1.2. Hình thức PPP và các lợi thế của nó trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm PPP
1.2.1.1. Khái niệm: Đối tác công - tư (Public - Private Partnership -
PPP)là sự hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng và cung cấp các dịch vụ cơng, theo đó một phần hoặc tồn bộ cơng việc sẽ được chuyển giao cho khu vực tư nhân thực hiện với sự hỗ trợ của Nhà nước.
1.2.1.2. Đặc điểm
- Là sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư dựa trên một hợp đồng dài hạn để cung cấp tài sản hoặc dịch vụ;
- Phân bổ hợp lý về lợi ích, chi phí, rủi ro và trách nhiệm giữa hai khu vực;
- Kết quả mong đợi: hiệu quả về chất lượng hàng hóa/ dịch vụ và sử dụng vốn;
- Đối tác tư nhân thực hiện việc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn và vận hành;
- Quyền sở hữu tài sản vẫn thuộc về khu vực công và khu vực tư nhân sẽ chuyển giao tài sản lại cho khu vực công khi kết thúc thời gian hợp đồng.
1.2.2. Các loại mô hình PPP đang được vận dụng trong thực tế
- Build-and-Transfer (BT): là một thỏa thuận dưới dạng hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, theo đó nhà đầu tư sẽ cam kết về mặt tài chính và tiến hành xây dựng kết cấu hạ tầng.
- Build-Transfer-Operate (BTO): là hình thức đầu tư được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng cơng trình kết cấu hạ tầng; sau khi xây dựng xong, nhà đầu tư chuyển giao cơng trình đó cho Nhà nước; Chính phủ cho nhà đầu tư quyền kinh doanh cơng trình đó trong một thời hạn nhất định để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận.
- Build-Lease-and-Transfer (BLT): là hợp đồng ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư. Theo đó nhà đầu tư chịu trách nhiệm về mặt tài chính và xây dựng kết cấu hạ tầng.
- Build-Operate-and-Transfer (BOT): là hợp đồng ký kết giữa cơ quan nhà nước với nhà đầu tư. Theo đó, nhà đầu cam kết xây dựng kết cấu hạ tầng, tiến hành quản lý, kinh doanh và bảo trì kết cấu hạ tầng trong một thời hạn nhất định.
- Build-Own-Operate-and-Transfer (BOOT): là hợp đồng ký kết giữa cơ quan nhà nước với nhà đầu tư. Theo hợp đồng này, nhà đầu tư được ủy quyền tiến hành xây dựng, quản lý hoạt động và bảo trì kết cấu hạ tầng trong một thời hạn nhất định trước khi chuyển giao.
- Build-Own-and-Operate (BOO): là một hợp đồng ký kết giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư, theo đó nhà đầu tư chịu trách nhiệm về tài chính, xây dựng, sở hữu, điều hành và bảo trì kết cấu hạ tầng.
- Build-Operate-Share-Transfer (BOST): là một hợp đồng ký kết giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư, theo đó nhà đầu tư chịu trách nhiệm về tài chính, xây dựng, điều hành và bảo trì, chia sẻ một phần doanh thu và chuyển giao kết cấu hạ tầng cho cơ quan nhà nước quản lý vào cuối một khoản thời gian nhất định được thể hiện trong hợp đồng.
- Build-Own-Operate-Share-Transfer (BOOST): là một hợp đồng ký kết giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư. Theo hợp đồng này, nhà đầu tư chịu trách nhiệm về mặt tài chính, xây dựng, sở hữu, điều hành hoạt động, bảo trì, chia sẻ một phần doanh thu và chuyển giao kết cấu hạ tầng vào cuối của một thời hạn nhất định được thể hiện trong hợp đồng.
1.2.3. Sự cần thiết của PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam
1.2.3.1. Nhu cầu thu hút vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ
Tuy chỉ số mật độ đường của Việt Nam ở mức trung bình so với khu vực nhưng chất lượng đường bộ của Việt Nam rất kém. Hệ thống giao thông đường bộ Việt Nam đã được xây dựng trong một thời gian khá dài và trải qua các cuộc chiến tranh bị xuống cấp nghiêm trọng: nhiều tuyến đường đã bị hư hỏng nặng, hoặc sụt lở, ngập úng, quá nhiều ổ gà ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả sử dụng của các con đường cũng như tính mạng của người đi đường.
Một thực trạng nữa là hiện tượng tắc đường xảy ra rất nghiêm trọng, đặc biệt ở các thành phố lớn như Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh… Hơn nữa, nền kinh tế Việt Nam ngày càng phát triển, chất lượng cuộc sống nâng cao nên số lượng ôtô ngày càng nhiều. Dự báo đến 2020, Việt Nam sẽ có khoảng 2,8-3 triệu ơtơ các loại và 33-36 triệu xe máy [36]. Hệ thống hạ tầng giao thông đường bộ cũ không thể đáp ứng được nhu cầu.
Trong khi các nước trong khu vực đã có được những lợi thế cạnh tranh từ kết cấu hạ tầng thì Việt Nam vẫn đối mặt với những yếu kém và lạc hậu kéo dài, đang là cản trở lớn nhất đối với tính cạnh tranh quốc gia và kìm hãm tăng trưởng
Trong năm 2009-2010, Chính phủ đã tăng mức đầu tư nhưng chất lượng hạ tầng Việt Nam vẫn chưa được cải thiện, vẫn xếp thứ hạng rất thấp (94/133). Trong đó, thấp nhất là chất lượng hạ tầng giao thông đường bộ
xếp thứ 120/133 [37]. Hiện nay, áp lực của phát triển kinh tế xã hội lên giao thông vận tải rất lớn (đặc biệt là đường bộ đảm nhiệm khoảng 80% nhu cầu vận chuyển hành khách và hàng hố cả nước). Bên cạnh đó, thiên tai diễn biến ngày càng thất thường hơn, đe dọa hệ thống giao thơng đường bộ quốc gia cũng như tính mạng người dân trong mỗi mùa mưa bão.
Thực trạng trên cho thấy, sự cấp thiết về việc huy động tối đa mọi nguồn lực từ các thành phần kinh tế trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ.
1.2.3.2. Các đặc trưng của PPP trong đường bộ
- Là sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư dựa trên một hợp
đồng dài hạn để cung cấp tài sản hoặc dịch vụ;
- Phân bổ hợp lý về lợi ích, chi phí, rủi ro và trách nhiệm giữa hai khu vực;
- Kết quả mong đợi: hiệu quả về chất lượng hàng hóa/dịch vụ; và sử dụng vốn;
- Đối tác tư nhân thực hiện việc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn và vận hành;
- Việc thanh toán thực hiện trong suốt thời gian hợp đồng;
- Quyền sở hữu tài sản vẫn thuộc về khu vực công và khu vực tư nhân sẽ chuyển giao tài sản lại cho khu vực công khi kết thúc thời gian hợp đồng.
1.2.3.3. Lợi thế của PPP
Về phía Nhà nước:
- Ưu điểm lớn nhất của PPP là giảm được gánh nặng cũng như rủi ro đối với ngân sách. Hơn thế, mơ hình PPP giúp giải quyết được vấn đề kém hiệu quả. Vì mục tiêu lợi nhuận nên các nhà đầu tư tư nhân phải tìm cách để dự án được vận hành hiệu quả hơn. Thêm vào đó, với việc tham gia của khu vực tư nhân, sự sáng tạo, trách nhiệm giải trình cũng như sự minh bạch có khả năng sẽ được cải thiện.
- Sự ổn định của dịng chi phí đầu tư và Chính phủ chỉ thanh tốn khi có dịch vụ.
- Chính phủ sẽ xác định những yêu cầu đối với dự án, giao cho tư
nhân thiết kế, tài trợ, xây dựng và vận hành dự án đáp ứng các tiêu chí dự án trong dài hạn.
- Các rủi ro liên quan đến thiết kế và xây dựng; nhu cầu thị trường; chi phí vận hành và bảo dưỡng được chuyển từ Nhà nước sang tư nhân một phần hoặc toàn phần.
- Xác định lại vai trò trực tiếp của nhà nước đối với nền kinh tế: các nhà nghiên cứu cho rằng PPP giúp nhà nước tập trung tốt hơn vào chức năng chính của mình: đại diện người dân và quản lý các dịch vụ không thể chuyển giao cho tư nhân. Trong suốt thời kỳ suy thối khía cạnh này rất quan trọng đối việc phục hồi kinh tế của một nước.
- Tác động tích cực đối với tài chính cơng: từ kết quả nghiên cứu cho thấy, PPP tác động đáng kể lên tài chính cơng thơng qua: (a) tạo ra các nguồn thu mới, (b) phát triển các kết cấu hạ tầng hiện đại (c) thúc đẩy ngành công nghiệp phát triển và tăng thu nhập tài chính, và (d) sử dụng ngân sách cơng tốt hơn. Ngồi ra, PPP cịn góp phần giảm thuế, một trong các biện pháp nhà nước cần áp dụng trong thời kỳ nhạy cảm này. Vì vậy, các nguồn lực được phát triển hoặc tái cấu trúc nhằm kích thích nhu cầu và góp phần vào sự giàu có của đất nước.
- Tạo việc làm: Các hợp đồng PPP giúp tạo việc làm trung và dài hạn, đây là yếu tố quan trọng trong các chương trình chống khủng hoảng.
Điển hình như năm 2009, Mỹ đã chi gói giải cứu phục hồi nền kinh tế 900 tỷ USD với mục đích giải quyết 2,5 triệu việc làm thơng qua đầu tư các dự án PPP.
Về phía tư nhân:
- Doanh nghiệp dự án (tư nhân) sẽ nhận được khoản thanh tốn trong suốt vịng đời của hợp đồng PPP (trung bình 25 năm) theo một thỏa thuận trước và khơng trả thêm cho phần vượt dự toán.
- Khi dự án đã được phê duyệt nhà đầu tư PPP (nếu là doanh nghiệp ) hoặc doanh nghiêpp̣ dư p̣án (nếu thành lập) được hưởng các ưu đãi về thuế thu
nhập doanh nghiệp theo quy định của pháp luật về thuế thu nhập doanh nghiệp. Đồng thời, hàng hóa nhập khẩu để thực hiện dự án được hưởng ưu đãi theo quy định của pháp luật về thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu. Ngoài ra, nhà đầu tư PPP được miễn tiền sử dụng đất đối với diện tích đất được Nhà nước giao hoặc được miễn tiền thuê đất trong toàn bộ thời gian thực hiện dự án.
- Tham gia PPP, tư nhân được chia sẻ bớt rủi ro thơng qua những hỗ trợ của chính phủ như: được kinh doanh không gian dự án, miễn thuế, bảo lãnh tỷ giá... được tạo điều kiện thuận lợi để vận hành dự án hoàn vốn và thu lợi nhuận hợp lý. Hơn nữa, đối tác mà tư nhân kinh doanh cùng lại là Nhà nước - một đối tác bảo đảm sự bền vững trong hợp tác làm ăn.
1.2.3.4. Hạn chế của PPP
- Nhược điểm lớn nhất của mơ hình PPP là chi phí lớn hơn do các nhà đầu tư tư nhân yêu cầu một suất sinh lợi cao hơn. Trong nhiều trường hợp việc thiết kế cơ chế tài chính và cơ chế phân chia trách nhiệm, xác định mức thu phí hay phần trợ cấp của nhà nước là vô cùng phức tạp.
- Hơn nữa, mâu thuẫn giữa lợi ích chung và lợi ích cá nhân cũng là một vấn đề. Vì một mục tiêu nào đó (ví dụ muốn có một khu đất hay dự án khác) mà nhà đầu tư tư nhân vẽ ra những dự án mà sau khi xây dựng rất ít, thậm chí khơng có người sử dụng là điều hồn tồn có thể xảy ra.
- Để địi hỏi có sự bình đẳng tuyệt đối trong làm ăn kinh doanh giữa 2 bên ở một dự án PPP là khó đạt được vì sự hợp tác này thiếu sự tương đồng quyền lực và quyền hạn. Một bên là quyền lực tuyệt đối (Nhà nước) trong khi một bên là quyền lực tương đối (khối tư nhân).
1.2.4. Các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ
Các nghiên cứu đã chỉ ra rằng, có khá nhiều nhân tố tác động đến sự thành công của PPP, nhưng nhìn chung, các kết quả chủ yếu tập trung vào 4 nhân tố chính, như sau:
Nhân tố thứ nhất: Vai trị của Chính phủ
Chính phủ giữ vai trị rất quan trọng trong việc phát triển và quản lý các dự án PPP. Năng lực của chính phủ yếu kém hoặc một cơ chế không phù hợp đều dẫn đến thất bại [17,tr.26]. Nhiệm vụ của các chính phủ là phải tạo lập những điều kiện thuận lợi nhất cho các nhà đầu tư tham gia vào PPP, cụ thể:
a/ Môi trường đầu tư hấp dẫn: sự hài lòng của các nhà đầu tư phụ thuộc rất lớn vào môi trường dự án được triển khai. Chính phủ cần tạo lập một mơi trường đầu tư thuận lợi với điều kiện xã hội, pháp luật, kinh tế và tài chính ổn định. Ngồi ra, để tăng sức hấp dẫn cho các dự án PPP, chính phủ cần cung cấp các hỗ trợ riêng biệt hoặc/và thực hiện bảo lãnh [22].
b/ Thiết lập khung pháp lý đầy đủ: Qiao và các tác giả (2001) cho rằng một khung pháp lý đầy đủ và minh bạch là điều kiện tiên quyết cho sự thành công của PPP nhằm gia tăng niềm tin của nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo dự án hiệu quả, phân chia rủi ro phù hợp và tránh những rủi ro tiềm tàng [23].
c/ Thành lập cơ quan giám sát và hợp tác: Koch và Buser (2006) lập luận rằng, mục tiêu trong các hợp đồng PPP rất đa dạng giữa các cơ quan công quyền khác nhau (Trung ương và địa phương). Chính phủ cần thiết thành lập một cơ quan trung tâm hòa giải các xung đột, làm cấu nối giữa các nhà đầu tư nước ngồi với chính quyền [17].
d/ Tích cực tham gia trong suốt vịng đời dự án: đối với các dự án PPP, mặc dù khu vực tư nhân tham gia và chịu trách nhiệm là chủ yếu, Gildenhuys và Knipe (2000) vẫn nhấn mạnh rằng, chính phủ cần tích cực tham gia suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án đáp ứng các mục tiêu [23].
Nhân tố thứ hai: Lựa chọn đối tác tư nhân
ADB (2006) cho rằng, thành công của dự án PPP cũng phụ thuộc nhiều vào sự lựa chọn này. Khi tham gia dự án, tư nhân có trách nhiệm tài trợ vốn, thiết kế, xây dựng, vận hành, bảo dưỡng và cung cấp dịch vụ cho
đến khi kết thúc thời gian nhượng quyền. Để đảm bảo lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực, Miller (2000) đề nghị chính phủ xây dựng quy trình đấu thầu minh bạch và cạnh tranh, dựa trên các cơ sở như phạm vi khách hàng, cơng bằng, cạnh tranh và tài chính minh bạch. Ngồi ra, cần sử dụng những phương pháp đánh giá khoa học và xây dựng bộ tiêu chuẩn đánh giá phù hợp với mục tiêu của chính phủ [12].
Nhân tố thứ ba: Phân bổ các rủi ro của dự án
Merna và Smith (1996) định nghĩa phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việc giữa các đối tác trong cùng một dự án, mỗi đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây dựng, kinh doanh và gánh chịu các rủi ro phát sinh từ công việc được giao. Flanagan và Norman (1993) cho rằng, các đối tác công và tư khi tham gia PPP cần phải xác định và hiểu rõ rất cả các rủi ro tiềm tàng liên quan đến PPP để đảm bảo rằng các rủi ro được phân chia một cách hợp lý. Rủi ro sẽ được phân chia cho bên có khả năng tài chính và kỹ thuật tốt nhất để xử lý chúng. Trên cơ sở những nguyên tắc cơ bản này, các nhà nghiên cứu đã xây dựng chiến lược phân chia rủi ro trong các dự án PPP [18]. Đặc điểm nổi bật của các dự án đường bộ là rủi ro cao do thâm dụng vốn, thời gian thực hiện dự án dài và nhiều bên tham gia, cần thiết phải chia sẻ rủi ro cho các đối tác tin cậy nhằm đạt được hiệu quả đầu tư [12].
Để quản trị rủi ro tối ưu cần phải xác định và phân loại các rủi ro. Merna và Smith (1996) chia các rủi ro của dự án PPP thành hai nhóm chính: rủi ro hệ thống và rủi ro phi hệ thống. Rủi ro hệ thống là những rủi ro ngồi khả năng kiểm sốt của những người tham gia dự án, bao gồm rủi ro chính