phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đƣờng bộ
1.3.1. Kinh nghiệm thực tiễn ở một số quốc gia
Các mơ hình phát triển PPP trên thế giới tồn tại đa dạng và khác biệt giữa các quốc gia do khác biệt về đặc điểm pháp lý, hành chính, văn hóa và xã hội. Trên thực tế, nhiều quốc gia ban hành các đạo luật chung về PPP nhằm thúc đẩy và điều chỉnh các giao dịch, thỏa thuận giữa nhà nước và khu vực tư nhân trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng. Trong khi đó, ở các quốc gia khác, các dự án, giao dịch PPP được quy định bởi các đạo luật chuyên ngành hoặc cụ thể, hoặc bằng khung chính sách của chính phủ kết hợp với các thoả thuận, hoạt động phụ trợ như thành lập các đơn vị PPP hoặc các cơ quan quản khác cung cấp hỗ trợ cho cuộc đàm phán hợp đồng hợp tác công - tư (các hoạt động hỗ trợ này được dựa trên các nguyên như hiệu quả, ổn định và nhất quán trong việc tạo điều kiện thuận lợi cho các giao dịch PPP).
Các mơ hình PPP liên tục phát triển, có thể nói: khơng có mơ hình duy nhất nào được coi là tiên tiến nhất và phù hợp với mọi giao dịch PPP, tuy nhiên có một số mơ hình điển hình PPP cùng tồn tại ở cả trong các nền kinh tế phát triển và đang phát triển:
1.3.1.1. Mơ hình Khung pháp lý (luật) chung về PPP
Trong thực tiễn triển khai các dự án PPP, một số quốc gia như Nhật Bản, Hàn Quốc, Ai-len Nam Phi, Nga, Philippines, Thái Land, Việt Nam và các nước Đông Âu đã ban hành đạo luật chung về PPP chẳng hạn như Luật về sự tham gia của tư nhân vào kết cấu hạ tầng (PPI), Luật Sáng kiến Tài chính tư nhân (PFI), Luật về đầu tư theo hình thức Hợp đồng BOT… được coi những "luật về nhượng quyền" để điều chỉnh đầu tư theo hình thức hợp đồng PPP [16].
Tại Nhật Bản, PPP được được điều chỉnh bằng Luật về thúc đẩy sáng kiến tài chính tư nhân 1999 (đã có trên 400 sáng kiến tài chính từ khu vực tư nhân tính đến nay). Từ năm 2000 đến nay cơ chế hợp tác đã thay đổi và chuyển dần từ quản lý bằng Luật sang quản lý bằng hợp đồng. Nội dung chính của hình thức hợp tác cơng tư là quy định rõ trách nhiệm gánh chịu rủi ro thuộc về khu vực tư nhân. Nhà nước có trách nhiệm trong việc hỗ trợ về tài chính để đảm bảo tính khả thi của dự án. Cơ chế này là một phần việc cải cách khu vực công nhằm khắc phục sự thiếu hụt về nguồn tài chính, đồng thời nhằm cung cấp tốt hơn các dịch vụ cơng với chi phí thấp nhất.
Tại Hàn Quốc, Luật khuyến khích đầu tư tư nhân được ban hành năm 1994, sửa đổi năm 1998 (bổ sung cơ chế phân bổ rủi ro và cơ chế đảm bảo nguồn thu tối thiểu cho nhà đầu tư) và sửa đổi năm 2005 (quy định thêm hình thức BTL cho các cơng trình hạ tầng xã hội như trường học, bệnh viện) [14]. Theo đó, mơ hình PPP của Hàn Quốc được coi là thành cơng nhờ vào các yếu tố sau: khung chính sách rõ ràng, nhất quán và tạo thuận lợi cho hình thức PPP, vai trị đầu tàu của Ủy ban về đầu tư tư nhân trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng ở Trung ương (PIMAC).
1.3.1.2. Mơ hình đạo luật cụ thể cho từng dự án PPP
Phương pháp thứ hai cho PPP khuôn khổ được dựa trên một đạo luật cụ thể cho từng dự án cụ thể và Pháp lệ về xúc tiến xây dựng cảng miền Tây
đối với dự án BOT đường hầm phía Tây ở Hồng Kơng có thể minh họa cho mơ hình này.
Mơ hình này cũng đã trở thành phổ biến ở các nước khác như Hoa Kỳ trong cuối những năm 1980 và những năm 1990. Một số bang khác tại Hoa Kỳ đã ban hành các đạo luật áp dụng đơn lẻ đối với từng dự án làm cơ sở cho phép khu vực tư nhân đầu tư thí điểm vào một số dự án kết cấu hạ tầng như đường Greenway Dulles (được tài trợ, xây dựng và hoạt động theo hình thức hợp đồng BOT) phù hợp với Luật các tập đoàn phát triển đường cao tốc Virginia được ban hành vào năm 1988 [22]. Một ví dụ khác là Luật California 680, ban hành bởi cơ quan lập pháp nhà nước trong năm 1989, cung cấp thẩm quyền cho Bộ Giao thông vận tải California được ký các thỏa thuận BOT với 4 nhà đầu tư tư nhân thực hiện các dự án xây dựng đường giao thơng có thu phí. Các đạo luật tương tự cũng đã được giới thiệu tại Washington, Arizona và Minnesota, và đã có 91 dự án đường cao tốc đang hoạt động hoặc được xây dựng theo mơ hình quan hệ PPP.
1.3.1.3. Mơ hình luật chun ngành
Cách tiếp cận thứ ba của PPP là dựa trên cơ sở các đạo luật chuyên ngành. Malaysia là một minh họa tốt cho mơ hình này. Theo đó, thay vì khơng ban hành đạo luật chung hoặc đạo luật áp dụng đối với dự án cụ thể PPP, quốc gia này ban một số đạo luật trong một số lĩnh vực giới hạn như Luật Đường bộ Liên bang (tư nhân quản lý) 1984 để thúc đẩy các giao dịch, thỏa thuận về PPP trong lĩnh vực đường bộ. Đạo luật này cho phép các nhà đầu tư để thực hiện các dự án đường tư nhân như các nhà khai thác và áp dụng thu phí sử dụng trong lĩnh vực đường bộ. Tuy nhiên, đạo luật này không cung cấp một khuôn khổ pháp lý tổng thể và cũng không điều chỉnh cụ thể 1 dự án như đã tồn tại ở các nước theo hai cách tiếp cận đầu tiên.
Tại Trung Quốc, quốc gia này đã và vẫn đang lên kế hoạch đầu tư lớn trong mạng lưới đường bộ. Do đó, một số đạo luật mang tính chất chuyên
ngành đã được ban hành như Luật Đấu thầu, Luật hợp đồng, Luật An ninh và các biện pháp Tài chính cho dự án. Và trên thực tế cũng đã triển khai một số dự án đã được thực hiện trong lĩnh vực đường bộ theo mơ hình PPP [25]. Tuy nhiên, mối quan tâm của Nhà đầu tư tư nhân ở Trung Quốc khi đầu tư các dự án đường bộ là rủi ro về pháp lý và quy định cũng như các rủi ro liên quan đến quá trình chấp thuận các thủ tục hành chính của cơ quan Chính phủ. Các nhà đầu tư tư nhân nhấn mạnh việc Trung Quốc vấn thiếu một khuôn khổ pháp lý phù hợp, thủ tục rõ ràng đã hạn chế khả năng phát triển mơ hình PPP ở Trung Quốc.
1.3.1.4. Mơ hình PPP dựa trên cơ sở khung chính sách (khơng ban hành đạo luật về PPP)
Một mơ hình điển hình và truyền thống, mà khá tương thích với cách tiếp cận "luật chun ngành" nêu trên là mơ hình được dựa trên chính sách của chính phủ. Mơ hình này đã trở nên chiếm ưu thế ở các nước theo hệ thống pháp luật Anh - Mỹ nơi mà khơng có sự tồn tại của một đạo luật chung về PPP như đã đề cập ở trên.
Theo mơ hình này, Hợp đồng PPP được dựa trên các chính sách phát triển nền tảng của của chính phủ. Chính sách về quan hệ đối tác của Bang Victoria (Australia) và các tài liệu hướng dẫn có thể minh họa mơ hình này. Bang Victoria khơng có một đạo luật cụ thể nào điều chỉnh về hình thức PPP. Tuy nhiên, dựa trên một số nguyên tắc cơ bản như cung cấp các dịch vụ chất lượng cao, rõ ràng trong phân chia rủi ro, tôn trọng cam kết và cẩn trọng trong việc sử dụng các nguồn vốn cơng…, chính sách hợp tác giữa khu vực công và khu vực tư nhân của Bang này xây dựng theo hướng mở và không bị giàng buộc đối với những khn mẫu sẵn có. Dựa theo chính sách này, các Bộ và phần lớn các cơ quan thuộc Chính phủ đều có thẩm quyền ký kế các hợp đồng theo cơ chế linh hoạt, có thể thích ứng với các hình thức hợp tác hiệu quả.
Tại Hà Lan, chương trình PPP được hình thành từ việc thành lập Trung tâm kiến thức PPP. Mục tiêu chủ yếu của chính sách về PPP ở Hà Lan là để dự án được thực hiện với giá rẻ hơn, tiến độ nhanh hơn hoặc hiệu quả hơn. Vốn tư nhân được sử dụng và có thể đóng vai trị quan trọng trọng việc đạt được các mục tiêu của dự án nhưng nó khơng phải là mục đích hướng tới của các dự án PPP ở Hà Lan [18]. Nước này không xây dựng khung pháp lý chung về PPP. Các quy định về mua sắm công được điều chỉnh bởi hệ thống quy định về mua sắm công của EU. Quy trình đang được sử dụng là việc sử dụng quá trình đấu thầu đối thoại cạnh tranh, theo đó trong q trình đấu thầu, nhà thầu và bên mời thầu có những cuộc đàm phán để đạt được một thỏa thuận về việc phân bổ rủi ro của dự án. Một số dự án đã được thực hiện trong những năm qua trong các lĩnh vực khác nhau, chủ yếu là đường sắt, đường bộ, các tịa nhà chính phủ, trường học và quản lý nước thải. Dựa trên những kinh nghiệm với 2 dự án thí điểm trong lĩnh vực đường bộ, một hợp đồng tiêu chuẩn đã được xây dựng.
1.3.1.5. Mơ hình kết hợp
Trong thực tế, nhiều quốc gia đã giới thiệu khuôn khổ các phương pháp kết hợp để huy động đầu tư kết cấu hạ tầng theo quan hệ PPP. Ví dụ, tại Virginia (Anh), đạo Luật về PPP trong lĩnh vực giao thông vận tải 1995 (PPTA) đã quy định cho cơ quan chính phủ quyền hạn và sự linh hoạt trong việc đàm phán, giao kết các hợp đồng nhượng quyền với nhà đầu tư tư nhân để xây dựng, cải thiện, duy trì và vận hành các phương tiện vận tải [15]. Đạo luật PPTA chủ yếu nhắm mục tiêu khuyến khích các dự án kết cấu hạ tầng mà có thể dẫn đến thành lập kết cấu hạ tầng kỹ thuật kịp thời và ít tốn kém. Đồng thời, Luật PPTA không thu hẹp phạm vi điều chỉnh đối với các dự án giao thơng theo mơ hình quan hệ đối tác cơng-tư, bao gồm cả hợp đồng BOT. Ngồi ra, đạo luật cịn quy định liên tục điều chỉnh sự tham gia của tư nhân đối với các dự án được lựa chọn hoặc đưa ra yêu cầu cụ thể đối với sự
phát triển của các dự án đường thu phí hoặc dự án có thu phí trực tiếp của người sử dụng.
Tương tự như vậy, tại tiểu bang Victoria (Australia), các dự án PPP được quy định bởi chính sách của chính phủ cho một số dự án (cả PPP và các dự án mua sắm truyền thống), Đạo luật phát triển và Quản lý dự án xây dựng 1994 được sử dụng để đảm bảo thích hợp kiểm sốt Bộ và trách nhiệm. Tuy nhiên, Đạo luật không đề cập cụ thể về cơ chế PPP. Các đạo luật áp dụng đối với dự án cụ thể tại tiểu bang Victoria được sử dụng cho một số dự án có yêu cầu về các quyền hạn pháp lý đặc biệt. Ví dụ, trong dự án đường thu phí, việc ban hành đạo luật cụ thể đối với dự án này là cần thiết để tạo cơ sở pháp lý cho phép tính phí hoặc lệ phí đối với người sử dụng [27].
1.3.2. Một số bài học rút ra cho Việt Nam trong việc vận dụng PPPtrong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ trong phát triển kết cấu hạ tầng trong lĩnh vực giao thông đường bộ
Qua nghiên cứu tài liệu về kinh nghiệm về trường hợp PPP của các nước, có thể đúc rút một số nguyên tắc/bài học kinh nghiệm sau cho sự thành công của PPP như sau:
1.3.2.1. Cần sự ủng hộ và quyết tâm chính trị từ cấp cao
Điều kiện tiên quyết để có PPP thành cơng ở các nước là có sự ủng hộ chính trị từ cấp cao nhất, đặc biệt là ở những nước đang phát triển có trình độ quản lý chưa cao. Tiếp đến, khả năng phối hợp liên ngành cũng là một yếu tố quan trọng bởi dự án PPP bao giờ cũng liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực. Nếu không thực hiện được sự điều phối liên ngành sẽ không thể thực hiện thành công các dự án PPP.
1.3.2.2. Cần khung pháp lý ổn định và thống nhất
Điều kiện quan trọng là phải có khung chính sách nhất qn và đủ hiệu lực thi hành. Có hai cách tiếp cận để thực hiện điều kiện này:
- Thứ nhất, ban hành chính sách trước rồi sau đó mới triển khai dự án PPP cụ thể. Cách làm này phù hợp với các nước phát triển với trình độ quản
lý tương đối cao. Còn đối với các nước đang phát triển là khơng phù hợp, ví dụ trường hợp của Philippines và Indonesia, tuy có đầy đủ quy định, nhưng quy định chưa phù hợp, lại là rào cản cho việc phát triển PPP.
- Thứ hai, đi từ thí điểm đến chính sách cho PPP và sau đó là triển khai trên diện rộng. Cách làm này đã chứng tỏ thành công ở British Columbia. Trong bối cảnh Việt Nam hiện nay, như phân tích ở phần trên, do chưa thực sự có mơ hình PPP đúng nghĩa, thì việc áp dụng cách tiếp cận thứ hai là khả thi hơn, cho phép thí điểm, rút kinh nghiệm rồi mới triển khai diện rộng, tránh sai sót.
Đồng thời, khung pháp lý cần phải có tính ổn định, kinh nghiệm các quốc gia cho thấy, khung pháp lý của họ rất nhất quán, ổn định, lâu dài, tạo tâm lý yên tâm cho các nhà đầu tư đầu tư dài hạn. Trong khi ở Việt Nam, nhiều nhà đầu tư khá thất vọng về khung pháp lý về PPP cịn chưa hồn thiện, thiếu ổn định, thậm chí cịn chồng chéo với các văn bản pháp lý khác, chính sách của chúng ta lại thay đổi theo kiểu “sáng đúng - chiều sai - sáng mai lại đúng”.
1.3.2.3. Cần cơ quan đầu mối về PPP
Một nhân tố chung trong mơ hình tổ chức thể chế là việc hình thành cơ quan đầu mối về phát triển PPP. Cơ quan này thường có nhiệm vụ hỗ trợ phát triển thị trường PPP cạnh tranh lành mạnh, với hạt nhân là sự tham gia của các chuyên gia kinh tế, tài chính, pháp luật, đấu thầu và các chuyên ngành kỹ thuật khác (Vương quốc Anh, Nam Phi, Hàn Quốc…).
Trong mơ hình đó, các chun gia kinh tế có nhiệm vụ xác định hiệu quả đầu tư bằng các con số và mơ hình cụ thể, đảm bảo việc tính tốn được thực hiện một cách khoa học và khách quan. Các chuyên gia về tài chính nghiêng về yêu cầu kiến thức và kỹ năng tài chính dự án, tài chính doanh nghiệp mà khơng phải là tài chính vĩ mơ với nhiệm vụ thiết kế mơ hình tài chính dự án sao cho đảm bảo tính hấp dẫn nhất đối với nhà đầu tư và thị
trường tài chính. Các chuyên gia kỹ thuật chuyên ngành trong cơ quan PPP có vai trị quan trọng trong việc đưa vào áp dụng những tiến bộ khoa học nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ công.
Ở các nước đã phát triển, cơ quan này nghiêng về chức năng tham vấn. Còn ở các nước đang phát triển, cơ quan này cần có thực quyền đi liền với chức năng tham vấn thì mới thực hiện được vai trò điều phối, dẫn dắt.
Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế còn cho thấy vai trò của cơ quan Bộ Tài chính trong việc kiểm sốt nghĩa vụ nợ từ việc huy động lượng vốn khổng lồ để theo đuổi những cơng trình kết cấu hạ tầng quy mơ lớn, tránh những khủng hoảng nợ mà một số nước đã gặp phải như: Brazil vào những năm 1985 - 1994, Iceland năm 2008.
Kết luận Chƣơng 1
Chương 1 đã trình bày các cơ sở lý thuyết về PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng lĩnh vực giao thông đường bộ, làm nền tảng để giải quyết các vấn đề ở những chương tiếp theo. Nội dung trong Chương này cũng cho thấy, với lợi thế của mình, PPP được coi là hình thức tối ưu nhất trong phát