CHƯƠNG I TỔNG QUAN VỀ NGUYÊN TẮC CÂN BẰNG HỢP LÝ
2.2. Áp dụng nguyên tắc “cân bằng hợp lý” nhằm đánh giá các biện pháp đáp
2.2.3. Biện pháp tự vệ
Trong hai vụ tranh chấp về phòng vệ thương mại, Cơ quan phúc thẩm đã công nhận nguyên tắc cân bằng hợp lý như một nguyên tắc của luật tập quán quốc tế.144 Đầu tiên, nó được hàm ý trong vụ US – Yarn năm 2001, dựa vào Điều 51 của Các điều khoản ILC (khi đó đang là dự thảo biểu mẫu). Và sau đó, rõ ràng hơn trong vụ
US – Line Pipe năm 2002, khơng chỉ dựa vào Điều 51 mà cịn là hai quyết định của
ICJ. Trong vụ này, Cơ quan phúc thẩm đã “quan sát” rằng Hoa Kỳ đã tự mình cơng nhận sự tồn tại của nguyên tắc cân bằng hợp lý trong luật tập quán quốc tế trong phần nhận xét về bản dự thảo Các điều khoản ILC và trong một ban trọng tài quốc tế145.
Trong vụ US – Cotton Yarn, Pakistan yêu cầu tham vấn với Hoa Kỳ về biện pháp tự vệ chuyển tiếp mà nước này áp dụng đối với mặt hàng sợi Cotton cuộn nhập khẩu từ Pakistan. Do nhiều lần tham vấn thất bại với Pakistan nên Hoa Kỳ đã đơn phương áp dụng biện pháp hạn chế nhập khẩu. Cả Ban hội thẩm và Cơ quan phúc thẩm đều cho rằng biện pháp hạn chế nhập khẩu này của Hoa Kỳ không phù hợp với Hiệp định dệt may (Hiệp định ATC) nay đã hết hiệu lực. Trong vụ này, Cơ quan phúc
144 United States - Transitional Safeguard Measure on Combed Cotton Yarn from Pakistan, Appellate Body report, ngày 08/10/2001, WT/DS192/AB/R, đoạn 120-122, United States - Definitive Safeguard
Measures on Imports of Circular Welded Carbon Quality Line Pipe from Korea, Appellate Body report, ngày 15/02/2002, WT/DS202/AB/R, đoạn 259.
145 United States - Definitive Safeguard Measures on Imports of Circular Welded Carbon Quality Line
thẩm đã xem xét “biện pháp tự vệ chuyển tiếp” theo Điều 6.1 Hiệp định ATC. Cơ chế này cho phép một Thành viên áp dụng một biện pháp tự vệ nếu một sản phẩm nhập khẩu vào lãnh thổ quốc gia đó tăng lên về số lượng gây ra những thiệt hại nghiêm trọng đối với nền sản xuất nội địa hoặc các sản phẩm cạnh tranh trực tiếp146. Tại Điều
6.4 Hiệp định ATC quy định rằng các Thành viên phải áp dụng các biện pháp tự vệ trên cơ sở “Thành viên với Thành viên”, ví dụ như “Thành viên…chịu thiệt hại
nghiêm trọng…phải xác định trên cơ sở nhập khẩu tăng mạnh và đột ngột…từ… Thành viên cụ thể”. Hay nói cách khác, Điều 6 của Hiệp định ATC cho phép sự áp
dụng biện pháp riêng biệt đối với từng quốc gia. Quy định này này dường như trái ngược với nguyên tắc MFN quy định tại Điều 2.2 Hiệp định về các biện pháp tự vệ (Hiệp định SGA) “Các biện pháp tự vệ sẽ được áp dụng đối với một sản phẩm
nhập khẩu bất kể từ nguồn nào”. Dựa vào Điều 6.4 Hiệp định ATC, Cơ quan phúc
thẩm đã kết luận rằng “một phần trong tổng thiệt hại nghiêm trọng do một Thành
viên xuất khẩu gây ra” và do đó, mức độ của biện pháp tự vệ áp dụng với Thành viên đó “phải tương xứng với thiệt hại gây ra bởi việc nhập khẩu từ Thành viên
đó”147. Kết luận này dường như thuần túy dựa trên ngữ nghĩa của điều khoản khi áp dụng vào bối cảnh.
Cơ quan phúc thẩm tiếp tục giải thích Điều 6.4 Hiệp định ATC bằng cách dẫn chiếu đến nguyên tắc cân bằng hợp lý. Cơ quan phúc thẩm gợi ý rằng Điều 22.4 DSU đã bao hàm nguyên tắc này bằng việc yêu cầu mức độ định chỉ nhượng bộ phải tương ứng với mức độ triệt tiêu hoặc gây phương hại. Liên quan đến biện pháp tự vệ chuyển tiếp theo Hiệp định ATC, với lưu ý rằng các biện pháp tự vệ không bị áp đặt là thương mại không công bằng, Cơ quan phúc thẩm khẳng định:“Sẽ là vô lý
nếu hành vi vi phạm một nghĩa vụ quốc tế bị trừng phạt bởi các biện pháp tự vệ tương xứng, trong khi đó, nếu khơng có vi phạm như vậy, một Thành viên WTO sẽ phải chịu một hình phạt khơng tương xứng, do đó, “trừng phạt”, gây ra những thiệt hại nghiêm trọng khơng tồn tồn do hàng hố xuất khẩu của quốc gia đó. Theo quan điểm của chúng
146 Điều 6.2 Hiệp định ATC.
147 United States - Definitive Safeguard Measures on Imports of Circular Welded Carbon Quality Line
tôi, sự vi phạm nghiêm trọng như vậy đối với nguyên tắc cân bằng hợp lý liên quan đến tính chất của những thiệt hại nghiêm trọng chỉ có thể được biện minh nếu người soạn thảo ATC nêu rõ ràng điều đó, tuy nhiên họ đã khơng làm như vậy.”148
Và Cơ quan phúc thẩm tiếp tục củng cố thêm lập luận của mình khi viện dẫn Điều 51 ILC với quy định: “Biện pháp đối kháng phải tương xứng (commensurate)
với thiệt hại gây ra, có tính đến nguy cơ của các hành vi trái pháp luật quốc tế và các quyền lợi được xét”. Theo đó, quy định này nhằm giới hạn mức độ của biện pháp đối kháng dựa trên nguyên tắc cân bằng hợp lý, nhằm giới hạn việc xâm phạm đến quyền của các quốc gia có hành động xâm phạm.
Tuy nhiên, việc viện dẫn Điều 51 ILC là khơng cần thiết trong trường hợp này. Do tính chất của biện pháp tự vệ tương đối khác so với các biện pháp còn lại khi biện pháp tự vệ được áp dụng không nhằm đáp trả các hành vi vi phạm mà được thực hiện ngày cả khi hoạt động thương mại diễn ra lành mạnh. Trong khi Điều 51 lại được áp dụng trong bối cảnh mối quan hệ giữa biện pháp đối kháng và hành vi sai phạm quốc tế. Trong khi chính Cơ quan phúc thẩm đã khẳng định rằng biện pháp được áp dụng kể cả khi không tồn tại hành vi vi phạm, vậy nên việc viện dẫn Điều 51 của AB trong trường hợp này không thực sự hợp lý. Trong trường hợp này, Cơ quan phúc thẩm có thể viện dẫn nguyên tắc cân bằng hợp lý để lý giải các quy định, nhưng chỉ nên dừng lại ở việc giải thích rằng biện pháp tự vệ phải cân bằng với thiệt hại xảy ra. Việc viện dẫn thêm Điều 5.1 dường như làm khác đi bản chất của biện pháp tự vệ.
Trường hợp thứ hai Cơ quan phúc thẩm công nhận nguyên tắc cân bằng hợp lý liên quan đến các biện pháp tự vệ là vụ kiện US – Line Pipe. EU đã yêu cầu tham vấn với Hoa Kỳ khi Hoa Kỳ áp dụng biện pháp tự vệ (1) dưới hạn ngạch thuế quan nhập khẩu đối với mặt hàng dây thép có hiệu lực ngày 01/03/2000 và (2) dưới dạng tăng thuế nhập khẩu đối với ống thép có hiệu lực từ ngày 01/03/2000. Trong trường hợp này, Cơ quan phúc thẩm xem xét Điều 5.1 Hiệp định SGA “Một Thành viên sẽ chỉ áp dụng biện pháp tự vệ trong giới hạn cần thiết để ngăn cản hay khắc phục tổn hại
148 United States - Definitive Safeguard Measures on Imports of Circular Welded Carbon Quality Line
nghiêm trọng và để tạo thuận lợi cho việc điều chỉnh”. Cơ quan phúc thẩm đã đặt ra câu hỏi “liệu mức độ cho phép của một biện pháp tự vệ có bị giới hạn hay khơng đối với thiệt hại có thể gây ra bởi nhập khẩu gia tăng, hoặc liệu một biện pháp tự vệ có thể giải quyết những tác động có hại gây ra bởi những yếu tố khác.”149 Trả lời cho câu hỏi này, Cơ quan phúc thẩm đã viện dẫn Điều 4.2 (b) Hiệp định SGA rằng “khi có các yếu tố khác khơng phải là sự gia tăng nhập khẩu, xuất hiện cùng một thời gian, gây ra tổn hại nghiêm trọng hoặc đe dọa gây ra tổn hại nghiêm trọng đối với ngành công nghiệp trong nước thì những tổn hại này sẽ khơng được coi là sự gia tăng nhập khẩu”. Điều khoản này dường như đưa ra một mức độ cho phép để biện pháp tự vệ có thể được áp dụng theo Điều 5.1 Hiệp định SGA.
Cơ quan phúc thẩm đã so sánh việc áp đặt các biện pháp tự vệ với việc áp đặt các biện pháp chống bán phá giá hoặc chống trợ cấp:“Nếu những thiệt hại gây ra
cho những nhà xuất khẩu bởi một biện pháp tự vệ được phép có tác động vượt quá phần thiệt hại gây ra bởi nhập khẩu gia tăng, cần áp dụng một biện pháp khắc phục đặc thù, biện pháp này khơng có nghĩa là bảo vệ ngành công nghiệp của những quốc gia nhập khẩu khỏi hành vi thương mại phi pháp, nên được áp dụng theo một cách hạn chế thương mại nhiều hơn thuế chống bán phá giá hoặc thuế chống trợ cấp. Vậy Hiệp định WTO nên được giải thích dựa trên cơ sở nào để giới hạn một biện pháp đối kháng trong phạm vi thiệt hại gây ra bởi các hành vi không công bằng hoặc một sự vi phạm các hiệp định nhưng khơng vì vậy mà hạn chế một biện pháp đối phó?”
Cơ quan phúc thẩm giải thích Điều 5.1 Hiệp định SGA là yêu cầu hạn chế các biện pháp bảo vệ ở mức độ cần thiết để ngăn ngừa hoặc khắc phục thiệt hại nghiêm trọng do gia tăng nhập khẩu. Tuy nhiên, trong trường hợp này, Cơ quan phúc thẩm lại đề cập đến các biện pháp đối phó mặc dù trong SGA khơng giải thích các biện pháp tự vệ là các biện pháp đối phó. Việc Cơ quan phúc thẩm áp dụng nguyên tắc cân bằng hợp lý trong bối cảnh của SGA bị thiếu sót tương tự như việc áp dụng nguyên tắc cân bằng hợp lý trong bối cảnh của Hiệp định ATC là sự thiếu hụt trong khả năng xác định và cân bằng giữa biện pháp tự vệ và thiệt hại nghiêm trọng gây ra
149 United States - Transitional Safeguard Measure on Combed Cotton Yarn from Pakistan, Appellate Body report, ngày 08/10/2001, WT/DS192/AB/R, đoạn 241.
bởi nhập khẩu gia tăng khiến cho nguyên tắc này gần như vô nghĩa. Việc áp dụng ngun tắc trong Hiệp định SGA cịn thiếu sót nhiều hơn. Như đã giải thích, một Thành viên quyết định áp dụng các biện pháp tự vệ theo Điểu 2.1 SGA thì “Các biện pháp tự vệ sẽ được áp dụng đối với một sản phẩm nhập khẩu bất kể từ nguồn nào”.
Trong vụ US – Line Pipe, Cơ quan phúc thẩm đã không giải quyết sự gia tăng nhập khẩu được ghi nhận bởi các Thành viên khác nhau. Thay vì thế, nó giải quyết những thiệt hại của ngành cơng nghiệp trong nước do nhập khẩu gia tăng thay vì các yếu tố khác. Vì thế, so với biện pháp tự vệ chuyển tiếp theo Hiệp định ATC mà Cơ quan phúc thẩm giải quyết trong vụ US – Yarn, biện pháp tự vệ theo SGA ít giống một điều khoản phạt hơn.
Từ mặt ngữ nghĩa của Điều 5.1 SGA, rõ ràng là các biện pháp tự vệ có thể vượt xa sự cần thiết nhằm ngăn chặn hoặc khắc phục những thiệt hại nghiêm trọng, nó cịn được dùng trong phạm vi cần thiết để “tạo thuận lợi cho việc điều chỉnh”. Tuy nhiên, trong vụ US – Line Pine, Cơ quan phúc thẩm lại khơng tính đến cụm từ này khi áp dụng và giải thích Điều 5.1 SGA, mà chỉ nhấn mạnh vào khía cạnh biện pháp tự vệ phải trong phạm vi cần thiết nhằm ngăn chặn và khắc phục những thiệt hại nghiêm trọng. Ẩn chứa trong giải thích của Cơ quan phúc thẩm phần nào liên hệ đến tính tương xứng giữa biện pháp tự vệ và thiệt hại nghiêm trọng, hay nói cách khác là biện pháp tự vệ chỉ được áp dụng khi có mối quan hệ nhân quả giữa thiệt hại nghiêm trọng và nhập khẩu gia tăng.
Trong vụ kiện US – Yarn và US – Line Pine, Cơ quan phúc thẩm đã công nhận nguyên tắc cân bằng hợp lý, hay rõ ràng hơn và họ đã vận dụng nguyên tắc này để giải thích các Hiệp định WTO. Tuy nhiên trong quá trình áp dụng, Cơ quan giải quyết tranh chấp vẫn còn gặp nhiều khó khăn, dẫn đến những thiếu sót nhất định trong việc sử dụng nguyên tắc này một cách chưa thực sự chính xác.
Những phân tích trên đây đã thể hiện cách nguyên tắc cân bằng hợp lý được sử dụng trong những tranh chấp WTO, cụ thể là trong việc đánh giá mức độ các biện pháp đáp trả với một vi phạm trong khuôn khổ WTO hoặc các hành vi được đánh giá là không công bằng trong các hiệp định WTO. Nguyên tắc cân bằng hợp lý có thể
được sử dụng trong các pháp luật hiện hành mà khơng có sự diễn giải cụ thể, trong phạm vi mà nó được kết hợp với các điều khoản của WTO, như chú thích 9 của Hiệp định SCM. Một cách rõ ràng nhất mà nguyên tắc này được sử dụng chính là để giải thích các Hiệp định WTO, như là xác định mục đích của các định chỉ nhượng bộ, cũng như giới hạn biện pháp trả đũa dựa trên những thiệt hại thực tế. Nguyên tắc cân bằng hợp lý được khuyến nghị nên sử dụng một cách thận trọng trong các tranh chấp. Trường hợp về mặt ngữ nghĩa của một điều khoản WTO rõ ràng là trái ngược với nguyên tắc chung của luật pháp quốc tế hoặc tập quán quốc tế, nguyên tắc không thể được sử dụng để giải thích sự khác biệt này. Do đó, ngun tắc cân bằng hợp lý không thể được sử dụng theo cách diễn giải nhằm thay đổi ý định rõ ràng của người soạn thảo Hiệp định ADA và Hiệp định SCM rằng các Thành viên có quyền để áp đặt một biện pháp chống bán phá giá hoặc chống trợ cấp vượt quá mức độ phương hại gây ra bởi việc bán giá giá hoặc trợ cấp bị thách thức (với điều kiện là các biện pháp phải tuân thủ các điều kiện khác của thỏa thuận).
CHƯƠNG III.
NHỮNG LƯU Ý VÀ KIẾN NGHỊ CHO VIỆT NAM VỀ NGUYÊN TẮC CÂN BẰNG HỢP LÝ
Từ thực tiễn phân tích nguyên tắc cân bằng hợp lý trong các tranh chấp cụ thể tại Chương 2, ở Chương 3 tác giả dựa trên những dữ liệu đã phân tích để đánh giá thực trạng áp dụng nguyên tắc cân bằng hợp lý trong khn khổ WTO, từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm và dự đoán về khả năng áp dụng biện pháp này của Việt trong thời gian tới, đồng thời có những kiến nghị đối với Việt Nam trong quá trình áp dụng nguyên tắc vào thực tiễn giải quyết tranh chấp thương mại quốc tế.