PHẦN 2 : NỘI DUNG NGHIÊN CỨU
2.6. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH
2.6.3. Nguyên nhân dẫn đến những hạn chế
2.6.3.1.Các nguyên nhân khách quan
* Hệ thống các văn bản hướng dẫn về cấp phát, KCS NSNN tại KBNN theo Luật NSNN chưa được chặt chẽ và đồng bộ
Hình thức khốn kinh phí có nhiều ưu điểm như tạo sự chủ động cho Thủ trưởng đơn vị trong việc bố trí cán bộ, tinh giản biên chế, sử dụng lao động hợp lý và nhất là nó mang lại hiệu quả, tiết kiệm NSNN, tăng thu nhập cho cán bộ cơng chức. Nhưng
mặt trái của nó là KSC khá phức tạp, vì theo Nghị định 130/NĐ-CP [1] và Nghị định
43/NĐ-CP [3] quy định "Thủ trưởng đơn vị được vận dụng các chế độ chi tiêu Tài
chính hiện hành để thực hiện, nhưng khơng được vượt quá mức chi tối đa do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định"; Vì cho phép đơn vị vận dụng, nên mỗi đơn vị tự
đặt ra một số khoản chi riêng với mức chi khác nhau nhưng đều nằm trong "điểm khuyết" của Nghị định và Thông tư hướng dẫn Bộ Tài chính; Đồng thời KBNN chưa có chức năng kiểm tra việc xây dựng và thực hiện cơ chế tài chính tại đơn vị sau khi rút tiền từ NSNN nên dễ xảy ra thất thoát hoặc tồn quỹ cao trong quá trình chi tiêu tại
đơn vị. Do đó cơng tác KSC NSNN cịn có nhiều hạn chế tồn tạicần khắc phục.
* Hệ thống định mức chế độ, tiêu chuẩn hầu như chưa có sự thay đổi nào đáng kể
Căn bản so với trước đây cộng thêm tỷ lệ trượt giá, lạm phát qua các năm tăng lên càng làm cho hệ thống hệ thống định mức chế độ, tiêu chuẩn đã lạc hậu lại càng lạc hậu hơn, không phù hợp với thực tế giá cả thị trường. Việc giao quyền quyết định tiêu chuẩn, định mức chi giữa Trung ương và tỉnh cũng có sự khó khăn, khơng thống nhất nên đã ảnh hưởng khơng nhỏ, thậm chí cịn gặp khó khăn vướng mắt cho cơng tác kiểm sốt chi của KBNN, cũng như việc quyết định chi tiêu của ĐVSDNS.
* Quy trình lập dự tốn chưa được tuân thủ chặt chẽ, phân bổ dự toán chưa sát nhu cầu
Trong khâu lập dự toán tại các đơn vị trên địa bàn Ba Đồn chưa thật sự chú trọng đến nguyên tắc là lập từ cơ sở và tổng hợp từ dưới lên, kế hoạch được lập mang nặng tính chủ quan, khả năng thực thi rất hạn chế, dẫn đến việc phải thường xuyên điều
TRƯỜ NG ĐẠI HỌC KINH TẾ HU Ế
chỉnh số liệu chi NSNN, thường là điều chỉnh tăng; Mặt khác quy định điều kiện thanh tốn: "Đã có trong dự tốn; Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức; Đã được cơ quan Tài chính hoặc thủ trưởng đơn vị quyết định chi"; không quy định riêng đối với các khoản kinh phí khơng thường xun phải có dự tốn chi tiết gửi để Kho bạc làm cơ sở KSC, đây là "điểm khuyết" để đơn vị lách những nội dung chi thuộc nguồn kinh phí tự chủ sang nguồn khơng tự chủ.
Trong thực tế dự toán chi ngân sách của các đơn vị hầu hết các Bộ, cơ quan Tài
chính ở Trung ương và địa phương chưathực hiện đúng thời gian phân bổ và giao dự
toán theo quy định của Luật NSNN. Chất lượng dự toán chưa đảm bảo, còn phải điều chỉnh tăng giảm nhiều lần. Đối với nguồn kinh phí tự các đơn vị vẫn không được phân
bổ hết dự tốn ngay từ đầu năm, cịn để lại bổ sung vào tháng cuối cùng của năm chưa
tạo được tính chủ động cho các đơn vị giao quyền tự chủ. Điều này gây khó khăn Kho bạc trong kiểm sốt chứng từ dồn nhiều vào cuối năm nên có một số khoản phải cấp tạm ứng, gây mất nhiều thời gian trong việc theo dõi, kiểm soát, thanh toán trong thời gian chỉnh lý quyết toán.
* Việc quy định trách nhiệm của Kho bạc Nhà nước trong kiểm soát chi ngân sách nhà nước chưa cụ thể, rõ ràng
Trong quá trình quản lý và KSC NSNN hiện nay, có nhiều cơ quan, đơn vị cùng tham gia vào quản lý và kiểm soát các khoản chi NSNN. Tuy có phân định phạm vi quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị nhưng chưa thực sự rõ ràng, đặc biệt là quy định trách nhiệm của KBNN, người chuẩn chi đến đâu trong mỗi khoản chi tiêu của đơn vị. Bởi vì, hàng năm theo báo cáo kết quả kiểm tốn chi NSNN, kết quả thanh tra tài chính,... trên địa bàn Ba Đồn, Cơ quan Kiểm toán Nhà nước, Thanh tra tài chính,... phát hiện nhiều ĐVSDNS chi sai chế độ, tiêu chuẩn, định mức, kiến nghị thu hồi các khoản chi sai, mặc dù các khoản chi đó đã được KBNN KSC. Trong các quy định của Nhà nước chưa quy định trách nhiệm KBNN như thế nào đối với các khoản chi sai của ĐVSDNS. Đây là vấn đề khá phức tạp liên quan đến từng đơn vị, từng cán bộ trong q trình quản lý, kiểm sốt các khoản chi NSNN. Nếu vấn đề này không được giải quyết một cách triệt để có thể sẽ dẫn đến tình trạng giành quyền và đẩy trách nhiệm, kèm theo đó là tệ quan
TRƯỜ NG ĐẠI HỌC KINH TẾ HU Ế
liêu, cửa quyền,… trong quản lý, KSC NSNN.Đối với các đơn vị chi từ nguồn thu sự nghiệp được để lại sử dụng tại đơn vị, được phản ánh và NSNN theo hình thức ghi thu, ghi chi.Trách nhiệm kiểm sốt chi theo hình thức này thuộc về cơ quan Tài Chính, do vậy KBNN chưa thể kiểm sốt tất cả các khoản thu và chi đối với nguồn kinh phí này.
Vai trị của KBNN Ba Đồn chưa có tính độc lập tương đối trong q trình hoạt
động là cơ quan quản lý tiền, tài sản quốc gia của Nhà nước và địa phương; Do đó cịn
một số nơi cấp Chính quyền và ĐVSDNS có quan điểm xem KBNN Ba Đồn chỉ là
“Kho quỹ” của địa phương, từ đó dẫn đến chấp hành chưa nghiêm sự KSC của KBNN Ba Đồn.
Theo quy định hiện hành hệ thống KBNN nói chung, KBNN Ba Đồn nói riêng
khơng có chức năng quyết tốn NSNN trên địa bàn, khơng có chức năng kiểm sốt thực tế sau khi chi NSNN tới các ĐVSDNS, mà mới chỉ xác nhận báo cáo quyết toán của các đơn vị, do vậy cịn nhiều khoản chi NSNN bị thất thốt mà KBNN Ba Đồn khơng kiểm sốt được.
* Việc chấp hành và ý thức trách nhiệm của các đơn vị dự tốn cịn thấp
- Thứ nhất,chất lượng báo cáo quyết toán của các toán của các đơn vị thấp.
Hiện nay công tác quyết toán chi NSNN của các đơn vị phần nhiều cịn mang tính
hình thức, chưa đúng thực chất, tình trạng quyết tốn theo số cấp phát là phổ biến.
- Thứ hai,đơn vị sử dụng NSNN lạm dụng hình thức tạm ứng.
Tình trạng đơn vị dự tốn tạm ứng số lớn hơn so nhu cầu ngay sau khi được phân phối ra khỏi KBNN đem về nhập quỹ đơn vị để chi tiêu dần là hiện tượng xảy ra khá phổ
biến, đồng thời khi đã tạm ứng cho đơn vị, vì rất nhiều lý do, đơn vị thường không quan
tâm đến thanh tốn tạm ứng; làm lãng phí nguồn vốn Ngân sách và ảnh hưởng đến tồn quỹ Ngân sách.
- Thứ ba, việc chấp hành Luật NSNN của đơn vị sử dụng NS còn hạn chế.
Cơ chế chi tiêu, tiến độ chi tiêu được giao quyền mạnh cho Thủ trưởng đơn vị, nhưng việc chi tiêu vẫn cịn dồn vào cuối năm; Tình trạng chi tiêu khơng đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức dẫn đến cơ quan Kho bạc cắt giảm hoặc từ chối tuy những năm gần đây có giảm nhưng vẫn ở mức tương đối cao; Tình trạng chạy kinh phí trong dịp cuối
TRƯỜ NG ĐẠI HỌC KINH TẾ HU Ế
năm; Lách nguồn kinh phí, lách mục chi vẫn cịn khá phổ biến. Từ đó dẫn đến số thực tiết kiệm kinh phí hàng năm khơng đúng với tinh thần Nghị quyết Chính phủ.
Trình độ cán bộ làm cơng tác Tài chính tại đơn vị hiện cịn nhiều hạn chế, thường xuyên thay đổi nên trong thực hiện cịn nhiều sai sót.
* Cơ chế chính sách về KSC cịn một số bất cập, chưa rõ ràng
- KBNN là đơn vị kiểm sốt, Tài chính là đơn vị quyết tốn, nên trong cơng quản
lý còn nhiều vấn đề chưa có sự thống nhất cao giữa Tài chính và Kho bạc, dẫn đến
Kho bạc gặp rất nhiều khó khăn, phải mất nhiều cơng sức hướng dẫn và cùng các đơn vị thực hiện điều chỉnh mục chi (phần lớn theo ý kiến Cơ quan Tài chính) nên dẫn đến cơng tác quyết tốn hiện nay hiệu quả chưa cao.
- Do mỗi đơn vị hành chính đều có 02 nguồn (Kinh phí thường xun và khơng
thường xun) nên cịn xảy ra tình trạng xin cho ở khâu này (bổ sung kinh phí khơng thường xuyên để chi cho kính phí thường xun như: điện, nước, văn phịng phẩm, chi thêm giờ, xăng dầu...). Đối với các khoản chi mua sắm trang thiết bị, phương tiện làm việc, sửa chữa lớn tài sản phải thực hiện đấu thầu hoặc chỉ định thầu thông qua xét
chọn 03 báo giá của nhà cung cấp theo hướng dẫn tại Thông tư 68/2012/TT-BTC ngày
26 tháng 04 năm 2012 của Bộ Tài chính [17]; phải có dự tốn được cấp có thẩm quyền
phê duyệt..., nhưng do quy định còn chung chung, cho nên các đơn vị thường né tránh phải thực hiện đấu thầu bằng cách chia nhỏ các khoản mua sắm để có giá trị mỗi lần mua sắm dưới 100 triệu đồng để được chỉ định thầu; Mặt khác do phân biệt ranh giới giữa hai mục chi sửa chữa thường xuyên và sửa chữa lớn tài sản cố là chưa rõ ràng,
mà tính chất, thủ tục kiểm sốt của hai mục này lại hoàn toàn khác nhau, cho nên các
ĐVSDNS thường né trách mục sửa chữa lớn mà vận dụng vào mục sửa chữa thường xuyên để dễ dàng vượt qua sự kiểm soát của KBNN, dẫn đến việc chấp hành Luật NSNN của ĐVSDNS chưa nghiêm và nguồn kinh phí tiết kiệm hàng năm tại đơn vị chưa phản ảnh đúng tinh thần nghị định Chính Phủ. Khoản cấp phát tiền hội nghị chưa đúng theo chế độ quy định, chi bù tiền ăn cho các đối tượng đã hưởng lương từ NSNN, chế độ tiền nước uống chi vượt định mức.
TRƯỜ NG ĐẠI HỌC KINH TẾ HU Ế
- Quy trình KSC một cửa theo quyết định 1116/QĐ-KBNN ngày 24/11/2009 của
Tổng giám đốc KBNN [11], đã qui định chi tiết về các loại hồ sơ mà cán bộ tiếp nhận
phải nắm bắt để thực hiện cho từng công việc; Việc quy định hồ sơ cụ thể trong giao dịch một cửa cũng có cái khó vì quyết định về KSC một cửa khơng thay thế cho các văn bản hiện hành, mặc khác khi đã nêu chi tiết hồ sơ dễ dẫn đến quy định không đầy đủ; Song Quyết định cũng quy định thời gian giải quyết đối với từng hình thức thanh tốn, nhưng chưa đề cập đến khả năng giải quyết tối đa bao nhiều chứng từ/ngày/cán bộ gây áp lực rất lớn đến cán bộ kiểm soát chi trong giải quyết chứng từ theo thời gian quy định, để hoàn thành đúng thời gian theo quyết định 1116/QĐ-KBNN ngày 24/11/2009
của Tổng giám đốc KBNN, dẫn đến tình trạng kiểm sốt chiếu lệ, kém hiệu quả của cán
bộ KSC là không tránh khỏi. Việc theo dõi kết quả xử lý hồ sơ đúng hạn hay không và việc kế toán viên phải lập sổ theo dõi giao nhận hồ sơ để quản lý và thống kê định kỳ vẫn chưa có yêu cầu kiểm tra.
2.6.3.2. Các nguyên nhân chủ quan
*Chức năng của các Tổchưa có sự phân định hợp lý và chun mơn hố
Hiện nay có 2 Tổ trong KBNN Thị xã Ba Đồn cùng đảm nhiệm cơng tác kiểm
sốt chi NSNN, cụ thể Tổ Kế toán Nhà nước kiểm soát các khoản chi thường xuyên,
Tổ Tổng hợp – Hành chính kiểm sốt các khoản chi của chương trình mục tiêu và chi
đầu tư xây dựng cơ bản. Do vậy, dẫn đến một khách hàng phải giao dịch 2 nơi khi có nhu cầu rút dự tốn chi thường xun NSNN và chi chương trình mục tiêu
* Sự hạn chế về nguồn nhân sự tại KBNN, cán bộ thiếu về số lượng, yếu về chất lượng
Luật NSNN quy định tất cả các khoản chi NSNN đều phải được KBNN kiểm tra,
kiểm soát trước khi thanh toán, cấp phát. Để thực hiện quy định này, từ đầu năm 2014
KBNN Ba Đồn thực hiện kiểm soát trên từng hồ sơ, tài liệu chứng từ của ĐVSDNS mỗi khi thanh toán tại KBNN, các hồ sơ, chứng từ phải đảm bảo có dự tốn được duyệt, đúng tiêu chuẩn, chế độ, định mức. Tuy nhiên, qua phỏng vấn chủ tài khoản và
kế tốn ĐVSDNS thì cho rằng để thực hiện KSC theo đúng các điều kiện này thì
người cán bộ KSC KBNN phải am tường tất cả các chế độ chi tiêu của từng đơn vị, TRƯỜ NG ĐẠI HỌC KINH TẾ HU Ế
từng ngành, từng lĩnh vực một. Đồng thời phải nắm vững các định mức chi tiêu trong quy chế chi tiêu của từng đơn vị. Các yêu cầu trên đòi hỏi cán bộ KSC phải nắm vững
chuyên mơn, có nhiều năm kinh nghiệm và khả năng làm việc cao.
* Thiếu một chương trình tin học để hỗ trợ cơng tác kiểm sốt chi
Với việc chưa xây dựng một chương trình tin học theo dõi, giám sát quy trình kiểm sốt chi NSNN tại KBNN Ba Đồn dẫn đến cán bộ KSC khơng tn thủ quy trình nghiệp vụ trong việc giao nhận hồ hơ chứng từ KSC, thông báo từ chối khách hàng và theo dõi thời gian kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN nên đã xuất hiện nhiều
hiện tượng cán bộ KSC nhũng nhiễu khách hàng, làm mất uy tín của ngành KBNN.
Do vậy, KBNN Ba Đồn cần xây dựng chương trình phần mềm tin học theo dõi, giám
sát việc tiếp nhận, xử lý hồ sơ KSC để Lãnh đạo các phòng liên quan và Ban lãnh đạo KBNN Ba Đồntheo dõi, giám sát công việc KSC NSNN.
* Công tác phối hợp giữa KBNN với các cơ quan tài chính trong KSC NSNN
chưa thực sự nhịp nhàng
Sự phối hợp giữa KBNN với các cơ quan Tài chính chưa chặt chẽ, kịp thời, thường xuyên để hỗ trợ cho nhau trong công tác quản lý chi NSNN trên địa bàn. Hiện nay có nhiều cơ quan đơn vị có cả nguồn chi Ngân sách Trung ương và nguồn chi Ngân sách địa phương và cơ chế định mức của cơ quan chủ quản còn mâu thuẩn với cơ chế định mức Bộ Tài chính dẫn đến cơng tác quản lý chi NSNN tại KBNN gặp nhiều khó khăn. Chế độ kế tốn và quyết toán quỹ NSNN cịn nhiều hạn chế, cơng tác kế tốn quỹ NSNN do cơ quan Tài chính, Thuế, KBNN...và đơn vị cùng thực hiện nên cịn tình trạng thiếu thống nhất về chỉ tiêu và tiêu thức hạch toán kế tốn.
Mặc dù đã có văn bản quy định trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan, đơn vị trong việc quản lý, cấp phát và thanh toán các khoản chi NSNN, tuy nhiên việc phân định này còn chưa thực sự rõ ràng, còn trùng lặp, chồng chéo. Trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan tài chính, cơ quan chủ quản, KBNN và các ĐVSDNS đến đâu trong quá trình quản lý, kiểm sốt các khoản chi NSNN thì chưa được các văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thể. Đặc biệt là các cơ quan có thẩm quyền như: Cơng an, Kiểm
tốn nhà nước, thanh tra nhà nước, thanh tra chuyên ngành,... phát hiện có vi phạm
TRƯỜ NG ĐẠI HỌC KINH TẾ HU Ế
pháp luật tại ĐVSDNS trong quản lý, chi tiêu NSNN, mặc dù các khoản chi đó được KBNN kiểm sốt.
Hoặc có sự trùng lắp, chồng chéo trong quản lý và KSC. Theo quy định hiện nay,
cơ quan tài chính kiểm tra, giám sát việc thực hiện chi tiêu và sử dụng kinh phí NSNN
cấp ở các ĐVSDNS. Để kiểm tra, cơ quan tài chính phải cử cán bộ đến ĐVSDNS để kiểm tra hồ sơ, chứng từ chi NS có trong dự tốn, có đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức khơng? Mặc dù những khoản chi đó đã được KBNN kiểm tra, kiểm sốt. Như vậy, ở đây có sự trùng lắp trong kiểm tra của KBNN và cơ quan tài chính.
TRƯỜ NG