năm 2017 STT Tên tỉnh, thành phố Dân số thành thị (2017) Tốc độ đơ thị hóa (đơn vị %) 1 Thành phố Hồ Chí Minh 6.533.707 82,13 2 Thành phố Hà Nội 3.435.166 48,61 3 Tỉnh Bình Dương 1.428.898 77,00 4 Thành phố Hải Phòng 898.776 46,30 5 Thành phố Đà Nẵng 876.710 87,29 6 Thành phố Cần Thơ 835.528 68.05 7 Tỉnh Quảng Ninh 731.901 61,16
8 Tỉnh Thừa Thiên - Huế 549.263 48,60
9 Tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu 533.555 50,59
10 Tỉnh Khánh Hòa 514.176 42,98
11 Tỉnh Lâm Đồng 496.311 39,51
12 Tỉnh Bình Thuận 473.089 39,20
Nguồn:Ngân hàng thế giới (2017)
Hiện nay, mạng lưới đơ thị cả nước được hình thành và phát triển trên cơ sở các đô thị trung tâm, gồm thành phố trung tâm cấp quốc gia, khu vực và quốc tế như: Thủ đô Hà Nội, Tp. Hồ Chí Minh, các thành phố Hải Phòng, Đà Nẵng, và Huế; thành phố trung tâm cấp vùng như: Hạ Long, Việt Trì, Thái Nguyên, Hịa Bình, Nam Định, Vinh, Nha Trang, Quy Nhơn, Bn Ma Thuột, Biên Hịa, Vũng Tàu và Cần Thơ; các thành phố, thị xã trung tâm cấp tỉnh, bao gồm 5 thành phố trung tâm quốc gia, khu vực và quốc tế, 12 đô thị là trung tâm cấp vùng đã kể trên và các thành phố, thị xã tỉnh lỵ khác; các đô thị trung tâm cấp huyện, bao gồm các thị trấn huyện lỵ và các thị xã là vùng trung tâm chuyên ngành của tỉnh và các đô thị trung tâm cấp tiểu vùng, bao gồm các thị trấn là trung tâm các cụm khu dân cư nông thôn hoặc là các đô thị vệ tinh, đô thị đối trọng trong các vùng ảnh hưởng của đô thị
lớn, cực lớn. Tuy nhiên, q trình đơ thị hóa diễn ra khơng đồng đều, chủ yếu ở 3 vùng trọng điểm phát triển kinh tế- xã hội, ở vùng duyên hải, và một số đảo lớn như Phú Quốc, Côn Đảo, Vân Đồn, Cát Bà... Hệ thống đô thị nước ta đang phát triển nhanh về số lượng nhưng chất lượng đơ thị cịn thấp. Hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông đô thị trong những năm qua tuy đã được cải thiện và nâng cấp, thể hiện qua các mặt, như: nhiều tuyến đường, cây cầu được xây dựng; chất lượng đường đô thị dần được cải thiện; các đô thị loại III trở lên hầu hết đã có các tuyến đường chính được nhựa hố và xây dựng đồng bộ với hệ thống thoát nước, vỉa hè, chiếu sáng và cây xanh, nhưng hệ thống hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội chưa đồng bộ; trình độ và năng lực quản lý và phát triển đơ thị cịn thấp so với u cầu. Kết cấu hạ tầng đô thị yếu kém, quá tải không những không tạo điều kiện cho sự phát triển kinh tế- xã hội đơ thị, mà cịn làm nảy sinh nhiều áp lực đối với mơi trường. Để phát triển đơ thị hóa bền vững, chúng ta cần tiến hành xây dựng các hệ thống hạ tầng đô thị, đặc biệt là hạ tầng kỹ thuật bảo vệ môi trường phải đi trước một bước. Trên thực tế, đơ thị hóa ở nước ta nhiều nơi, nhiều lúc cịn mang tính chủ quan; muốn nhanh chóng tăng dân số đơ thị để được nâng cấp đô thị (như nâng cấp đô thị loại V thành loại IV, loại IV thành loại III…) nên đã mở rộng đơ thị bằng cách ghép các làng xã có 100% sản xuất nơng nghiệp vào đơ thị để tạo thành các phường mới. Việc này đã tạo ra tình trạng có nhiều làng xã nông nghiệp tồn tại lâu dài trong đô thị và phát sinh các vấn đề rất nan giải đối với xây dựng và phát triển hệ thống kỹ thuật bảo vệ môi trường đô thị [22]. Hình 1.3 thể hiện sơ đồ định hướng quy hoạch tổng thể phát triển đô thị Việt Nam đến năm 2020.
Hình 1.3. Sơ đồ định hƣớng quy hoạch tổng thể phát triển đô thị Việt Nam đến năm 2020
1.3.3. Khái quát công tác quản lý đất đai tại các khu đô thị ở Việt Nam
Quản lý hành chính nhà nước đối với các đơ thị được coi là một phạm trù rộng lớn và phức tạp, trong đó, quản lý sử dụng đất đơ thị là một phần quan trọng của nội dung quản lý đô thị, bởi lẽ, nó có liên quan đến cơ chế, chính sách ở nhiều cấp, nhiều ngành, từ trung ương đến địa phương. Trong điều kiện hiện nay, khi mà Đảng và Nhà nước ta chủ trương mục tiêu dân giàu, nước mạnh, thực hiện công nghiệp hố, hiện đại hố đất nước, thì các đơ thị Việt Nam với tư cách là trung tâm hành chính, kinh tế, xã hội, văn hóa của các vùng miền, địa phương trong cả nước đang giữ vai trò quan trọng đối với sự phát triển.
Có thể nói, đất đai là lĩnh vực phức tạp, nhạy cảm. Công tác quản lý nhà nước về đất đai ảnh hưởng trực tiếp tới phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh, quốc phịng, bảo vệ mơi trường và phát triển bền vững. Làm tốt công tác quản lý đất đai
sẽ góp phần tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước, bảo đảm lợi ích của nhà đầu tư và đời sống người dân. Ở các đô thị, hoạt động sản xuất kinh doanh, dịch vụ, sinh sống của dân cư đều gắn liền với đất đai trong giới hạn của không gian đô thị. Đất đai đô thị được coi là nền tảng phát triển đơ thị. Nó được hình thành từ sự chuyển đổi mục đích sử dụng của các loại đất khác, mà chủ yếu là đất nơng nghiệp. Chính bởi vậy, quản lý nhà nước đối với sử dụng đất đơ thị mang tính đặc thù, xuất phát từ tính chất đặc thù trong các hoạt động của đô thị.
Đô thị Việt Nam đã và đang trong xu thế phát triển rất nhanh về số lượng, quy mô đất đai và dân số. Trong các yếu tố hình thành và phát triển đơ thị, thì yếu tố mở rộng đất đai có vai trị đặc biệt quan trọng. Mọi hoạt động kinh tế - xã hội của đô thị trong xu thế phát triển, yêu cầu sử dụng nhiều đất, nhưng chỉ diễn ra trong phạm vi giới hạn của đơ thị, làm cho tính khan hiếm của đất đơ thị rõ ràng hơn, vai trị của đất đô thị càng trở nên quan trọng trong đời sống đô thị và việc sử dụng tiết kiệm đất đô thị càng trở nên cấp bách. Sử dụng hiệu quả đất đô thị trở thành mục tiêu quản lý và sử dụng. Đất đơ thị nước ta năm 2000 có 990.276 ha, năm 2005 tăng lên 1.153.548 ha, đến năm 2009 đã tăng lên 1.429.000 ha. Đất đai đơ thị cịn tiếp tục gia tăng trong q trình đơ thị hóa theo mục tiêu cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa. Theo cách phân loại của Luật Đất đai hiện hành, thì khơng có loại đất đơ thị, nhưng trong kiểm kê đất đai tại thời điểm năm 2005 lại có danh mục đất đơ thị. Kết quả kiểm kê cho thấy, đất nông nghiệp chiếm 58,6% trong đất đơ thị, trong đó, đất sản xuất nơng nghiệp chiếm 62,12%, đất trồng lúa đã chuyển sang đất đô thị chiếm 26,5% so với đất nông nghiệp trong đô thị [22].
Kết quả của quá trình chuyển đổi mục đích sử dụng chủ yếu từ đất nông nghiệp sang đất đô thị không những làm thay đổi mục đích sử dụng, mà còn làm thay đổi nội dung, hình thức tổ chức quản lý và sử dụng đất phù hợp với sự phát triển đơ thị, hình thành khách quan một danh mục mới trong phân loại đất. Đất đô thị tồn tại vừa là một nguồn lực hết sức quan trọng để phát triển đô thị, vừa là đối tượng quản lý trực tiếp của chính quyền đơ thị trong quản lý và sử dụng theo cơ chế và chính sách phù hợp tính chất đơ thị.
Hiện nay, tính pháp lý của đất đơ thị chưa rõ và chưa có quy định riêng trong phân loại của pháp luật đất đai hiện hành. Cách phân loại đất theo mục đích sử dụng trong đơ thị khơng phù hợp tính chất khơng gian đơ thị là một thể thống nhất trong xây dựng và quản lý quy hoạch phát triển kinh tế và quy hoạch sử dụng đất của chính quyền đơ thị. Vì vậy, để phù hợp trong xây dựng chính sách đất đô thị, cần phải thay đổi tên gọi “đất phi nông nghiệp” trong pháp luật đất đai bằng tên gọi mới là “đất xây dựng”. Nhóm đất này bao gồm các loại đất xây dựng nông thôn, đất đô thị, đất công nghiệp và dịch vụ, đất kết cấu hạ tầng, đất quốc phòng an ninh và các loại đất khác do Chính phủ quy định.
Việc chuyển mục đích sử dụng đất sản xuất nơng nghiệp sang đất đô thị đang là xu thế không thể cưỡng lại được, làm giảm quỹ đất hữu hạn về canh tác của quốc gia, nên việc chuyển đổi cần phải xác định một ngưỡng nhất định về quy mô đô thị phù hợp sinh thái đặc thù cho từng vùng kinh tế, trên cơ sở phải triệt để tiết kiệm sử dụng đất nông nghiệp, nhất là đất sản xuất nông nghiệp đặc sản, năng suất cao. Đồng thời, phải có cơ chế quản lý sử dụng hiệu quả đất đơ thị đúng mục đích đã được thể hiện và thực thi có kiểm sốt trong quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch sử dụng đất đai.
Đơ thị mang tính chất đầu tàu trong phát triển kinh tế - xã hội trong quá khứ, hiện tại và tương lai. Đất đơ thị có tác dụng hiệu ứng lan tỏa về môi trường sinh thái, sự phát triển dân số, về hiệu quả kinh tế - xã hội và cơ cấu sử dụng đất vùng lân cận nói riêng và cả nước nói chung.
Thị trường đất đơ thị được hình thành trên cơ chế nhà nước là đại diện chủ sở hữu đất đai có quyền giao, cho thuê có thu tiền đối với các đối tượng sử dụng. Người sử dụng có quyền thừa kế, thế chấp, chuyển nhượng… quyền sử dụng. Khi đất đai có giá trị tài sản làm cho giá đất đô thị tăng lên không ngừng, đất đai trở thành nơi đầu tư để tích trữ vốn và gia tăng giá trị. Sự biến động thị trường đất đơ thị mang tính xã hội có tác động mạnh đến hoạt động kinh tế - xã hội. Nguồn thu từ giao đất, cho th đất, thuế, các loại phí có liên quan đến đất đai, là những yếu tố rất quan trọng trong tạo lập nguồn tài chính của chính quyền đơ thị. Tùy theo quy
mơ, vị trí của đơ thị, nguồn thu này có thể chiếm từ 30-70% của ngân sách chính quyền đơ thị.
Phát triển kinh tế làm cho giá đất đô thị tăng cao là động lực quan trọng nhất để sử dụng tiết kiệm đất đơ thị, cịn là cách khai thác tốt nhất hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội hiện có, làm tăng giá trị sử dụng đất. Giá trị đất đô thị không ngừng tăng cao do nhu cầu phát triển, do sự hạn chế về không gian sử dụng, mặt khác khi thay đổi mục đích sử dụng thì phải tăng chi phí đầu tư. Vì thế, khai thác không gian đô thị không những cả chiều sâu và chiều cao, mà cịn có xu hướng lấn đất nông nghiệp vào mở rộng đô thị [22].
Việt Nam được xếp vào một trong các quốc gia có tỷ trọng dân số đô thị thấp trên thế giới với khoảng 23% dân số chính thức sống ở các đơ thị. Tuy nhiên, trong những năm gần đây, tốc độ đơ thị hố tăng nhanh vừa kéo theo sự gia tăng của dân số đơ thị chính thức và nhiều hơn là sự gia tăng dân số đơ thị phi chính thức. Chính sự gia tăng nhanh chóng của dân số đô thị trong khi các điều kiện cơ sở hạ tầng đô thị tăng chậm đang tạo ra những sức ép lớn về giải quyết các nhu cầu sinh hoạt đô thị. Để gia tăng phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng đô thị, một trong những điều kiện cơ bản là khả năng đáp ứng về diện tích đất đai tạo bề mặt cho phát triển đô thị. Việc mở rộng thêm diện tích đất đai cho phát triển đơ thị đang gặp phải nhiều giới hạn về địa hình bề mặt và nhất là giới hạn cho phép phát triển quy mơ đơ thị. Chính những giới hạn trên đang làm tăng thêm mâu thuẫn giữa cung và cầu về đất đai các đơ thị ở nước ta. Hình 1.4 sơ đồ thể hiện các dự án đơ thị nổi bật tại thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2010-2017.
Hình 1.4. Sơ đồ các dự án đô thị nổi bật tại thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2010-2017
Do điều kiện đặc thù về lịch sử, đất đai đô thị ở nước ta hiện đang sử dụng phân tán về mục đích sử dụng và chủ thể sử dụng. Sự đan xen giữa đất đai các khu dân cư với đất phát triển các hoạt động sản xuất công nghiệp, thương mại, dịch vụ và các cơ quan hành chính sự nghiệp. Sự đan xen về mục đích sử dụng cũng dẫn đến sự đan xen về chủ thể đang sử dụng đất đô thị. Sự đan xen về chủ thể và mục đích sử dụng đang làm tăng thêm tính bất hợp lý trong việc sử dụng đất của các đô thị ở nước ta hiện nay. Việc đan xen trên cũng đang là lực cản cho việc quy hoạch
Việc phát triển các đô thị ở nước ta vốn dĩ đã thiếu quy hoạch thống nhất, thêm vào đó, do sự đan xen về chủ thể sử dụng và mục đích sử dụng, nên tình trạng sử dụng đất đơ thị hiện nay không theo quy hoạch đang là vấn đề nổi cộm phổ biến của các đô thị. Do thiếu quy hoạch và sử dụng không theo quy hoạch nên việc sử dụng đất đô thị hiện nay đang thể hiện nhiều điều bất hợp lý cả về bố trí kết cấu khơng gian, địa điểm và lợi ích mang lại.
Những vấn đề bất cập trên đặt ra cho công tác quản lý đất đai phát triển đô thị ở nước ta trong thời gian tới nhiều vấn đề lớn cấp bách phải thực hiện:
Thứ nhất, hình thành quy hoạch về định hướng phát triển tổng thể hệ thống đơ thị, tránh tình trạng phát triển đơ thị tự phát không theo quy hoạch. Việc quy hoạch hệ thống đô thị cần phải xác định được quy mô, phạm vi phát triển của các đô thị trung tâm, các đơ thị vệ tinh và giới hạn tình trạng tự phát kéo dài nối liền các đô thị trung tâm với các đô thị vệ tinh.
Thứ hai, cần thống kê, điều tra nắm chắc thực trạng sử dụng đất đai của các đơ thị hiện có; chủ động xây dựng quy hoạch chi tiết việc phát triển không gian và sử dụng đất đô thị để công bố công khai rộng rãi nhằm hạn chế các hoạt động sử dụng tự phát sai quy hoạch, hướng các hoạt động tư nhân đi theo định hướng quy hoạch đã phê duyệt. Xúc tiến việc thực hiện các phương án quy hoạch ở những nơi, những khâu trọng điểm.
Thứ ba, chú trọng xây dựng và hồn thiện hệ thống chính sách, cơng cụ và bộ máy quản lý việc sử dụng đất đai, quản lý phát triển đô thị từ Trung ương đến các thành phố, các quận và cấp phường.
Sự phát triển đô thị mang tính tất yếu khách quan nói chung và ở Việt Nam nói riêng. Đất đai đơ thị có tính đặc thù do tính chất hoạt động đơ thị tạo nên theo quy luật giá trị và thị trường. Công tác quản lý nhà nước về đất đai ở khu đô thị thời gian qua mang đậm tính chất quản lý tài nguyên, cho nên đã dẫn đến rất nhiều hạn chế và không thật sự hiệu quả trong sử dụng. Trước bối cảnh tồn cầu hóa và thị trường hóa, thì việc chuyển từ hình thức quản lý tài nguyên sang hình thức tổ chức kinh doanh tài sản là sự lựa chọn tất yếu cho sự phát triển phù hợp yêu cầu phát
triển kinh tế - xã hội đô thị và kinh doanh đất đai đô thị trở thành trung tâm kinh doanh đô thị.
1.4. Kinh nghiệm quản lý và phát triển đô thị một số nƣớc trên thế giới
Quy hoạch đô thị luôn là vấn đề nan giải cho bất cứ quốc gia nào, đặc biệt là