kết cấu hạ tầng lĩnh vực giao thông đƣờng bộ ở Việt Nam
2.2.1. Thực trạng khung pháp lý về PPP
Trong thời gian đầu, Chính phủ ban hành 3 văn bản quy phạm pháp luật tạo cơ sở pháp lý cho việc áp dụng một số hình thức PPP tại Việt Nam. Đầu tiên là vào năm 1997 với Nghị định 77/NĐ-CP quy định việc áp dụng hình thức đầu tư BOT, BTO và BT cho đầu tư trong nước. Đến ngày 15/8/1998, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị định 62/1998/NĐ-CP mở rộng hình thức đầu tư BOT, BTO và BT cho các nhà đầu tư nước ngoài. Nghị định 62/1998/NĐ-CP sau đó được sửa đổi thành Nghị định 02/1999/NĐ-CP vào ngày 27/1/1999.
Trong thời gian qua, Việt Nam đã tổ chức rất nhiều cuộc hội thảo về PPP và thu hút đáng kể các nhà đầu tư (đặc biệt là nhà đầu tư nước ngoài) tham dự. Hầu hết các nhà đầu tư đều bày tỏ mong muốn đầu tư, nhưng còn e ngại phải đối mặt với quá nhiều vấn đề về pháp lý liên quan đến đầu tư tư nhân, từ khung pháp lý, các quy định hiện hành đến chính sách tài trợ. Để khuyến khích đối tượng này, chính phủ đã điều chỉnh và bổ sung nhiều quy định mới theo hướng tạo sự thuận lợi cho các nhà đầu tư để thu hút đầu tư.
Đến tháng 5/2007, Chính phủ ban hành Nghị định số 78/2007/NĐ-CP quy định chi tiết trình tự thực hiện, các ưu đãi của Nhà nước, và các vấn đề khác áp dụng cho dự án đầu tư theo hình thức BOT, BTO và BT. Khi mới ban hành, Nghị định này được xem là một văn bản quan trọng nhất quy định về hình thức đầu tư BOT, BTO và BT trước khi Nhà nước ban hành một Bộ luật
chính thức về PPP. Tuy nhiên, đến 11/2009 thì Nghị định 78/2007/NĐ-CP đã được thay thế mới bằng Nghị định 108/2009/NĐ-CP, ngày 27/11/2009. Phạm
vi điều chỉnh của Nghị định này cũng vẫn chỉ bao gồm 3 hình thức là BOT, BTO và BT. Tháng 4/2011, Chính phủ ban hành Nghị định 24/2011/NĐ-CP sửa đổi một số điều của Nghị định 108 nhằm tăng tính hấp dẫn các nhà đầu tư góp vốn thực hiện các cơng trình dự án đường cao tốc.
Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg, ngày 9/11/2010 ban hành Quy chế thí điểm về hình thức đầu tư PPP đã cung cấp một khung pháp lý cho hình thức hợp tác cơng-tư (PPP) có hiệu lực từ ngày 15/01/2011 và dự kiến sẽ thúc đẩy phát triển các dự án PPP tại Việt Nam trong 3-5 năm tiếp theo. Đây là một trong những cố gắng gần đây nhất của Chính phủ trong việc xây dựng và hồn thiện cơ sở pháp lý cho hoạt động đầu tư mới này. Thủ tướng chính phủ đã giao nhiệm vụ cho Bộ Kế hoạch và đầu tư giữ vai trò chủ đạo trong việc phát triển khung pháp lý về PPP với mục tiêu cải thiện cơ sở pháp lý cho đầu tư CSHT tại Việt Nam.
Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg được đánh giá là dấu hiệu tích cực trong việc huy động vốn phát triển kết cấu hạ tầng, là một bước đột phá trong tư duy.
2.2.2. Ưu điểm của khung pháp lý
Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg được đánh giá là dấu hiệu tích cực trong việc huy động vốn phát triển kết cấu hạ tầng, là một bước đột phá trong tư duy. Cụ thể:
- Tạo điều kiện để huy động nguồn vốn tư nhân trong điều kiện ngân sách nhà nước không thể đáp ứng.
- Hơn nữa, so với Nghị định 108/2009/NĐ-CP về BOT, BTO, BT thì Quyết định 71 mở rộng phạm vi áp dụng cho nhiều lĩnh vực hơn, cụ thể: đường bộ, cầu, hầm đường bộ, bến phà; đường sắt, hầm đường sắt; giao thông đô thị; cảng hàng không, cảng biển, và các dự án phát triển kết cấu hạ tầng, dịch vụ công khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
- Từ trước đến nay, vì nhiều lý do cả khách quan lẫn chủ quan, những lĩnh vực đầu tư trên là độc quyền của Nhà nước, dù tư nhân hội đủ điều kiện về kỹ thuật và tài chính cũng khơng được tham gia. Với quy chế thí điểm cho phép các nhà đầu tư tư nhân trong và nước ngoài tham gia xây dựng kết cấu hạ tầng, vị thế độc quyền được phá vỡ, điều này hoàn toàn phù hợp với yêu cầu khách quan của sự phát triển nền kinh tế quốc dân. Rõ ràng, tình trạng ngân sách nhà nước không thể đáp ứng nhu cầu nhưng vẫn cố giữ trách nhiệm này, dẫn đến tình trạng yếu kém của kết cấu hạ tầng trở thành một nút thắt quan trọng đối với sự phát triển nền kinh tế là điều khó có thể chấp nhận.
- Một đóng góp nữa của Quyết định 71/2010/QĐ-TTg là tạo sự đột
phá trong việc cung cấp hàng hóa cơng. Với PPP, các dự án có chủ nhân thực sự. Tư nhân chiếm 70% vốn đầu tư, họ toàn quyền quyết định việc quản lý dự án nhằm ngăn chặn tình trạng tham nhũng, lãng phí đã và đang xảy ra. Tình trạng ngân sách nhà nước trở thành “chùm khế ngọt” cho những kẻ tham nhũng “trèo hái mỗi ngày” sẽ được ngăn chặn có hiệu quả. Trong thời gian áp dụng thí điểm, quy chế PPP sẽ thường xuyên được đánh giá, bổ sung và sửa đổi để phù hợp hơn. Những dấu hiệu từ thực tế cho thấy, đầu tư theo hình thức PPP sẽ được các nhà đầu tư thuộc mọi thành phần kinh tế đón nhận.
2.2.3. Những vấn đề đặt ra
2.2.3.1. Bất cập nội tại
Tuy nhiên, với năng lực của các nhà đầu tư trong nước và tình hình huy động vốn hiện nay, quyết định số 71/2010/QĐ-TTg vẫn tồn tại những điều không hợp lý cần được giải quyết như sau:
- Thứ nhất, tại khoản 2, điều 9, quy chế thí điểm quy định: “Tổng giá trị phần tham gia của nhà nước không vượt quá 30% tổng mức đầu tư của dự án, trừ trường hợp khác do Thủ tướng chính phủ quyết định”. Quy
định này khiến cho phần lớn các dự án đề xuất cho PPP sẽ bị loại bỏ, bởi đã khơng tính tới đặc thù của các dự án. Trên thực tế, nhiều dự án PPP tiềm năng, nhưng lại yêu cầu phần tham gia của Nhà nước lớn hơn 30%, nên đã không được chấp nhận [30].
Trường hợp dự án PPP có đề xuất phần tham gia của Nhà nước vượt q 30%, thì Thủ tướng Chính phủ sẽ là người xem xét, quyết định. Việc này, lại tạo tâm lý về cơ chế xin - cho. Cịn nếu khơng “xin” lên Thủ tướng, thì mức trần 30%, trong bối cảnh kinh tế khó khăn hiện nay, sẽ cản trở khả năng huy động vốn ngồi thị trường!
Trong khi đó, khoản 4, điều 2 quy định: “Phần tham gia của Nhà nước là tổng hợp các hình thức tham gia của Nhà nước bao gồm: vốn nhà nước, các ưu đãi đầu tư, các chính sách tài chính có liên quan, được tính trong tổng mức đầu tư của dự án, nhằm tăng tính khả thi của dự án”. Như vậy, phần tham gia của Nhà nước quá ít và lại càng ít hơn khi tính cả “các ưu đãi đầu tư, các chính sách tài chính khác có liên quan”. Ở các nước phát triển, phần tham gia của nhà nước thường ở tỷ lệ cao hơn, như Cộng hòa Liên bang Đức, tỷ lệ này được quy định tối đa là 49%, Trung Quốc là 47,2% [25].
Ngoài ra, quy chế này quy định: “Phần tham gia của Nhà nước khơng phải là phần góp vốn chủ sở hữu trong doanh nghiệp dự án, không gắn với quyền được chia lợi nhuận từ nguồn thu của dự án”. Câu hỏi đặt ra là, khi dự
án gặp phải rủi ro bất khả kháng, chẳng hạn phải dừng do “chờ quy hoạch” và không thể thu hồi vốn đầu tư thì phần tham gia của Nhà nước sẽ như thế nào?
- Thứ hai, tại khoản 8, điều 2, quy chế thí điểm quy định: “Doanh nghiệp dự án là doanh nghiệp do nhà đầu tư thành lập theo quy định của pháp luật để quản lý và thực hiện dự án trên cơ sở giấy chứng nhận đầu tư và hợp đồng dự án”. Như vậy, khi ký hợp đồng dự án và được cấp giấy chứng nhận đầu tư, nhà đầu tư bắt buộc phải thành lập doanh nghiệp mới,
điều này không hợp lý. Tại sao những doanh nghiệp đã thành lập và hoạt động trong nhiều năm không được quản lý và thực hiện dự án, phải lãng phí thêm phần chi phí liên quan đến việc thành lập doanh nghiệp mới.
- Thứ ba, khoản 1, điều 22, quy chế thí điểm qui định: về việc bên cho vay tiếp nhận một phần hoặc toàn bộ dự án trong trường hợp doanh nghiệp dự án hoặc nhà đầu tư không thực hiện được các nghĩa vụ theo hợp đồng dự án hoặc hợp đồng vay. Nhiều ý kiến cho rằng, quy định này đòi hỏi vượt quá khả năng của bên cho vay là các ngân hàng và tổ chức tín dụng, gây khó khăn cho việc huy động vốn của nhà đầu tư.
- Thứ tư, giá thu phí của các dự án có sự tham gia của tư nhân được tính theo Thơng tư 90/2004/TT/BTC, ngày 07/09/2009 của Bộ Tài chính, quy định mức thu phí trung bình từ 1,5 - 2 lần mức thu phí của các dự án được tài trợ bằng vốn ngân sách. Đây cũng là một trở ngại lớn trong việc khuyến khích sự tham gia tư nhân trong các dự án đường bộ tại Việt Nam (Bảng 2.3).
Bảng 2.3: Giá thu phí của một số quốc gia trên thế giới
Đơn vị: USD/km
Loại xe
Xe qui đổi
Nguồn: Tedisouth (2009)
Từ Bảng 2.5 cho thấy mức giá thu phí của Việt Nam thấp hơn các nước trong khu vực và thế giới, trong khi chi phí đầu tư bao gồm: (i) chi phí xây dựng cơ bản thì tương đương, thậm chí cao hơn, (ii) chi phi phí sử dụng vốn thì cao nhất trong khu vực, (iii) chi phí “ẩn”... Đây là điều bất hợp lý vì nguồn thu hồn vốn phụ thuộc hồn tồn vào thu phí, nếu chính phủ khơng có sự hỗ trợ thích đáng thì khơng nhà đầu tư nào mong muốn đầu tư khi đã biết chính xác khơng có khả năng hồn vốn.
xe ơ tơ thấp nhưng phí cầu đường cao, bởi thuế chỉ thu được một lần, cịn phí cầu đường được thu trong suốt vịng đời của xe. Nhưng ở Việt Nam thì áp dụng ngược lại, cho thấy các nhà hoạch định chính sách cần có cái nhìn dài hơi hơn về bài tốn lợi ích.
Hơn nữa, nguồn thu chủ yếu của các dự án dựa vào thu phí, phụ thuộc vào lưu lượng xe và loại xe. Tuy nhiên, việc xác định lưu lượng xe, tỷ lệ tăng trưởng xe khơng chính xác. Các nguồn thu hấp dẫn khác không được sử dụng như: khai thác khơng gian dự án, thu phí các cơng trình cũ đã hồn thành … Nếu các dự án BOT tiếp tục dựa vào thu phí hồn vốn mà khơng được nhận những giá trị này thì khơng có dự án nào hiệu quả và đàm phán thất bại là tất yếu. Lúc này chỉ có những tuyến đường có lưu thơng nhiều xe mới thu hút được nhà đầu tư, còn những dự án rất tiềm năng về đất nhưng lượng xe lưu thơng ít sẽ khơng thể kêu gọi đầu tư được, dẫn đến không khai thác được những giá trị gia tăng do đất đem lại.
- Thứ năm, về huy động vốn đầu tư. Hiện nay, có rất nhiều tranh cãi xung quanh quy định “vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư tham gia dự án tối thiểu bằng 30% và vốn vay thương mại và các nguồn vốn khác (khơng có bảo lãnh chính phủ) tối đa bằng 70% phần vốn của tư nhân tham gia dự án”. Một số quan điểm cho rằng, khả năng bảo lãnh của chính phủ có hạn và phải dành cho những mục tiêu khác nên mới cần đến hình thức PPP. Khơng thực hiện bảo lãnh, sẽ loại bỏ được những nhà đầu tư khơng đủ năng lực tài chính thực sự. Quan điểm này chứng tỏ nhận thức về PPP rất kém. Ông Bảo Việt Trung, Giám đốc Công ty cổ phần dịch vụ đường cao tốc Việt Nam cho rằng, quy định này gây khó khăn cho các nhà đầu tư tư nhân Việt Nam, bởi không dễ dàng huy động hàng trăm triệu USD cùng một lúc cho một dự án [33]. Một số nhà đầu tư khác cũng bày tỏ quan điểm rằng, quy định phải huy động 70% phần vốn dự án theo ngun tắc khơng phát sinh nợ cơng (tức khơng được chính phủ bảo lãnh phát hành trái phiếu cơng trình hoặc bảo lãnh khoản vay) khiến cơ hội tham gia của
các nhà đầu tư tư nhân trong nước rất thấp. Trong điều kiện hiện nay, nếu khơng được sự bảo lãnh của chính phủ, khơng một nhà đầu tư tư nhân trong nước nào có thể huy động được số vốn lên tới 500 - 700 triệu USD.
- Thứ sáu, phương pháp đánh giá hiệu quả dự án. Để đảm bảo hiệu quả đầu tư dự án, điều cần thiết khi xây dựng dự án phải chứng minh tính hiệu quả của dự án, tức là phải đảm bảo dự án có khả năng hồn vốn và có lãi. Vấn đề lớn nhất hiện nay là khơng có một bộ chỉ tiêu và phương pháp đánh giá khoa học để thẩm định dự án. Các dự báo về nguồn thu trong tương lai phải chính xác, suất chiết khấu của dự án phải được tính đúng, tính đủ theo điều kiện của thị trường vốn hiện tại, tránh tình trạng như thời gian qua, công tác dự báo nguồn thu một cách lạc quan, suất chiết khấu được tính thấp hơn chi phí sử dụng vốn thực dẫn đến các dự án triển khai dở dang phải dừng lại vì nguồn thu khơng đủ bù đắp chi phí.
Đồng thời, so sánh quy chế thí điểm PPP trong Quyết định 71 của Việt Nam với những khung pháp lý áp dụng cho hình thức này ở các nước trên thế giới cho thấy khung pháp lý thí điểm của Việt Nam cịn rất sơ sài, tồn tại quá nhiều hạn chế, vướng mắc làm cản trở việc triển khai thành cơng hình thức này trong thời gian qua. Cơ chế hợp tác PPP muốn thành công phải đạt được phần giao thoa giữa: (i) tính khả thi của các chính sách, (ii) khả năng thực thi các cam kết của chính phủ lớn, (iii) cải cách hành chính và
(iv) năng lực đối tác tư nhân. Do đó, Chính phủ cần xây dựng hành lang pháp lý có hiệu lực thực thi cao nhằm tạo động lực để khu vực tư nhân yên tâm đầu tư theo định hướng của chính phủ.
2.2.3.2. Bất cập khi so sánh Quyết định 71 và Nghị định 108, Nghị định 24
Khi so sánh Quyết định 71 với Nghị định 108 và 24, ta nhận thấy cũng có một số bất cập như sau:
- Thứ nhất, về sự cam kết tham gia của Nhà nước, đây được xem là sự khác biệt nhất giữa Quy chế thí điểm PPP và các Nghị định. Ở Quy chế thí
điểm PPP, Nhà nước có thể tham gia góp vốn ngay từ đầu. Trong khi đó, đối với các dự án đầu tư theo tinh thần nghị định 108 và 24, Nhà nước có thể tham gia cũng có thể khơng tham gia. Việc tham gia góp vốn của Nhà nước tùy thuộc vào sự xét duyệt, đánh giá của các bộ ngành và UBND cấp tỉnh về tính cấp thiết phải đáp ứng để đưa cơng trình vào sử dụng. Ở mơ hình hình thức đầu tư PPP, việc tham gia góp vốn của Nhà nước chủ yếu giúp giảm nhẹ gánh nặng về tài chính cho nhà đầu tư, vì vậy dự án có tính khả thi cao hơn. Nhưng, với nhà đầu tư, nhân tố quan trọng nhất để họ góp vốn đầu tư một cơng trình khơng chỉ vì chi phí đầu tư nhiều hay ít, mà nhà đầu tư tư nhân cịn mong chờ ở những chính sách ưu đãi, hỗ trợ mà họ sẽ nhận được cụ thể là gì, để tăng tính hiệu quả của