3.2. Giải pháp tăng cƣờng kiểm soátchi thƣờng xuyên ngân sách nhà nƣớc
3.2.1. Một số giải pháp trọng tâm
3.2.1.1. Xây dựng mơ hình kiểm sốt chi điện tử qua kho bạc nhà nƣớc
Với quan điểm KBNN là đơn vị tham gia cung cấp dịch vụ công cho xã hội trong lĩnh vực hoạt động nghiệp vụ KBNN và các lĩnh vực khác có liên quan, xây dựng mơ hình KSC điện tử qua KBNN nhằm minh bạch tất cả các quy trình thực hiện, cơng khai thủ tục, kết quả KSC cho từng loại hình đơn vị, tạo điều kiện thuận lợi cho các đối tƣợng giao dịch với KBNN Ninh Bình. Cần nghiên cứu xây dựng cổng giao dịch điện tử với KBNN Ninh Bình với các đơn vị giao dịch có thể gửi hồ sơ mở tài khoản, truy vấn số dƣ tài khoản, chuyển chứng từ, lấy mẫu biểu chứng từ giao dịch với KBNN Ninh Bình, gửi hồ sơ KSC, nhận kết quả qua cổng thông tin điện tử.
Đơn vị sử dụng NSNN có thể truy cập vào cổng thơng tin này để thực hiện các giao dịch với KBNN Ninh Bình và khai thác các thơng tin có liên quan đến KSC của KBNN Ninh Bình, từ đó nâng cao hiệu quả quản lý, KSC NSNN nói chung và chi thƣờng xun NSNN qua KBNN Ninh Bình nói riêng.
Bên cạnh các hệ thống đã có, KBNN Ninh Bình cần xây dựng các chƣơng trình phần mềm nhằm theo dõi đƣợc số liệu KSC cho các hồ sơ thanh toán nhiều lần, tránh phải ghi chép thủ cơng, khó theo dõi cập nhật và kiểm soát. Xây dựng phần mềm để quản lý, theo dõi hồ sơ, công việc. Để tạo điều kiện cho Lãnh đạo các KBNN Ninh Bình quản lý đƣợc cơng việc tại đơn vị mình, cũng nhƣ xác định rõ trách nhiệm giữa các bộ phận, cán bộ nghiệp vụ trong việc xử lý công việc.
Hiện đại hóa quy trình cơng nghệ phục vụ cho thanh tốn, tăng cƣờng thực hiện thanh tốn khơng dùng tiền mặt, thanh toán trực tiếp cho đối tƣợng thu hƣởng, thực hiện KSC trên cơ sở hồ sơ chứng từ điện tử do đơn vị gửi đến KBNN Ninh Bình, từng bƣớc giảm hồ sơ giấy, thực hiện kiểm soát mẫu dấu chữ ký đăng ký của đơn vị tại KBNN Ninh Bình trên máy vi tính. Việc xây dựng mơ hình KBNN điện tử phù hợp với chiến lƣợc phát triển KBNN đến năm 2020.
3.2.1.2. Hoàn thiện phƣơng thức cấp phát ngân sách nhà nƣớc và kiểm soát chi đối với các đơn vị
* Đối với kiểm soát chi thường xuyên theo dự toán
Luật NSNN đƣợc triển khai thực hiện từ năm 2004 đến nay đối với các khoản chi thƣờng xuyên của NSNN đã vận hành tƣơng đối hoàn chỉnh trong cả 4 cấp NSNN trên địa bàn tỉnh. Hiện nay việc áp dụng phƣơng thức cấp phát theo hình thức rút dự tốn tại KBNN vẫn cịn gặp phải những hạn chế, đó là, cơ chế kiểm soát, thanh toán theo dự tốn tại KBNN vẫn cịn gặp khó khăn đối với cơ quan thực hiện khốn chi hành chính, đơn vị sự nghiệp có thu, đơn vị ngân sách xã, chi kinh phí uỷ quyền đó là về dự tốn, về chế độ, tiêu chuẩn, định mức... Để hạn chế những khó khăn, vƣớng mắc trên và áp dụng có hiệu quả phƣơng thức cấp phát này, cần hoàn thiện theo các nội dung chính sau:
+ Tiếp tục kiến nghị sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện các văn bản Nhà nƣớc về chi NSNN; ban hành các quy định về quy trình kiểm sốt chi phù hợp, đáp ứng với tình hình thực tế của xã hội và từng địa phƣơng. Ban hành các quy định cụ thể về quy trình, thủ tục chi ngân sách theo dự toán đƣợc duyệt đối với kinh phí uỷ quyền, các khoản chi cho các chƣơng trình khoa học, chi ngân sách xã, phƣờng, thị
trấn... vừa tạo điều kiện thuận lợi cho đơn vị sử dụng ngân sách vừa bảo đảm quản lý ngân sách một cách chặt chẽ, hiệu quả.
+ Phân định rõ thẩm quyền, thực hiện đầy đủ trách nhiệm của các đơn vị có liên quan trong việc quản lý, điều hành và sử dụng ngân sách. Cụ thể: Sở Tài chính, phịng kế hoạch - tài chính các huyện có trách nhiệm xây dựng dự tốn, giám sát, kiểm tra việc chấp hành dự toán của các đơn vị thụ hƣởng, chủ động bố trí nguồn đáp ứng các nhu cầu chi của các đơn vị đƣợc kịp thời, đầy đủ và chính xác; KBNN tỉnh và các KBNN huyện, thị thực hiện kiểm tra, kiểm soát và thực hiện thanh tốn kịp thời, chính xác và đầy đủ cho các đơn vị thụ hƣởng, bảo đảm các khoản chi phải có đủ các điều kiện chi theo quy định; các đơn vị thụ hƣởng ngân sách thực hiện chi tiêu NSNN theo đúng dự toán đƣợc giao, đúng chế độ, tiết kiệm và có hiệu quả.
+ Cần có quy chế bắt buộc đối với các cơ quan chủ quản trong q trình giao dự tốn cho đơn vị cấp dƣới phải bảo đảm công khai, minh bạch. Trong quá trình kiểm tra, kiểm sốt thực tế cho thấy, các đơn vị chủ quản cấp trên khi xét duyệt dự tốn của đơn vị cấp dƣới gửi lên thƣờng khơng bảo đảm chặt chẽ các tiêu thức, vẫn cịn tình trạng bng lỏng. Nhiều khoản chi không gắn với nhiệm vụ chi của đơn vị dẫn đến tình trạng phải điều chỉnh hoặc đơn vị sử dụng cố tình lập khống chứng từ, hố đơn để chi hết các khoản kinh phí đƣợc cấp đó, nhƣ các khoản chi hội nghị, chi tiếp khách, chi sửa chữa tài sản cố định, vật tƣ văn phòng...
* Đối với hoạt động kiểm soát chi các cơ quan, đơn vị khoán
+ Tăng cƣờng khâu thẩm tra, thẩm định phƣơng án khoán chi của các cơ quan, đơn vị bảo đảm kinh phí khoán vừa phù hợp với nhu cầu chi tiêu thực tế, vừa kích thích đơn vị sử dụng kinh phí tiết kiệm, có hiệu quả. Nhà nƣớc cần ban hành cũng nhƣ sửa đổi bổ sung kịp thời các định mức, tiêu chuẩn, chế độ chi tiêu làm căn cứ cho việc xác định mức khốn chi của các đơn vị; tăng cƣờng cơng tác thẩm tra, thẩm định để xác định mức độ tiết kiệm hay lãng phí của việc sử dụng kinh phí trong những năm trƣớc là cơ sở cho việc xây dựng hệ số điều chỉnh tăng, hoặc giảm đối với kinh phí khốn; quy định cụ thể và thống nhất hệ số điều chỉnh sao cho phù hợp với từng loại hình cơ quan; thƣờng xun rà sốt, phân loại, sắp xếp nhằm xác
định số lao động cần thiết trong từng khâu công việc cụ thể để từ đó xác định chính xác số biên chế khốn chi cho từng cơ quan, đơn vị.
+ Phân định vai trò, trách nhiệm của từng cơ quan, đơn vị trong quá trình quản lý, kiểm tra, kiểm soát đối với các đơn vị thực hiện khoán chi trong các khâu. Đơn vị thực hiện khoán tự rà soát xác định lại nhu cầu lao động phù hợp và thủ trƣởng đơn vị phải chịu hoàn toàn trách nhiệm về các khoản chi tiêu của đơn vị mình; Cơ quan Kho bạc thực hiện kiểm tra, kiểm soát các khoản chi theo đề nghị của chủ tài khoản và các điều kiện chi theo quy định.
+ Việc cấp phát, thanh tốn của KBNN phải có đầy đủ các điều kiện đƣợc quy định đối với từng loại hình, cụ thể nhƣ sau:
- Đối với các đơn vị hành chính sự nghiệp thực hiện khốn biên chế và chi phí quản lý hành chính, bao gồm các điều kiện sau:
Quyết định của cơ quan có thẩm quyền cho phép đơn vị thực hiện khốn biên chế, kinh phí quản lý hành chính và nguồn kinh phí đƣợc giao khốn.
Dự tốn chi của đơn vị đã đƣợc duyệt trong phạm vi kinh phí đƣợc khốn. Có đủ hồ sơ, chứng từ có liên quan đến từng khoản chi nhƣ: Đối với các khoản chi lƣơng và phụ cấp lƣơng là bản đăng ký biên chế, qu lƣơng đƣợc cơ quan có thẩm quyền duyệt; phƣơng án chi trả tiền lƣơng của đơn vị; danh sách cán bộ hƣởng lƣơng; bản tăng giảm biên chế. Đối với những khoản mua sắm vật tƣ, trang thiết bị phƣơng tiện, sửa chữa nhỏ thì hồ sơ bao gồm dự tốn mua sắm, sửa chữa nhỏ đƣợc duyệt; quyết định phê duyệt kết quả đấu thầu (đối với trƣờng hợp phải tổ chức đấu thầu); hợp đồng mua bán hàng hoá dịch vụ; phiếu báo giá của đơn vị cung cấp hàng hố dịch vụ và các hồ sơ, chứng từ có liên quan khác. Đối với các khoản chi thƣờng xuyên khác là bảng kê chứng từ thanh tốn có chữ ký của thủ trƣởng đơn vị hoặc ngƣời đƣợc uỷ quyền,...
+ Đối với đơn vị thực hiện chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu bao gồm các điều kiện nhƣ sau:
Đã có trong dự tốn đƣợc cơ quan có thẩm quyền phân bổ: đối với năm đầu tiên đơn vị phân bổ dự toán đã đƣợc Bộ chủ quản duyệt (đối với đơn vị sự nghiệp
Trung ƣơng), Chủ tịch UBND các cấp duyệt (đối với đơn vị sự nghiệp địa phƣơng) chi tiết theo mục lục NSNN. Đối với các khoản chi hoạt động thƣờng xuyên, nếu đầu năm đơn vị chƣa có dự tốn đƣợc duyệt, thì trên cơ sở đề nghị của đơn vị, Kho bạc chi tạm ứng cho đơn vị bình quân bằng 1 tháng chi hoạt động thƣờng xuyên của năm trƣớc đó.
Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơ quan có thẩm quyền quy định: đối với những khoản chi phải tuân thủ tiêu chuẩn, định mức, chế độ chung của Nhà nƣớc thì mức chi khơng đƣợc vƣợt q tiêu chuẩn định mức đã quy định; đối với các khoản chi phí quản lý hành chính, chi hoạt động thƣờng xuyên, chi lƣơng và các khoản chi khác thì mức chi do thủ trƣởng đơn vị quyết định trong phạm vi nguồn kinh phí đƣợc sử dụng, phù hợp với quy chế chi tiêu nội bộ và quy chế trả lƣơng của đơn vị đã đƣợc hội nghị cán bộ công chức cơ quan quyết định.
Đã đƣợc thủ trƣởng đơn vị hoặc ngƣời uỷ quyền chuẩn chi. Tài khoản của đơn vị còn đủ số dƣ.
+ Để tạo điều kiện thuận lợi cho việc quyết toán chi NSNN của cơ quan Kho bạc và cơ quan Tài chính, mặt khác tạo tính chủ động cho đơn vị thực hiện khoán chi trong việc sử dụng kinh phí khốn, thì cơ quan tài chính cấp kinh phí khốn cho đơn vị vào mục chi khác. Khi có nhu cầu chi, đơn vị lâp giấy rút dự toán kèm theo bảng kê chi tiết theo Mục lục NSNN (đối với các khoản chi đã xác định đƣợc nội dung chi) làm căn cứ cho Kho bạc hạch toán chi NSNN. Đối với những khoản chi chƣa xác định đƣợc nội dung chi, đơn vị chỉ lập giấy rút dự toán, khi cấp phát cho đơn vị, Kho bạc tạm cấp vào mục chi khác.
+ Đối với các Bộ, cơ quan Trung ƣơng và địa phƣơng thuộc cấp quản lý, phải thƣờng xuyên kiểm tra, hƣớng dẫn các đơn vị thực hiện, kịp thời tháo gỡ những khó khăn, vƣớng mắc trong q trình thực hiện tại các đơn vị. Về phía đơn vị xây dựng phƣơng án thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính; xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ để chủ động sử dụng kinh phí tiết kiệm hiệu quả làm căn cứ kiểm tra, giám sát chi tiêu. Các đơn vị sự nghiệp phải thực hiện quy chế dân chủ, công khai trong việc sử dụng biên chế, kinh phí bảo
đảm thực hành tiết kiệm chống lãng phí, hồn thành các mục tiêu và nhiệm vụ đƣợc giao. Đồng thời phải chịu trách nhiệm trƣớc cơ quan quản lý cấp trên trực tiếp và pháp luật về công tác quản lý và sử dụng nguồn kinh phí đƣợc giao.
3.2.1.3. Nâng cao chất lƣợng dự toán chi và cơ cấu chi ngân sách nhà nƣớc
* Về dự toán chi
Dự toán chi NSNN là căn cứ pháp lý để các đơn vị thực hiện chi tiêu, do vậy cần phải nâng cao chất lƣợng dự toán chi theo hƣớng:
Thứ nhất, trên cơ sở các văn bản hƣớng dẫn của Trung ƣơng, cần xác lập yêu cầu, quy trình lập, duyệt, phân bổ NSNN ở các cơ quan, đơn vị. Tất cả các cơ quan đơn vị đều phải có trách nhiệm thực hiện nghiêm túc theo những yêu cầu của quy trình đó. Về cơ bản u cầu và quy trình lập, duyệt, phân bổ dự tốn NSNN ở các cơ quan, đơn vị phải bảo đảm các quy định hƣớng dẫn chung của Nhà nƣớc, song tuỳ tính chất, nhiệm vụ của từng cơ quan, đơn vị cụ thể các đơn vị chủ quản cần có những hƣớng dẫn cụ thể để các đơn vị cấp dƣới thực hiện xây dựng dự toán bảo đảm chất lƣợng, hiệu quả. Dự toán chi phải đƣợc xây dựng từ cơ sở và phải đƣợc xây dựng trên cơ sở phân tích, đánh giá hiệu quả của từng khoản chi, tránh tình trạng các cơ quan cấp trên xem xét, phê duyệt dự toán thiếu căn cứ thực tế dẫn đến tình trạng có những mục chi thì thừa và có những mục chi thì thiếu...
Thứ hai, dự toán ngân sách phải đƣợc xây dựng trên cơ sở định hƣớng, mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh trong năm kế hoạch và các năm tiếp theo. Việc lập và phân bổ dự tốn hàng năm phải tính hết các yếu tố trƣợt giá theo mức độ lạm phát, yếu tố tăng trƣởng hàng năm, các chế độ, chính sách ảnh hƣởng đến nguồn thu, nhiệm vụ chi của địa phƣơng, có nhƣ vậy dự tốn ngân sách mới thể hiện đƣợc tính khả thi, bảo đảm điều hành ngân sách mang lại hiệu quả cao. Việc lập dự tốn phải tính đến kết quả phân tích, đánh giá tình hình thực hiện dự tốn ngân sách các năm trƣớc, đặc biệt là của năm báo cáo để thật sát với quá trình thực hiện.
Thứ ba, các đơn vị lập dự toán phải căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, khối lƣợng hàng hoá lao vụ cung cấp, chi phí cần thiết để thực hiện cơng việc, giá cả thị trƣờng... đồng thời phải căn cứ vào các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu của Nhà nƣớc đã quy định.
Thứ tƣ, cần đẩy nhanh tiến độ giao dự toán chi NSNN cho các đơn vị sử dụng ngân sách, bảo đảm các đơn vị có ngay dự tốn chi NSNN từ những ngày đầu năm, tạo sự chủ động cho hoạt động của bộ máy của các đơn vị.
* Về cơ cấu chi
Chi NSNN nói chung và chi thƣờng xuyên ngân sách trên địa bàn tỉnh Ninh Bình nói riêng cần đƣợc cơ cấu lại một cách hợp lý nhằm phục vụ hiệu quả các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, bởi ngân sách không những bảo đảm đƣợc chi thƣờng xun mà cịn tích lu để chi cho đầu tƣ phát triển.
Cơ cấu chi hợp lý sẽ hạn chế tối đa việc điều chỉnh cơ cấu, khoản mục chi trong quá trình thực hiện. Trong điều kiện quy mơ NSNN có giới hạn, nếu phạm vi chi rộng thì mỗi khoản chi sẽ nhỏ; nếu thiếu sự lựa chọn ƣu tiên các khoản chi thì chi ngân sách dẫn đến dàn trải, thiếu tập trung gây lãng phí và khơng hiệu quả. 3.2.1.4. Hồn thiện chức năng nhiệm vụ và hiện đại hóa cơng nghệ
Hiện nay, trƣớc những yêu cầu đổi mới đã đặt hệ thống Kho bạc Nhà nƣớc phải khơng ngừng đổi mới, hồn thiện về chức năng, nhiệm vụ cũng nhƣ hiện đại hố cơng nghệ thơng tin phục vụ kịp thời sự phát triển của xã hội, đặc biệt là trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế. Để thực hiện đƣợc điều này, hệ thống kho bạc phải tham gia quản lý qu NSNN với tƣ cách là một công cụ trong hệ thống tài chính, chứ khơng phải chỉ đơn thuần là cơ quan “xuất, nhập và giữ gìn cơng qu ”. Trong giai đoạn đầu, khi cơ chế quản lý mới chƣa thực hiện ngay đƣợc, thì cần phải có sự phân định rõ chức năng, nhiệm vụ cũng nhƣ sự phối hợp giũa các cơ quan trong việc tổ chức quản lý và kiểm soát chi NSNN. Cơ chế quản lý chi và kiểm soát chi thực sự có hiệu quả khi có sự phối kết hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhƣ KBNN, Tài chính và đơn vị thụ hƣởng ngân sách nhà nƣớc. Với mục tiêu chung của toàn ngành trong thời gian tới là xây dựng KBNN hiện đại, hoạt động an toàn, hiệu quả và phát triển ổn định, vững chắc trên cơ sở cải cách thể chế chính sách, hồn