CHƯƠNG 3 CƠ SỞ LÝ LUẬN
3.1. Các chính sách gây ni động vật hoang dã (ĐVHD) tại Việt Nam
Việt nam đã xây dựng được nhiều chính sách nhằm định hướng cho quản lý và bảo vệ tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ mơi trường. Tuy là các chính sách về bảo vệ mơi trường, bảo vệ thiên nhiên, nhưng các chính sách này đều đề cập đến vai trò và giá trị đa dạng của sinh học. Nhận thức được giá trị của tài nguyên thiên nhiên đối với cộng đồng và tiềm năng đa dạng sinh học đối với việc phát triển kinh tế - xã hội, các chính sách ln nhấn mạnh và khuyến khích việc quản lý và khai thác bền vững nguồn tài nguyên thiên nhiên và phát triển gây ni các lồi ĐVHD có giá trị kinh tế và những lồi có số lượng ít để bảo tồn.
Chỉ thị 359/TTg ngày 29/5/1996 của Thủ tướng nêu rõ: Động vật hoang dã là tài nguyên thiên nhiên vơ cùng q giá, góp phần quan trọng trong việc tạo nên sự cân bằng sinh thái, bảo đảm môi trường sống, trong lành cho con người. Vì vậy mỗi đất nước, mỗi dân tộc và mỗi người dân đều phải có trách nhiệm bảo vệ động vật hoang dã, tạo môi trường sống cho các loài động vật này được bảo tồn và phát triển. Nhưng ở nước ta thực trạng đang diễn ra ngày càng nghiêm trọng là nhiều loài động vật hoang dã, quý hiếm trong đó có lồi đang có nguy cơ tuyệt chủng, đã và đang bị săn bắt, bn bán, xuất khẩu trái phép, thậm chí giết mổ làm món ăn đặc sản tại các nhà hàng, khách sạn, phục vụ thói quen tiêu xài lãng phí của một số người. Do dễ dàng tiêu thụ với thu nhập cao đã tạo ra việc làm rất nguy hại là kích thích một số người săn bắt, buôn bán trái phép loại hàng này bất chấp các quy định của nhà nước về quản lý bảo vệ và phát triển động vật hoang dã, q hiếm.
Từ đó cho thấy chính sách bảo vệ và phát triển bền vững các loài động vật hoang dã đã được nhà nước đặc biệt quan tâm từ rất sớm và ln có những chủ trương thay đổi cho phù hợp với từng thời điểm cụ thể
Dưới đây là các chính sách có các định hướng cho các hoạt động gây nuôi ĐVHD ở Việt Nam:
Đề án bảo tồn và phát triển lâm sản ngoài gỗ giai đoạn 2006 – 2020 của Bộ NN&PTNT có xác định: “tăng nhu cầu nghiên cứu và phát triển khả năng thuần hóa tài nguyên hoang dã. Đặc biệt người dân đóng vai trị quan trọng trong việc phát triển các loài mới này. Việc gây ni các lồi ĐVHD cũng phát triển như vậy. Tới nay nhiều loài ĐVHD đã được gây nuôi, để đáp ứng không những nhu cầu trong nước mà cịn cho xuất khẩu như các lồi: cá sấu, trăn, rắn độc, ba ba….
Kế hoạch hành động quốc gia về đa dạng sinh học đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020, thực hiện công ước Đa dạng sinh học (CBD) và Nghị định thư Cartagena về an toàn sinh học (2007) cũng nhấn mạnh: “xây dựng và phát triển mơ hình sử dụng bền vững tài ngun sinh vật; kiểm sốt phịng ngừa, ngăn chặn và loại trừ việc khai thác, kinh doanh, tiêu thụ các loài ĐVHD quý, hiếm, nguy cấp… Nghiên cứu xây dựng q trình gây ni sinh sản một số động vật có giá trị kinh tế ngoài danh mục các loài động vật cần bảo tồn, đáp ứng nhu cầu tiêu thụ trên thị trường. Quy hoạch phát triển các cơ sở gây ni các lồi ĐVHD gắn với bảo tồn các loài động vật đang có nguy cơ bị đe dọa”.
Nhìn chung các chủ trương của Nhà nước đều coi ĐVHD là một tài sản quý, cần được bảo vệ và phát triển bền vững. Vì vậy cần phải đẩy mạnh công tác gây nuôi và phát triển ĐVHD, kể cả gây nuôi các lồi động vật q hiếm có giá trị kinh tế - xã hội cao.
Song song với việc ban hành các văn bản về quản lý, bảo vệ rừng và thiên nhiên. Việt Nam đã ban hành nhiều văn bản nhằm tăng cường công tác quản lý, bảo vệ ĐVHD. Trong đó các văn bản sau luôn thay đổi, bổ sung các hạn chế của văn bản trước đó để điều chỉnh phù hợp với từng giai đoạn thực tế tại Việt Nam và phù hợp với các công ước quốc tế mà Việt Nam tham gia như Cites,…. Và đặc biệt là nhằm ngày càng hồn thiện chính sách quản lý, giảm thủ tục khơng cần thiết nhưng vẫn đảm bảo được cơng tác quản lý và khơng gây khó khăn cho người dân.
Cơng ước Cities có hiệu lực ở Việt Nam từ ngày 20 tháng 4 năm 1994. Thực hiện yêu cầu công ước Cities một số lĩnh vực liên quan, Việt Nam đã ban hành nhiều chính sách thực hiện việc quản lý động vật hoang dã. Tuy nhiên tác giả chỉ tập trung và đi sâu một số chính sách hiện hành, đang cịn hiệu lực và gắn liền với công tác quản lý gây ni ĐVHD, đó là:
Nghị định số 32/2006/NĐ-CP ngày 30/3/2006 của Chính phủ về quản lý ĐVR, thực vật rừng nguy cấp quý hiếm. Nghị định số 32/2006/NĐ-CP được ban hành nhằm thay thế hoàn toàn hai nghị định 18/HĐBT và 48/2002/NĐ-CP để phù hợp với Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004. Nghị định này đã có tham khảo và điều chỉnh để phù hợp với Công ước Cites. Các quy định đã được nêu rõ ràng, có một số loài động, thực vật thuộc chuyên ngành thủy sản quản lý như rùa biển đã đựơc đưa ra khỏi phụ lục. Tuy nhiên Nghị định này cũng tồn tại những thiếu sót cần khắc phục, đó là: quy định việc cứu hộ, và tái thả các loài động thực vật hoang dã bị tịch thu từ hoạt động khai thác, buôn bán bất hợp pháp nhưng không đề cập đến nguồn vốn cho việc cứu hộ và tái thả; đối với các lồi q hiếm thì cơng tác định giá gặp rất nhiều khó khăn nên khó áp dụng mức độ xử phạt hay truy cứu trách nhiệm thích hợp.
Nghị định số 82/2006/NĐ-CP ngày 10/08/2006 của CP về quản lý hoạt động xuất nhập khẩu, nhập nội từ biển, quá cảnh, nuôi sinh trưởng và trồng cấy nhân tạo các loài động thực vật hoang dã nguy cấp, quý hiếm. Đây là một văn bản nhằm cụ thể hóa việc thực thi Cities. Trong Nghị định này nêu tương đối đầy đủ quy định về hoạt động xuất nhập khẩu, tái xuất khẩu, nhập nội từ biển, quá cảnh, nuôi sinh sản, sinh trưởng, trồng cấy nhân tạo các loài động thực vật hoang dã nguy cấp quý hiếm. Nghị định kèm theo 5 phụ biểu là các mẫu đề nghị cấp giấy phép, chứng chỉ cũng như mẫu hồ sơ đăng ký cơ sở trồng cấy nhân tạo động thực vật hoang dã và đăng ký các trại nuôi sinh sản động vật hoang dã quý hiếm và thông thường.
dân gây ni. Ngồi ra việc xử phạt hoặc truy cứu trách nhiệm trong việc mua bán động vật hoang dã trái phép chưa được đề cập hoặc hướng dẫn cụ thể. NĐ cũng quy định về điều kiện cấp giấy chứng nhận trại nuôi như: điều kiện chuồng trại phù hợp đặc tính của lồi ni, đảm bảo vệ sinh mơi trường, đủ chuyên môn yêu cầu quản lý, ngăn ngừa dịch bệnh,… Tuy nhiên, trên thực tế chưa có nghiên cứu cụ thể quy định điều kiện chuồng trại cho từng lồi ni cụ thể (như diện tích chuồng trại, cơ sở vật chất,…) hay từng nhóm lồi có đặc tính gần giống nhau (hiện nay chỉ có quy định chuồng trại ni gấu, cá sấu, trăn) hay nghiên cứu về đảm bảo môi trường đối với vật ni cũng như quy trình phịng dịch bệnh đối với các lồi ĐVHD gây ni.
Thông tư số 47/2012/TT-BNNPTNT ngày 25/9/2012 của Bộ NN&PTNT về việc Quy định về quản lý khai thác từ tự nhiên và nuôi ĐVR thông thường.
Thông tư này nêu ra và phân loại danh sách các loài ĐVR cần bảo vệ cũng như cách thức quản lý chung về cách gây ni. Một số nội dung cịn hạn chế của Thơng tư này là cịn trùng lập với Nghị định 82/2006/NĐ-CP và chưa đưa vào chi tiết cụ thể các hướng dẫn gây ni cho từng lồi ĐVR cũng như chưa đưa ra cách quản lý đối với các lồi ĐVR khác khơng nằm trong danh mục được đề cập trong Thông tư. Thông tư chỉ áp dụng đối với các lồi có tên trong danh mục, cịn đối với các lồi ĐVHD tự nhiên nằm ngồi danh mục thì Thơng tư khơng điều chỉnh, do đó các cơ quan thực thi cũng gặp khơng ít khó khăn khi xử lý, quản lý các lồi khơng nằm trong danh mục quy định
ĐVHD được hiểu là những loài động vật sống ở tự nhiên, chưa được con người thuần hóa; cịn ĐVR rừng là những loài được quy định trong các văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được điều chỉnh bởi các văn bản quy định
3.2. Các cơ quan chuyên môn về quản lý gây nuôi động vật rừng
Về công tác quản lý gây nuôi động vật rừng, Tổng cục lâm nghiệp có nhiệm vụ tham mưu cho Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn ban hành các quy chuẩn quốc gia, các chế độ, chính sách liên quan; hướng dẫn, kiểm tra và chỉ đạo xử lý vi
phạm trong hoạt động gây nuôi ĐVR và bảo vệ môi trường rừng theo quy định của pháp luật
Về tổ chức, Tổng cục lâm nghiệp có các đơn vị trực thuộc gồm cơ quan quản lý Cites Việt Nam, Cục Kiểm lâm, Vụ bảo tồn thiên nhiên và các vụ liên quan khác
Cơ quan quản lý Cites Việt Nam
Cơ quan quản lý Cites Việt Nam thực hiện chức năng tham mưu, giúp Tổng cục trưởng tổng cục lâm nghiệp tổ chức, thực hiện quyền và nghĩa vụ của nước thành viên công ước Cites. Những nhiệm vụ cụ thể về quản lý gây ni ĐVR:
Xây dựng, trình Tổng cục trưởng các văn bản quy phạm pháp luật, các cơ chế chính sách thực thi Cites; chiến lược quy hoạch, chương trình, đề án, dự án, tiêu chuẩn, quy chuẩn quản lý Cites và các cơ sở nuôi ĐVR thuộc phụ lục của Cites. Tổ chức hoạt động thông tin, tuyên truyền nâng cao nhận thức và đào tạo về thực thi Cites, bảo tồn các loài động vật thuộc phụ lục của Cites
Quản lý, cấp, thu hồi các loại giấy phép, chứng chỉ Cites; giấy phép xuất khẩu, nhập khẩu, tái xuất khẩu mẫu vật theo quy định hiện hành của nhà nước và Cites.
Cục Kiểm lâm
Cục Kiểm lâm có chức năng tham mưu, giúp Tổng cục trưởng tổng cục lâm nghiệp thực hiện quản lý nhà nước về bảo vệ rừng, đảm bảo việc thực hiện pháp luật về bảo vệ, phát triển rừng và quản lý lâm sản thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Tổng cục lâm nghiệp.
Cục Kiểm lâm có nhiệm vụ hướng dẫn nghiệp vụ quản lý, bảo vệ rừng nói chung, trong đó có quản lý gây ni ĐVR của các Chi cục kiểm lâm và chỉ đạo xử lý vi phạm trong hoạt động gây ni ĐVR thuộc phạm vi tồn quốc
kiểm lâm Vùng II (đóng tại tỉnh Thanh Hoá, hoạt động tại các tỉnh từ Thanh Hoá đến Khánh Hoà và Tây Nguyên, trừ tỉnh Lâm Đồng); kiểm lâm Vùng III (đóng tại thành phố Hồ Chí Minh và hoạt động ở 22 tỉnh phía Nam)
Chi cục kiểm lâm
Chi cục kiểm lâm là cơ quan chuyên ngành, trực thuộc Sở Nơng nghiệp và PTNT, có chức năng tham mưu cho Sở Nông nghiệp và PTNT, UBND tỉnh QLNN về bảo vệ rừng và quản lý lâm sản trên địa bàn tỉnh, bao gồm công tác quản lý gây nuôi ĐVR, đảm bảo chấp hành pháp luật về quản lý bảo vệ rừng ở địa phương.
Về tổ chức: chi cục kiểm lâm có các phịng chun mơn, các hạt kiểm lâm trực thuộc và Đội kiểm lâm cơ động và PCCCR.
Chi cục kiểm lâm là cơ quan chính trong tổ chức, thực hiện quản lý gây nuôi ĐVR ở địa phương (trừ các loài thuỷ sinh). Các nhiệm vụ cụ thể gồm:
Thẩm định hồ sơ đăng ký trại nuôi, cấp giấy chứng nhận đăng ký trại nuôi sinh trưởng, nuôi sinh sản theo quy định đối với các loài thuộc phụ lục II và III Cites. Đối với gây nuôi sinh sản các loài thuộc Phụ lục I Cites, hồ sơ thẩm định được chuyển cho cơ quan quản lý Cites Việt Nam để đăng ký cho Ban Thư ký Công ước Cites thế giới xem xét, phê duyệt.
Định kỳ báo cáo kết quả đăng ký trại nuôi sinh sản, trại nuôi sinh trưởng tại địa phương để Cục kiểm lâm theo dõi và tổng hợp
Quản lý, kiểm tra, xác nhận năng lực sản xuất của các trại ni sinh sản, trại ni sinh trưởng các lồi động, thực vật rừng nguy cấp, quý, hiếm theo quy định
Cấp giấy phép vận chuyển đặc biệt đối với các trường hợp vận chuyển ra ngoài tỉnh các mẫu vật, các loài ĐVR nguy cấp, quý, hiếm
Xử lý các vụ vi phạm trong lĩnh vực quản lý bảo vệ rừng, quản lý gây nuôi ĐVR theo thẩm quyền
Về nghiệp vụ chuyên môn: Chi cục kiểm lâm được sự hướng dẫn của Cục Kiểm lâm và sự phối hợp, hỗ trợ của Kiểm lâm vùng và Cơ quan quản lý Cites Việt Nam
Hạt kiểm lâm
Hạt kiểm lâm (bao gồm Hạt kiểm lâm huyện và liên huyện) tham mưu cho UBND huyện thực hiện chức năng QLNN về bảo vệ rừng và quản lý lâm sản. Thực hiện công tác quản lý, kiểm tra hoạt động của các trại nuôi sinh sản, sinh trưởng ĐVR tại địa phương (trừ các loài thuỷ sinh) dưới sự chỉ đạo và hướng dẫn của Chi cục kiểm lâm.
Kiểm tra, xác nhận nguồn gốc lâm sản và lập hồ sơ theo quy định
Xử lý các vụ vi phạm trong lĩnh vực quản lý bảo vệ rừng, quản lý gây nuôi ĐVR theo thẩm quyền
Kiểm lâm địa bàn xã
Tuỳ theo điều kiện tổ chức và tình hình nhân sự, Chi cục kiểm lâm (nơi khơng có Hạt kiểm lâm) và Hạt kiểm lâm bố trí kiểm lâm địa bàn xã (bao gồm 01 xã hoặc liên xã) để tham mưu cho UBND cấp xã thực hiện chức năng QLNN về lâm nghiệp, quản lý BVR tại địa phương. Việc bố trí này đã tạo thành hệ thống Kiểm lâm từ trung ương đến tỉnh, huyện, xã để triển khai và thực thi công tác quản lý, BVR, trong đó có cơng tác quản lý gây ni ĐVR.
(Nguồn: Tổng cục lâm nghiệp, Cơ quan quản lý Cities Việt Nam, năm 2013, “Báo cáo đánh giá thực trạng nuôi động vật hoang dã tại Việt Nam”.)
3.3. Mối liên hệ giữa chính sách pháp luật và ý thức chấp hành pháp luật
Để tất cả cán bộ và nhân dân có ý thức chấp hành pháp luật cao, thì chính sách pháp luật cần phải được xây dựng và phát triển đúng với vị trí và vai trị của nó. Trước hết là cần phải xây dựng nhận thức, quan niệm đúng đắn, đầy đủ về chính sách pháp luật, để từ đó có cơ sở lý luận chuyển hố thành pháp luật, thành nguyên tắc ứng xử
pháp luật phụ thuộc vào 2 yếu tố chính: chính sách pháp luật, vị trí của chính sách pháp luật và ý thức chấp hành pháp luật.
Chính sách pháp luật:
Chính sách pháp luật, các chủ trương, chính sách và các biện pháp thi hành được thể chế hóa và quy định trong pháp luật của Chính phủ trong các lĩnh vực chính trị - xã hội nhất định. Xây dựng và thực thi pháp luật là hai mặt hoạt động cơ bản của nền quản trị quốc gia. Một quốc gia vững mạnh phải là một quốc gia có nền quản trị quốc gia hữu hiệu khi cả hoạt động xây dựng pháp luật và hoạt động thực thi pháp luật đều hiệu quả. Để có thể đạt được những điều trên, khi xây dựng một chính sách, văn bản pháp luật phải đảm bảo những điều sau đây:
o Tính khả thi và hồn thiện về dự báo tác động: Các quy định của văn bản
luật, các cơ sở thực tiễn phải vững chắc, không chồng chéo, mâu thuẫn hay triệt tiêu