiêu đề ra.
Bước bốn: Tính tốn chi phí và lựa chọn ƣu tiên trong 3 năm tại các
đơn vị dự toán, gồm: (i) Dự toán chi phí thực của các hoạt động (cả thường
xuyên và đầu tư phát triển); (ii) Lựa chọn các hoạt động đƣợc ƣu tiên phù
hợp với mức trần nguồn lực; xác định những hoạt động cần đƣợc tiếp tục, những hoạt động nên thu hẹp lại và những hoạt động cần đƣợc chấm dứt.
Bước năm: Thảo luận chính sách và xem xét lại mức trần lĩnh vực.
Sau khi tiến hành đánh giá lĩnh vực, cuộc thảo luận chính sách và bảo vệ các mức trần lĩnh vực trung hạn sẽ đƣợc tổ chức. Qua đó, nếu thấy xuất hiện khả năng khơng thể đạt đƣợc một số mục tiêu (trong khuôn khổ các mức trần lĩnh vực) thì có thể phải tiến hành tái phân bổ để điều chỉnh giữa các lĩnh vực.
Bước sáu: Soạn lập các dự toán trung hạn (3 năm) và dự toán ngân
sách hàng năm theo phƣơng pháp “cuốn chiếu”. Các dự tốn trong khn khổ chi tiêu trung hạn có thể đƣợc sử dụng để xây dựng các dự toán 3 năm.
Thực hiện quy trình cấp phát kinh phí cho các doanh nghiệp an ninh theo ngân sách trung hạn sẽ cho phép các doanh nghiệp an ninh đƣợc giữ lại hạn mức kinh phí thƣờng xuyên cuối năm chƣa sử dụng hết để chuyển năm sau. Điều đó giúp sử dụng nguồn tài chính sát đúng mục đích và hiệu quả hơn.
Khi chuyển sang phƣơng thức cấp phát và phân bổ ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn gắn với kết quả đầu ra, cần xây dựng quy trình hoạt động sản xuất các sản phẩm và kết quả đầu ra mong muốn, thống nhất về các sản phẩm và kết quả đầu ra cũng nhƣ các hoạt động cần thiết để tạo ra các sản phẩm và kết quả đầu ra để đi đến các mục tiêu và mục đích đã xác định. Các sản phẩm đầu ra và các hoạt động là cơ sở xây dựng ngân sách trung hạn 3 năm. Điều này có nghĩa là quy trình lập ngân sách hiện đại phải dựa trên:
- Việc thống nhất các sản phẩm và kết quả đầu ra cần đạt đƣợc nhằm đi đến các mục tiêu đã định.
- Lập kế hoạch số lƣợng sản phẩm đầu ra trong giai đoạn 3 năm.
- Xác định các hoạt động sẽ tiến hành và lập kế hoạch số lƣợng các hoạt động cần tiến hành để đạt đƣợc các sản phẩm đầu ra đó trong giai đoạn 3 năm.
- So sánh chi phí với nguồn lực hiện có.
- Lựa chọn ƣu tiên, quyết định duy trì, hoặc giảm bớt các hoạt động cụ thể thuộc diện ƣu tiên thứ yếu cho phù hợp với khả năng nguồn lực đƣợc cấp.
Sau khi đã thống nhất về các đầu ra và các hoạt động, bƣớc tiếp theo là đảm bảo các hoạt động này sẽ giúp chúng ta đạt đƣợc những mục tiêu đề ra và sau đó lập kế hoạch về số lƣợng đầu ra và hoạt động cần tiến hành trong vòng 3 năm tới. Đây là cơ sở để hình thành ngân sách cần thiết cho việc xác định và tính tốn khối lƣợng các yếu tố đầu vào để sản xuất ra các đầu ra mong muốn.
Đối với các đơn vị khi thực hiện cơ chế tự chủ và thực hiện mơ hình cấp phát, quản lý tài chính theo trung hạn gắn với kết quả đầu ra thì việc lập kế hoạch nghiệp vụ chun mơn và xác định chi phí cho các hoạt động theo kế hoạch là khâu quan trọng và thiết thực, đảm bảo tính khả thi của các kế hoạch cũng nhƣ tính hiệu quả khi sử dụng các nguồn lực tại đơn vị.
Lập kế hoạch và chi phí cho các hoạt động là cơ sở cho dự tốn ngân sách đƣợc bắt đầu bằng việc mơ tả những thay đổi cần tiến hành nhằm cải thiện quá trình soạn lập ngân sách, khái quát quy trình dự tốn chi phí cho hoạt động và lập kế hoạch các đầu ra và hoạt động.
Phƣơng pháp tiếp cận khuôn khổ chi tiêu trung hạn địi hỏi phải có những thay đổi đáng kể đối với cách soạn lập ngân sách để các cấp lãnh đạo có thể tiến hành những lựa chọn rõ ràng đối với cách phân bổ và sử dụng nguồn lực. Điều này sẽ đạt đƣợc thông qua một số công việc sau:
- Để các cán bộ quản lý tham gia vào quá trình xây dựng ngân sách, buộc họ chịu trách nhiệm đối với các quyết định về lập kế hoạch và sử dụng nguồn ngân sách;
- Tiến hành lựa chọn giữa các cách sử dụng khác nhau đối với tất cả các nguồn lực;
- Gắn việc chi tiêu với các sản phẩm và kết quả đầu ra, các mục tiêu
dự kiến một cách rõ ràng;
- Cùng xem xét tất cả các nguồn lực (chi thường xuyên và chi đầu tư
phát triển), các nguồn của Chính phủ và nguồn của các nhà tài trợ.
Ngân sách chi thƣờng xuyên hiện hành đƣợc xây dựng trên cơ sở tăng thêm, nghĩa là cộng thêm theo một tỷ lệ phần trăm tăng thêm vào mức dự tốn năm trƣớc mà khơng đánh giá kết quả xem các hoạt động đƣợc tài trợ từ ngân sách đã có đóng góp gì vào việc đạt đƣợc các mục tiêu của các bộ, ngành, địa phƣơng hay không.
Quản lý, cấp phát, phân bổ kinh phí ngân sách cấp theo kết quả đầu ra gắn với quy trình quản lý ngân sách trung hạn góp phần khắc phục các bất cập của cách thức quản lý, lập và phân bổ ngân sách kiểu truyền thống nhƣ ngân sách thƣờng xuyên đƣợc xây dựng trên cơ sở tăng thêm, khơng gắn với các mục tiêu chính trị - kinh tế - xã hội đề ra.
Về kỹ thuật, khung khổ chi tiêu trung hạn đƣợc lập hàng năm theo phƣơng thức “cuốn chiếu” cho các giai đoạn 3 - 5 năm. Do đó, việc chuyển đổi mơ hình cấp phát ngân sách theo khn khổ chi tiêu trung hạn gắn với kết quả đầu ra giúp các đơn vị dự toán xác định rõ thứ tự ƣu tiên phân bổ nguồn lực ngân sách trong trung hạn. Từ đó, sẽ sử dụng hiệu quả hơn các nguồn lực của đơn vị. Mặt khác, ngân sách đƣợc cấp phát và quản lý theo khung khổ chi tiêu trung hạn sẽ giúp cả cấp trên và đơn vị dự toán xác định rõ quy mơ và lộ trình ngân sách cấp phát cho đơn vị và đƣợc ghi rõ trong kế hoạch chi tiêu trung hạn đƣợc duyệt. Điều này là một yếu tố căn bản giúp các bên chủ động trong sử dụng có ích các nguồn lực tài chính vốn khơng bao giờ q dồi dào.
4.3.2. Bổ sung hồn thiện chính sách, chế độ và văn bản pháp
luật
Các chế tài, quyết định, quy định, quy chế quản lý..., có ý nghĩa rất quan trọng, vừa là phƣơng tiện, vừa là hành lang pháp lý để nhà quản lý sử dụng nhƣ
một công cụ hữu hiệu trong quản lý nhà nƣớc về tài chính.
Chính sách quản lý tài chính đối với các doanh nghiệp an ninh thực hiện theo các chế tài quy định hiện hành Bộ Tài chính và Bộ cơng an, trong đó có Quyết định: về việc sửa đổi bổ sung một số điều quy định quản lý tài chính các hoạt động có thu tại các doanh nghiệp an ninh ban hành kèm theo Quyết định của Bộ trƣởng Bộ Công an. Các quyết định này nhƣ là hành lang pháp lý để đơn vị tổ chức thực hiện, cũng là hành lang pháp lý, là công cụ quản lý của cơ quan quản lý cấp trên đối với cấp dƣới và các cấp quản lý trong Bộ Công an, nhằm duy trì trật tự kỷ cƣơng trong đó có kỷ cƣơng quản lý nhà nƣớc về tài chính.
Hệ thống văn bản, quyết định này là công cụ đắc lực cho cơ quan quản lý các cấp, cho cả đối tƣợng hoạch định chính sách và đối tƣợng thực thi chính sách, gắn với hoạt động các doanh nghiệp an ninh đã đƣợc trình bày phân tích tại chƣơng 3 của luận án. Tác giả xin đề cập những nội dung chủ yếu cần hồn thiện trong việc ban hành chính sách và văn bản pháp luật, viện dẫn những căn cứ để có cơ sở khoa học cho việc hoàn thiện văn bản pháp quy.
Theo quy định của Bộ Tài chính tại Thơng tƣ số 30/2002/TT-BTC; thu nhập còn lại đƣợc phân phối nhƣ sau: trích 50% tỷ lệ bổ sung quỹ đầu tƣ phát triển, tùy theo từng loại hình để áp dụng cụ thể, chƣa kể số thu đơn vị cấp dƣới nộp lên cấp trên đƣợc bổ sung cho các nhu cầu thiết yếu của đơn vị đƣợc quy định. Tổng hợp thơng kê kết quả hoạt động có thu tại các doanh nghiệp an ninh (năm 2010 đến năm 2015) số đƣợc trích quỹ đơn vị, số bổ sung kinh phí; số nộp lên cấp trên tiếp tục bổ sung kinh phí. Theo tác giả đây là nội dung bất cập nó xuất phát từ q trình quản lý thể hiện:
Việc chƣa tính đúng, tính đủ các khoản tiền lƣơng ngân sách đã đảm bảo cho đối tƣợng tham gia hoạt động có thu, các khoản chi về điện quốc doanh, nƣớc quốc doanh, khấu hao máy móc thiết bị..., chƣa đƣợc quản lý rạch ròi để phân bổ chi phí hoạt động có thu ở các loại hình tại các doanh nghiệp an ninh để hoàn trả cho ngân sách, phải chăng việc bổ sung kinh phí đơn vị là sự hoàn trả lại ngân sách các khoản nêu trên, sự thừa nhận của quá trình quản lý là chƣa kiểm sốt hết các khoản chi phí có nguồn gốc từ ngân sách cho hoạt động có thu.
khoản kinh phí do ngân sách cấp, rõ ràng khâu hợp thức thông báo chỉ tiêu ngân sách khoản này, khâu thanh quyết toán phải thực hiện đúng trình tự và đầy đủ các bƣớc nhƣ là một khoản chi thuộc ngân sách nhà nƣớc đảm bảo cho quốc phịng an ninh. Khâu lập dự tốn ngân sách hàng năm, số dự tốn thu, khoản hoạt động có thu đƣợc bổ sung cho ngân sách phải đƣợc thể hiện trong dự tốn thu hàng năm với Bộ Tài chính.
Thực hiện đầy đủ các bƣớc, các khâu trong quản lý nguồn bổ sung kinh phí nêu trên sẽ tránh đƣợc sự hiểu lầm và đánh giá không đúng của Cơ quan quản lý cấp trên và Kiểm toán Nhà nƣớc đối với các khoản chi này thuộc lĩnh vực An ninh.
Bản chất của phần dƣ ra từ hoạt động có thu (lãi, lợi nhuận) đƣợc bổ sung kinh phí đƣợc coi là chƣa thật phù hợp với bản chất của hoạt động có thu tại đơn vị dự tốn qn đội. Thể hiện đó là: nếu coi hoạt động có thu là việc các doanh