2.2. Cơ cấu và kỳ hạn nợ công
Cơ cấu
Theo khoản 2, Điều 1 Luật Quản lý nợ công số 29/2009/QH12, nợ cơng của Việt Nam bao gồm: nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ chính quyền địa phương, trong đó, nợ chính phủ bao gồm nợ trong nước và nợ nước ngồi.
Hình 14. Cơ cấu nợ công Việt Nam năm 2015
(Nguồn: Bộ Tài chính)
Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ tiền tệ Quốc tế (IMF) có nhận định rằng, cơ cấu nợ công của Việt Nam hiện đang từng bước được điều chỉnh theo hướng bền vững hơn. Cụ thể, trong cơ cấu nợ Chính phủ, tỷ trọng nợ trong nước đang có xu hướng tăng từ 39% năm 2011 lên 57% năm 2015 và tỷ trọng nợ nước ngoài giảm tương ứng từ 61% năm 2011 xuống còn 43% năm 2015. Tỷ trọng này là phù hợp với Chiến lược nợ cơng và nợ nước ngồi của quốc gia giai đoạn 2011-2020 tầm nhìn đến 2030.
Kỳ hạn
Với nợ trong nước, chủ yếu phát hành trái phiếu trong nước, nếu trong giai đoạn 2011-2013 phần lớn ngắn hạn thì đến năm 2014 kỳ hạn là 3 năm; năm 2015, kỳ hạn kéo dài lên 4,4 năm và 6 tháng đầu năm 2016 thì kỳ hạn kéo dài lên 5 năm.
Mức lãi suất phát hành trái phiếu Chính phủ trên thị trường vốn trong nước
bình quân giảm từ mức 12%/năm vào năm 2011 xuống còn khoảng 6,5% vào năm 2014 và khoảng 6,49% vào cuối năm 2016
Đối với nợ nước ngoài, vay ODA, vay ưu đãi vẫn chiếm tỷ trọng cao (trên 94%) với kỳ hạn cịn lại bình qn trên 10 năm, lãi suất bình qn tính đến cuối năm 2016 khoảng 2%/năm.
Cơ cấu đồng tiền của danh mục nợ của Chính phủ tập trung vào một số đồng tiền chính bao gồm: đồng Việt Nam với tỷ trọng 55%; USD chiếm tỷ trọng 16%; JPY chiếm tỷ trọng 13% và EUR chiếm tỷ trọng khoảng 7%, còn lại là các đồng tiền khác. Trên lý thuyết, điều này được cho là hạn chế rủi ro do biến động tỷ giá, giảm áp lực lên nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ.
3. 3. Tình hình sử dụng nợ cơng:
Thơng qua các chương trình đầu tư công, nợ công của Việt Nam được chuyển tải vào các dự án đầu tư nhằm cải thiện cơ sở hạ tầng, tạo nền tảng cho sự phát triển kinh tế bền vững. Tuy nhiên, tình hình sử dụng nợ cơng ở Việt Nam chưa đạt được hiệu quả cao, thể hiện ở các khía cạnh sau:
Thứ nhất, cịn tình trạng chậm trễ trong giải ngân vốn:
Cịn tình trạng chậm trễ trong giải ngân nguồn vốn đầu tư từ NSNN và nguồn vốn trái phiếu Chính phủ. Dù đã qua quý I 2017, nhưng tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công chưa đạt được kế hoạch được giao, nhất là giải ngân nguồn vốn trái phiếu Chính phủ. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn nhà nước thấp là nguyên nhân cơ bản gây khó khăn cho cơng tác thu NSNN. Nếu khơng có các giải pháp thúc đẩy tiến độ giải ngân, tăng trưởng của nền kinh tế sẽ bị ảnh hưởng, trong khi tỷ lệ và nghĩa vụ vay trả nợ cơng ngày càng có nguy cơ tăng cao.
Thứ hai, hiệu quả đầu tư chưa cao, thể hiện qua chỉ số ICOR:
Mặc dù GDP năm 2016 tăng 6,21% thấp hơn năm 2015 là 6,68% - mức cao nhất từ trước đến nay, tuy nhiên hiệu quả đầu tư cũng đã được cải thiện dần dần với ICOR giai đoạn 2011-2016 đạt 6,91, giảm so với giai đoạn 2006-2010 (là 6,96). Điều này có nghĩa là, nếu giai đoạn 2006-2010, Việt Nam cần 6,96 đồng vốn để tạo ra được 1 đồng sản lượng, thì giai đoạn 2011-2016 chỉ cần đầu tư 6,91 đồng. Rất đáng ghi nhận khi trong bối cảnh tổng vốn đầu tư toàn xã hội so với GDP giảm mạnh (cịn khoảng 32,6% GDP vào năm 2015) thì tốc độ tăng trưởng vẫn duy trì ở mức hợp lý. Song cũng cần thẳng thắn, ICOR của Việt Nam còn cao, hiệu quả đầu tư còn thấp so với nhiều nền kinh tế trong khu vực. Nguyên nhân một phần là do nền kinh tế đang trong giai đoạn tập trung đầu tư cho hạ tầng, bao gồm cả hạ tầng ở vùng sâu, vùng xa và đầu tư cho xóa đói, giảm nghèo, đảm bảo an sinh xã hội cộng với tình trạng đầu tư cịn có sự dàn trải, lãng phí.
Hình 15. Hệ số ICOR việt nam qua các năm
(Nguồn: http://cafebiz.vn)
Việt Nam đang bước vào giai đoạn phát triển mới, với tổng nhu cầu vốn đầu tư toàn xã hội cho cả giai đoạn 5 năm 2016 - 2020 lên tới gần 10.600.000 tỷ đồng, bằng khoảng 32-34% GDP. Phải huy động được nguồn vốn này, Việt Nam mới có thể đảm bảo tốc độ tăng trưởng kinh tế 6,5-7% và thực hiện khâu đột phá về xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, hiện đại, trong đó tập trung vào hệ thống giao thơng, hạ tầng đơ thị lớn. Huy động vốn đã khó, nhất là trong bối cảnh ngân sách thâm hụt, bội chi lớn, không đủ để chi thường xun và trả nợ, cịn nợ cơng đang tăng nhanh, áp lực trả nợ lớn, càng đòi hỏi phải sử dụng hiệu quả từng đồng vốn đầu tư, làm giảm ICOR, đồng thời gia tăng tốc độ tăng trưởng kinh tế.
II.Đánh giá tình hình nợ cơng Việt Nam
1.1. Tác động
1.1. Tác động tích cực
Bù đắp thâm hụt ngân sách
Rõ ràng, nợ cơng chính là hệ quả trực tiếp của thâm hụt ngân sách và quy mơ nợ cơng chính là quy mơ thâm hụt ngân sách tích tụ qua các năm. Việc chính phủ vay từ nước ngoài đã phần nào giải quyết được vấn đề thâm hụt ngân sách mà không phải phát hành tiền, điều này khơng những bù đắp được thâm hụt mà cịn tránh được nguy cơ xảy ra lạm phát. Việc vay nước ngồi khơng những gây dựng
được một lượng vốn theo yêu cầu nhằm đạt các mục tiêu về chi phí và rủi ro mà còn đáp ứng được các mục tiêu quản lý nợ khác của Chính phủ đề ra.
Phát triển đầu tư
Trong bối cảnh Chính phủ hạn chế về tiềm lực để cung cấp vốn cho các dự án đầu tư, đặc biệt là các dự án đầu tư yêu cầu nhiều về vốn hay cơng nghệ thì việc vay nước ngồi sẽ giải quyết được các vấn đề về vốn. Việc vay nợ nước ngoài cho cấp vốn cho các dự án đầu tư cơng sẽ góp phần phát triển cơ sở hạ tầng, nâng cao mức sống của người dân và tạo tiền đề cho sự phát triển bền vững lâu dài của nền kinh tế.
1.2. Tác động tiêu cực
Ảnh hưởng ngược từ các chính sách khi nợ cơng q lớn
Khi nợ cơng quá lớn, việc thắt chặt chi tiêu , thực hiện chính sách “thắt lưng buộc bụng” để giảm thâm hụt ngân sách là điều kiện phải đáp ứng để được nhận sự hỗ trợ cần thiết từ các tổ chức tín dụng quốc tế. Tuy nhiên, trong thời điểm hiện nay, khi nền kinh tế toàn cầu mới thốt khỏi khủng hoảng, bắt đầu có dấu hiệu phục hồi do kết quả của các gói kích thích kinh tế mà chính phủ đã chi ra thì việc cắt giảm chi tiêu, tăng thuế sẽ làm giảm đầu tư, kìm hãm sự phục hồi của nền kinh tế , làm chậm tốc độ tăng trưởng, thậm chí có thể đẩy nền kinh tế vào “khủng hoảng kép”.
Bị hạ bậc tín nhiệm
Khi nợ cơng liên tục tăng cao, nền kinh tế bị hạ bậc tín nhiệm theo báo cáo của các tổ chức chuyên đánh giá tín nhiệm tín dụng các cơng ty và quốc gia, điều này làm lung lay niềm tin của người dân và giới đầu tư , biến nền kinh tế dễ trở thành mục tiêu tấn công của các thế lực đầu cơ quốc tế. Khi đó, các quỹ đầu tư lớn lập tức bán ra loại trái phiếu đó, đồng thời từ chối mua vào trong các đợt phát hành tiếp theo. Nếu chính phủ muốn huy động tiền từ thị trường tài chính sẽ phải chấp nhận chi phí vốn cao hơn và sau đó, rơi vào vịng luẩn quẩn tiếp tục bị hạ bậc tín nhiệm.
Gánh nặng cho toàn bộ nền kinh tế cùng với rủi ro chênh lệch tỉ giá.
Nợ công ở mức cao sẽ kéo theo mức bội chi ngân sách lớn và dần dần sẽ trở thành gánh nặng cho nền kinh tế.- Trong khi trong chiến lược phát triển kinh tế của Việt Nam trong những năm gần đây, Chính phủ đang có kế hoạch triển khai nhiều dự án hạ tầng lớn như nhà máy điện nguyên tử, đường sắt cao tốc,… nên tỷ lệ nợ nước ngồi sẽ tăng vọt. Nhìn lại q trình này, đã có lúc Nhà nước phải đi vay với tỷ giá chỉ 11 nghìn Việt Nam đồng quy đổi bằng 1 USD, thì ở thời điểm hiện tại tỷ giá quy đổi đã lên đến mức trên dưới 20 nghìn Việt Nam đồng quy đổi bằng 1
USD. Như vậy là khoản chênh lệch tỷ giá này toàn bộ nền kinh tế của chúng ta phải hứng chịu.
2.2. Những nguy cơ về khủng hoảng nợ công
Các số liệu về nợ công vẫn được báo cáo trong phạm vi an tồn, song nếu phân tích sâu hơn về đặc điểm và cách tính nợ cơng của Việt Nam, hiệu quả quản lý và sử dụng nợ sẽ thấy đây là một thực trạng đáng quan ngại hơn nhiều so với các con số.
Tính đến thời điểm hiện tại (2017), nợ cơng Việt Nam đang là 94,85 tỷ USD, nợ bình quân là 1.039 USD/ người. Theo đồng hồ nợ cơng tồn cầu The Global Debt Clock, nợ công Việt Nam đang là 94,85 tỷ USD, tương đương 45,6% GDP, mức gia tăng nợ là 9,3%/năm. Cịn theo báo cáo Bộ tài chính cho biết đến cuối năm 2016 dư nợ công khoảng 64,73% GDP, dư nợ Chính phủ khoảng 53,62%. Hai con số này đều đã tiến sát đến ngưỡng nợ khơng q 65% GDP, nợ Chính phủ khơng q 54% GDP. Các số liệu cơng bố chính thức tới thời điểm hiện tại đều cho thấy tỉ lệ nợ công/GDP của Việt Nam luôn ở dưới mức 65%. Bên cạnh đó, tính thanh khoản nợ cơng của Việt Nam được đánh giá khá tốt với trên 80% các khoản nợ nước ngồi là dài hạn với lãi suất thấp. Theo đó, mức độ nợ cơng ln được báo cáo ở dưới ngưỡng an toàn, các điều chỉnh về mặt pháp luật là tương đối hợp lý và phù hợp với hoàn cảnh cũng như điều kiện hiện tại. Tuy nhiên, nhóm tác giả cho rằng, vấn đề khơng nằm ở con số nợ công là bao nhiêu, mà là ở xu hướng tăng trưởng của nợ công và khả năng trả nợ. Nghĩa là cần cân nhắc trong tương lai ngắn hạn rất có khả năng nợ cơng của Việt Nam sẽ tăng vượt ngưỡng 65%; khả năng trả nợ là rất khó khăn và hạn chế, xét trên những rủi ro về nợ công, quản lý nợ công và vấn về thâm hụt ngân sách.
Mặc dù mức nợ công của Việt Nam hiện vẫn đang được đánh giá là trong phạm vi kiểm soát, nhưng nếu xét trên cấu trúc nợ của Việt Nam, thực tế có thể nghiêm trọng hơn rất nhiều. Bên cạnh đó, các tính tốn về nợ cơng và nợ nước ngồi của Việt Nam có những sai lệch ở các nguồn khác nhau và tại các thời điểm khác nhau. Vì vậy, việc đánh giá rủi ro đối với nợ công Việt Nam không thể dựa trên các khoản nợ ghi nhận trên sổ sách. Những khoản nợ xấu của khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN) dù khơng được Chính phủ bảo lãnh, nhưng khi gặp vấn đề về khả năng thanh tốn, có thể vẫn phải dùng đến ngân sách nhà nước để trả nợ. Mặt khác, về mặt chi tiêu công, Việt Nam hiện ở mức rất cao so với các nước. Quy mô chi tiêu công tối ưu đối với các nền kinh tế đang phát triển nằm trong khoảng 15-20% GDP. Số liệu của ADB năm 2011 cho thấy, Hồng Kông, Đài Loan, Indonesia và Singapore là những nước có quy mơ chi tiêu chính phủ nhỏ nhất, từ 15-18% GDP. Trong khi đó, chi tiêu chính phủ của Việt Nam ln vượt xa mức tối
ưu này, và chiếm tới hơn 30% GDP trong những năm gần đây. Mức bội chi ngân sách tiếp tục tăng từ mức dự kiến 224.000 tỷ đồng trong năm 2014 lên 226.000 tỷ đồng năm 2015. Việc điều chỉnh và cắt giảm chi tiêu cơng có cải thiện nhưng chưa hiệu quả, bộ máy công quyền hiện vẫn cồng kềnh và tốn kém.
Trong khi đó, thu ngân sách lại thiếu bền vững, đặc biệt là các khoản thu từ dầu thô và các tài nguyên khác do các nguồn này là hữu hạn, phụ thuộc vào thị trường thế giới. Vừa qua, giá dầu thế giới liên tục giảm mạnh, gây thất thốt khơng nhỏ cho thu ngân sách: thu từ dầu thô giảm từ 28,8% tổng thu ngân sách xuống còn 11,6% trong năm 2011 và ước khoảng 10,2% cho năm 2015.
thực tế rằng, hệ thống ngân hàng Việt Nam hiện gặp vấn đề về tính thanh khoản và nợ xấu. Nợ trong nước có tỷ trọng tăng nhanh, hiện chiếm tới hơn 50% nhưng chủ yếu là dưới hình thức trái phiếu Chính phủ mà ngân hàng thương mại mua. Mặc dù đã có những điều chỉnh nhằm tăng lượng trái phiếu Chính phủ dài hạn trong tương lai, song ở thời điểm hiện tại thì các khoản nợ này chủ yếu vẫn là lãi suất khá cao (8-10%) và ngắn hạn (2-5 năm). Với rủi ro lãi suất cao và kỳ hạn ngắn, nghĩa vụ trả nợ trong nước sẽ vô cùng nặng nề, áp lực tăng cung tiền trả nợ dẫn đến lạm phát. Trong khi đó, áp lực trả nợ nước ngoài hiện giảm nhẹ một phần nhờ việc Chính phủ phát hành thành cơng 1 tỷ USD trái phiếu kỳ hạn 10 năm ra thị trường vốn quốc tế với lãi suất ở mức 4,8% vào ngày 6/11/2014. Việc này giúp giải quyết một số nghĩa vụ nợ ở thời điểm hiện tại. Tuy nhiên, trong những năm tiếp theo (2016-2020), hai lơ trái phiếu quốc tế phát hành trước đó sẽ đáo hạn (1 lơ trị giá 750 triệu USD năm 2005 và 1 lô 1 tỷ USD năm 2010); lơ thứ ba đáo hạn năm 2024. Có thể khẳng định rằng áp lực trả nợ nước ngồi dưới hình thức trả nợ trái phiếu quốc tế sẽ rất lớn và trường kỳ, có khả năng đưa Việt Nam rơi vào nguy cơ của một cuộc khủng hoảng nợ tại các thời điểm nóng về đáo hạn nợ.
Một rủi ro khác, đó là với việc các khoản vay ODA đối với Việt Nam ngày càng bị thu hẹp, Việt Nam sẽ dần phải tiếp cận với các khoản vay ít ưu đãi và các khoản vay với điều kiện vay thương mại hoặc các khoản vay có lãi suất thả nổi. Do đó, rủi ro lãi suất, chứ khơng phải rủi ro tỷ giá, có thể là một yếu tố quan trọng cần được tính đến trong những năm tới.
3.3. Nguyên nhân tạo nên khủng hoảng nợ công
3.1. Thâm hụt ngân sách nhà nước
Thứ nhất, do bội chi ngân sách lớn và kéo dài khiến vay nợ trở thành nguồn lực chính để bù đắp vào thâm hụt ngân sách. Đây là ngun nhân chính khiến tình hình nợ cơng ngày càng trở thành gánh nặng cho nền kinh tế. Chi tiêu công mở rộng gây sức ép lên thâm hụt ngân sách của Việt Nam. Thâm hụt thương mại của
Việt Nam ln duy trì ở mức cao và kéo dài. Một tỷ lệ khá lớn vốn tài trợ cho thâm hụt cũng đến từ bên ngồi, trong đó số tiền vay nợ (qua ODA, vay thương mại, phát hành trái phiếu chính phủ quốc tế) ngày càng lớn. Áp lực thâm hụt ngân sách càng nặng hơn khi Việt Nam đang có hàng loạt dự án quy mô rất lớn như mở rộng thủ đô Hà Nội, xây dựng nhà máy điện hạt nhân, dự án đường cao tốc Bắc Nam,… Đây là những dự án tiêu tốn chi phí cao và phần lớn số tiền khơng phải là tiền tiết kiệm trong nước, mà đến từ nguồn vốn vay từ nước ngồi.
Hình 16. Thu – chi và thâm hụt ngân sách 2013-2016 (tỷ VNĐ)
3.2. Đầu tư công cao và kém hiệu quả trong bối cảnh tiết kiệm của Việt Nam giảm
Chi tiêu cho đầu tư công ở Việt Nam thời gian qua liên tục gia tăng khiến nợ công tăng mạnh, gây hiệu ứng nghịch cho hiệu suất tăng trưởng. Nợ công Việt