Chương 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
2.3. Cấu thành phản biện xãhội của Mặttrận Tổ quốc ViệtNam
PBXH của MTTQ không phải hoạt động đơn lẻ, riêng rẽ, phân tán mà là hoạt động mang tính xã hội, hoạt động có tính hệ thống của MTTQ trong mối quan hệ với Nhà nước và trong cả hệ thống chính trị. Cấu thành PBXH bao gồm các yếu tố chủ thể PBXH, đối tượng PBXH, nội dung PBXH, phạm vi PBXH, hình thức PBXH,...
2.3.1. Chủ thể phản biện xã hội
Nói PBXH thì điều trước tiên phải chỉ ra là: ai là người đi phản biện? Nếu PBXH là một trong các hoạt động thể hiện quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội của cơng dân thì chủ thể phản biện xã hội trước hết chính là cá nhân, là cơng dân, hay bất cứ một thành viên nào trong xã hội, theo quan niệm: “Bất kỳ ai chịu sự tác động của đối tượng phản biện đều có thể trở thành chủ thể phản biện, đều có
quyền phản biện và quyền được tơn trọng sự phản biện của mình. Tính dân chủ, tính quần chúng rộng rãi là điều kiện để hồn thiện đối tượng phản biện và cũng là điều kiện để hoạt động phản biện phát triển” [112, tr27-28]. Chủ thể phản biện xã hội có thể là người dân bình thường, hay là trí thức, chun gia, nhà khoa học - những người có trình độ lý luận, kinh nghiệm thực tiễn nhất định, có quan tâm đến nội dung cũng như tác động của các chính sách khi được ban hành. Bên cạnh cá nhân công dân, tổ chức với tư cách là đại diện quyền lợi cho các cá nhân, nhóm lợi ích khác nhau trong xã hội cũng được xem là một chủ thể của phản biện xã hội. Chủ thể này có thể là tổ chức chính trị, tổ chức CT - XH, tổ chức xã hội, nhóm lợi ích v.v.. Ở các quốc gia, tổ chức xã hội là một thiết chế xã hội quan trọng đóng vai trị bổ sung cho vai trò của Nhà nước trong quản lý xã hội. Hoạt động PBXH của tổ chức xã hội được xem là một nhu cầu tự nhiên của các nhóm lợi ích trong xã hội.
Hiện tại, theo đặc thù của HTCT nước ta cũng như xét về mặt khả năng, điều kiện và cơ chế thực hiện hiệu quả nhất thì các chủ thể: MTTQ Việt Nam, các tổ chức CT - XH, tổ chức xã hội và nhân dân sẽ là những chủ thể được đề cập trước hết. Chủ thể là Mặt trận vừa có tính riêng là một chủ thể (tổ chức Mặt trận các cấp) vừa có tính chung là liên minh chính trị, liên hiệp tự nguyện bao hàm các tổ chức thành viên của Mặt trận. Mỗi một thành viên - chủ thể - có vai trị, trách nhiệm phùhợp với tính chất và lĩnh vực hoạt động của chủ thể đó. Chủ thể PBXH là nhân dân thực hiện PBXH thông qua MTTQ Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận mà mình là hội viên, thành viên, đồn viên của tổ chức đó.
Theo quy định tại Điều 4, Quyết định số 217-QĐ/TW, chủ thể PBXH là “MTTQ Việt Nam và các đoàn thể CT - XH từ Trung ương đến cơ sở, bao gồm: MTTQ Việt Nam, Cơng đồn Việt Nam, Hội Nơng dân Việt Nam, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Đồn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh” [12].
Theo quy định tại điều 5, Luật MTTQ Việt Nam năm 2015 thì thành viên của MTTQ Việt Nam là các tổ chức và cá nhân quy định tại Điều 1 của Luật này và Điều lệ MTTQ Việt Nam, như vậy, theo quy định này, chủ thể của PBXH bao gồm “tổ chức liên minh chính trị, liên hiệp tự nguyện của tổ chức chính trị, các tổ chức CT - XH, tổ chức xã hội và các cá nhân tiêu biểu trong các giai cấp, tầng lớp xã hội, dân tộc, tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài” [93, Điều 1].
Trong luận án này, tập trung vào nghiên cứu, đánh giá hoạt động PBXH của MTTQ Việt Nam tại các tỉnh ĐNB, theo đó chủ đạo là các hoạt động PBXH của Ủy ban MTTQ Việt Nam ở cấp tỉnh, huyện, xã trực tiếp thực hiện. Uỷ ban MTTQ Việt Nam với tư cách là chủ thể PBXH có quyền và trách nhiệm chủ động đề nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xây dựng dự thảo văn bản chuyển đến MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên hữu quan văn kiện khởi thảo dự thảo và dự thảo văn bản để phản biện. Tổ chức phản biện, gửi kết quả phản biện đến cơ quan, tổ chức hữu quan để giải quyết. Cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xây dựng dự thảo văn bản trả lời bằng văn bản về việc tiếp thu phản biện của MTTQ Việt Nam. Trường hợp cơ quan, tổ chức được phản biện khơng tiếp thu kết quả phản biện, thì có quyền kiến nghị lên cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp hoặc cơ quan tổ chức có thẩm quyền xem xét, quyết định. Được bảo đảm các điều kiện cần thiết để thực hiện phản biện và chịu trách nhiệm trước nhân dân về nội dung phản biện của tổ chức mình.
Về phạm vi PBXH của từng chủ thể cũng có sự quy định khác nhau, tùy thuộc vào vị trí, vai trị của từng thành viên. Theo quy định tại khoản 3, Điều 33 Luật MTTQ Việt Nam năm 2015 [90], phạm vi PBXH của MTTQ Việt Nam được xác định như sau:
-Ủy ban MTTQ Việt Nam chủ trì PBXH đối với dự thảo văn bản của cơ quan nhà nước cùng cấp có liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân, quyền và trách nhiệm của MTTQ Việt Nam.
-Theo đề nghị của Ủy ban MTTQ Việt Nam hoặc quy định của pháp luật, các tổ chức CT - XH chủ trì PBXH đối với dự thảo văn bản của cơ quan nhà nước cùng cấp có liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của đồn viên, hội viên, quyền và trách nhiệm của tổ chức mình.
- Các tổ chức thành viên khác phối hợp với Ủy ban MTTQ Việt Nam thực hiện PBXH đối với dự thảo văn bản của cơ quan nhà nước cùng cấp có liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của đồn viên, hội viên, quyền và trách nhiệm của tổ chức mình.
2.3.2. Đối tượng phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam
Xuất phát từ địa vị chính trị - pháp lý của mình và mối quan hệ trong HTCT, PBXH của MTTQ Việt Nam không những đối với Nhà nước, mà cả đối với Đảng, với tư cách là đảng cầm quyền. Vì vậy, đối tượng PBXH của MTTQ Việt Nam khơng chỉ là chính sách, pháp luật của Nhà nước, mà cả đường lối, chủ trương của Đảng. PBXH của MTTQ có phạm vi rất rộng: từ khâu hoạch định đường lối, chủ trương, chính sách, luật pháp đến khâu tổ chức thực hiện; từ lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hố, xã hội, giáo dục, quốc phịng, an ninh đến đối ngoại.
Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng (2006) đã nêu rõ: “Xây dựng quy chế giám sát và PBXH của MTTQ, các tổ chức CT - XH và nhân dân đối với việc hoạch định đường lối, chủ trương, chính sách, quyết định lớn của Đảng và việc tổ chức thực hiện, kể cả đối với công tác tổ chức và cán bộ” [33, tr.135]. Văn kiện đã đề cập đến cả hai khía cạnh: (i) việc hoạch định đường lối, chủ trương, chính sách, quyết định lớn; và (ii) việc tổ chức thực hiện, kể cả với công tác tổ chức và cán bộ. Theo Quyết định 217-QĐ/TW, đối tượng PBXH của MTTQ Việt Nam là “Các văn bản dự thảo về chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật, các quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội của Nhà nước (trừ những vấn đề thuộc bí mật quốc gia) phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của mình” [12, khoản 1, Điều 9].
Như vậy, đối tượng PBXH được Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X xác định có phạm vi rất rộng, thể hiện ở hai phương diện:
Thứ nhất, PBXH đối với khâu hoạch định đường lối, chủ trương, chính sách, pháp luật (từ đây gọi chung là khâu hoạch định chính sách). Hay nói cách khác, đó chính là đảm bảo quyền của dân được biết, được bàn, được thảo luận trong q trình hoạch định chính sách lớn của Đảng, Nhà nước. Trong trường hợp này, PBXH được tiến hành đối với cả quy trình, hình thức lẫn nội dung chính sách, trong đó trọng tâm là nội dung của chính sách. Phản biện chỉ diễn ra khi có dự thảo chính sách và chúng phải được công bố ở diện rộng hoặc hẹp mà chủ thể hoạch định chính sách nhận thấy nhu cầu cần được phản
biện. Thời điểm cơng bố dự thảo chính sách có ý nghĩa rất quan trọng thu hút sự quan tâm của dư luận xã hội.
Thứ hai, PBXH đối với quá trình tổ chức thực thi đường lối, chủ trương, chính sách, pháp luật,... Trong q trình tổ chức thực hiện đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, PBXH của số đơng quần chúng có tác dụng phát hiện những độ “vênh”, “khoảng trống” của phương án chính thống khi tác động vào thực tế mn màu rất phong phú, đa dạng và phức tạp mà ở khâu hoạch định chưa hình dung, trù liệu đầy đủ. Phản hồi xã hội của số đơng dân chúng nếu chuyển hố thành phản biện của các lực lượng chuyên nghiệp thì sẽ càng có chất lượng cao hơn. Nhiều chính sách dù đúng đắn, nhưng trong quá trình tổ chức thực hiện do bị chi phối bởi các yếu tố khác nhau, dẫn tới sự sai lệch so với dự kiến ban đầu, như thiếu thống nhất giữa luật pháp với luật tục, giữa tri thức khoa học với tri thức bản địa, giữa nhu cầu thế tục và phi thế tục, giữa lợi ích tồn thể và lợi ích cục bộ,... Đặc biệt, trong một quốc gia đa tộc người, đa tơn giáo, hình thái lãnh thổ dài - hẹp,... như Việt Nam thì giữa chính sách vĩ mơ với điều kiện địa lý, dân cư, văn hoá từng vùng miền, địa phương nhiều khi có “độ vênh”, do đó, PBXH trong q trình thực hiện chính sách sẽ giúp phát hiện độ “vênh” đó để kịp thời điều chỉnh, bổ sung, thậm chí đình chỉ để sốt xét lại.
Chính trong q trình tổ chức thực tiễn mới bộc lộ hết chỗ mạnh, chỗ yếu của chủ trương, chính sách, pháp luật; chỗ mạnh chỗ yếu của đội ngũ những người lãnh đạo, quản lý. Vì vậy, PBXH trong khâu thực hiện có ý nghĩa rất quan trọng đối vớiviệc hồn thiện chủ trương, chính sách, pháp luật và rèn luyện, sàng lọc đội ngũ cán bộ, công chức - viên chức.
Tuy nhiên, luận án chỉ tiếp cận đối tượng PBXH của MTTQ trên cơ sở quy định của Luật MTTQ Việt Nam 2015: “Đối tượng PBXH của MTTQ Việt Nam là dự thảo văn bản của cơ quan nhà nước cùng cấp có liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân, quyền và trách nhiệm của MTTQ Việt Nam” [93, khoản 1, Điều 33]. “Dự thảo văn bản bao gồm: dự thảo văn bản pháp luật, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án, đề án (sau đây gọi chung là dự thảo văn bản) của cơ quan nhà nước” [93, khoản 1, Điều 32].
Đối tượng PBXH của MTTQ Việt Nam có các đặc điểm như sau:
- MTTQ chỉ phản biện đối với các dự thảo văn bản, nghĩa là văn bản đang được hình thành, đang trong q trình xây dựng, cần có ý kiến đóng góp, phản biện, MTTQ khơng phản biện đối với những văn bản đã được thơng qua, đang trong q trình tổ chức triển khai thực hiện.
- Dự thảo văn bản bao gồm: dự thảo văn bản pháp luật, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án, đề án (sau đây gọi chung là dự thảo văn bản) của cơ quan nhà nước.
- Dự thảo văn bản phải là của cơ quan nhà nước cùng cấp có liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân, quyền và trách nhiệm của MTTQ Việt Nam. Không phải mọi dự thảo văn bản của chính quyền đều là đối tượng phản biện mà chỉ phản biện những dự thảo văn bản của cơ quan nhà nước cùng cấp, có liên quan đến quyền, nghĩa vụ và lợi ích hợp pháp, chính đáng của các tầng lớp nhân dân, những chính sách cụ thể đối với các giai cấp, các tầng lớp xã hội, các dân tộc,
các tôn giáo và người Việt Nam ở nước ngoài; quyền và trách nhiệm của MTTQ Việt Nam; kế hoạch, chương trình và những chính sách cụ thể về kinh tế
-xã hội, an ninh, quốc phòng và đối ngoại.
2.3.3. Nội dung phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam
PBXH là nhắm tới việc đánh giá các nội dung của dự thảo văn bản. Để đánh giá được nội dung một dự thảo văn bản, chủ thể PBXH trước hết cần phải xem xét nội dung dự thảo văn bản từ nhiều góc độ khác nhau để xác định vấn đề cần giải quyết của dự thảo văn bản đó là gì, xác định giải pháp giải quyết vấn đề có phù hợpvới mục tiêu đề ra hay khơng và hiệu quả tác động tiêu cực hay tích cực tới tồn xã hội hay từng nhóm đối tượng cụ thể trong xã hội như thế nào... Nội dung cơ bản mà hoạt động PBXH cần hướng tới chính là đưa ra nhận xét, đánh giá về sự cần thiết ban hành dự thảo văn bản, tính hợp pháp, tính khả thi, tính dự báo… của dự thảo văn bản và đề xuất giải pháp, kiến nghị, nêu chính kiến cụ thể nếu khơng đồng tình với nội dung dự thảo văn bản đã được đề xuất. Dĩ nhiên, mọi luồng ý kiến, dù ủng hộ hay phản bác, đều phải được lập luận và phải có tính thuyết phục.
Quyết định 217-QĐ/TW quy định nội dung PBXH:
- Sự cần thiết, tính cấp thiết của văn bản dự thảo.
- Sự phù hợp của văn bản dự thảo với chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước; thực tiễn của đơn vị, địa phương.
- Tính đúng đắn, khoa học, phù hợp với thực tiễn đời sống xã hội và tính khả thi của văn bản dự thảo.
-Dự báo tác động, hiệu quả về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại của văn bản dự thảo.
Luật MTTQ Việt Nam 2015 xác định: “Nội dung PBXH của MTTQ Việt Nam bao gồm sự cần thiết; sự phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước; tính đúng đắn, khoa học, khả thi; đánh giá tác động, hiệu quả về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phịng, an ninh, đối ngoại của dự thảo văn bản; bảo đảm hài hịa lợi ích của Nhà nước, Nhân dân, tổ chức” [93, khoản 2, Điều 33].
Như vậy, về nội dung, PBXH của MTTQ cần làm rõ các vấn đề sau:
- Sự cần thiết của văn bản dự thảo;
- Sự phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước của dự thảo văn bản;
- Tính đúng đắn, khoa học, khả thi của dự thảo văn bản;
- Đánh giá tác động, hiệu quả về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phịng, an ninh, đối ngoại của dự thảo văn bản;
Trên thực tế, một dự thảo văn bản khi được ban hành sẽ có tác động lớn đến xã hội với nhiều mức độ khác nhau. Nếu nó khơng được tính tốn kỹ càng sẽ có thể có tác động tiêu cực đến xã hội và kìm hãm sự phát triển của đất nước, lãng phí về thời gian, tiền bạc của Nhà nước và xã hội. Về cơ bản, sự cần thiết ban hành một dự thảo văn bản phải dựa trên các căn cứ như: cơ sở chính trị, cơ sở pháp lý và cơ sở thực tiễn, yêu cầu của quản lý nhà nước, phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phịng, an ninh, bảo đảm quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và hội nhập quốc tế…
Đánh giá sự phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của nhà nước trước hết thể hiện ở việc dự thảo văn bản phù hợp với các quan điểm, đường lối do Đảng vạch ra và được thể hiện tập trung trong các Cương lĩnh chính trị, các văn kiện của Đảng. Đánh giá về tính hợp pháp của nội dung dự thảo văn bản trước hết là đánh giá sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với các quy định của Hiến pháp, pháp luật hiện hành, sự phù hợp với thể chế chính trị, các nguyên tắc của nền dân chủ, nguyên tắc pháp quyền. Việc bảo đảm tính hợp pháp của nội dung dự thảo văn bản chính là một trong những cơ sở bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của cả hệ thống pháp luật.
Bên cạnh việc đánh giá tính hợp pháp, đánh giá tính khả thi, tính dự báo của nội dung dự thảo văn bản cũng được xem là một vấn đề cần ưu tiên của PBXH. Một dự thảo văn bản có tính khả thi là một dự thảo văn bản có khả năng thực hiện trên thực tế khi được ban hành. Nói cách khác, dự thảo văn bản đó có khả năng đi vào cuộc sống mà không chỉ dừng lại trên lý thuyết. Để đánh giá tính khả thi của dự thảo văn bản cần phải dựa vào các tiêu chí cụ thể như: điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước; trình độ phát