Chƣơng 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
1.3. Các công trình nghiên cứu về sự tham gia của công dân vào
1.3.2. Nghiên cứu về phương thức tham gia quá trình hoạch định
chính sách cơng của cơng dân
Phương thức tham gia q trình hoạch định chính sách là cách mà cơng dân tham gia đóng góp ý kiến, hoặc gây sức ảnh hưởng đến quá trình quyết sách. Con đường tham gia là những kênh mà cơng dân có thể thơng qua đó để tiếp cận, đóng góp ý kiến để hoạch định chính sách.
Các cơng trình nghiên cứu nước ngồi
Trên thế giới, các học giả cũng khái quát nhiều con đường tham gia hoạch định chính sách cơng của cơng dân như: học giả Benjamin Barber đã công bố cuốn sách ―Strong Democracy‖ vào năm 2004. Cuốn sách này đã
đứng từ góc độ muốn thúc đẩy thực hiện dân chủ trực tiếp mà đã đưa ra 12 con đường để cơng dân tham gia vào hoạch định chính sách [28]. Cụ thể đó là: hội nghị những người dân ở từng thơn, hội nghị tập thể các thị trấn và các cơ quan kết nối công dân, giáo dục cơng dân và các kênh khiến người dân có thể thu được thơng tin một cách bình đẳng, các cơ quan mang tính bổ sung, trình tự bỏ phiếu, bỏ phiếu qua mạng, bốc thăm bầu cử, ... Học giả nổi tiếng của Mỹ John Clayton Thomas vào năm 1995 đã công bố cuốn sách ―Public Participation in Public Decisions: New Skills and Strategies for Public Managers‖ [36] (Sự tham gia của công dân vào quyết sách công: Những kĩ
năng mới và chiến lược mới của chủ thể quản lý công). Cuốn sách này đã đề cập đến bốn hình thức tham gia của cơng dân vào chính sách như sau: một là cơng dân tham gia với mục đích thu thập thơng tin, bao gồm các phương pháp như điều tra công chúng, tiếp xúc công chúng...; hai là công dân tham gia với mục đích thúc đẩy độ tiếp nhận của chính sách, bao gồm các phương pháp như hội nghị với công chúng, cùng học tập...; ba là công dân tham gia với mục đích xây dựng sự hợp tác giữa cơng dân và chính phủ; bốn là các hình thức tham gia cao cấp khác. Tác giả cho rằng hình thức tham gia của công dân không nên sơ cứng bất biến mà cần có sự thay đổi có chọn lựa. Chỉ cần cơng
dân có ý thức và có đủ năng lực tham gia thì người quản lý nên dùng phương pháp nhanh nhất, hiệu quả nhất để mời công dân tham gia hoạch định chính sách. Ngồi ra, với sự bùng nổ của khoa học thông tin, các học giả trên thế giới còn đưa ra quan điểm cơng dân tham gia chính sách thơng qua internet.
Các cơng trình nghiên cứu trong nước
Tại Việt Nam tiêu biểu nhất là học giả Nguyễn Trọng Bình đã có cơng trình nghiên cứu mang tên ―Các hình thức tham gia của công dân vào q
trình chính sách công theo quan điểm của John C.Thomas‖ [1]. Cơng trình
này đã phân tích một cách rất sâu sắc các phương thức để công dân tham gia vào các q trình chính sách cơng theo quan điểm của John C.Thomas. Tác giả cho rằng, thông qua quan điểm của John C.Thomas, các nhà quản lý cơng sẽ có được sự tham khảo rất cần thiết để quyết định lựa chọn hình thức thích hợp để đảm bảo tính hiệu quả về hoạt động tham gia của công dân trong hoạch định và thực thi chính sách. Đầu tiên, bài viết đã đưa ra những căn cứ để lựa chọn hình thức tham gia. Qua đó, tác giả tiến hành phân loại các hình thức tham gia của cơng dân trong chính sách cơng. Bài viết này được đánh giá là khá đầy đủ và sâu sắc khi viết về các hình thức tham gia của cơng dân vào chính sách cơng.
Ngồi ra, một số học giả Việt Nam đã đề cập đến phương thức tham gia gián tiếp và trực tiếp của công dân như: ―Sự tham gia của người dân vào quá
trình hoạch định chính sách giảm nghèo ở Thành phố Hồ Chí Minh hiện nay‖
của Hồng Văn Tú [23], ―Sự tham gia của người dân trong hoạch định chính
sách cơng‖ của Trần Thị Vành Khun [12],... Các tác phẩm này cho rằng, cơng dân có nhiều hình thức tham gia vào các q trình chính sách cơng như: thông qua các tổ chức xã hội, thông qua các đại biểu dân cử, thông qua các phương tiện truyền thơng,...
Các cơng trình nghiên cứu của Trung Quốc
Tại Trung Quốc, các học giả đưa ra nhiều con đường tham gia khác nhau của công dân. Thứ nhất là thơng qua các con đường mang tính thể chế, có sự
quy phạm. Con đường này được một số học giả đề cập đến trong tác phẩm của mình như: học giả Đào Đơng Minh, Trần Minh Minh với cuốn sách mang tên ―Sự tham gia chính trị Trung Quốc đương đại‖ [108]. Trong tác phẩm
―Sự tham gia của cơng dân vào các q trình chính sách công‖, hai học giả
Chu Đức Mễ và Đường Lệ Qun đã khái qt hình thức tham gia của cơng dân vào q trình hoạch định chính sách cơng thành ba loại như sau: thơng báo, tư vấn, tích cực tham gia [144]. Trương Kim Mã đã công bố cuốn sách
―Phân tích chính sách cơng: Khái niệm, q trình, phương pháp‖. Cuốn sách
cho rằng phương thức chủ yếu để cơng dân tham gia vào các q trình chính sách công bao gồm: điều tra dân ý, công dân bỏ phiếu, công dân đề đạt nguyện vọng với các cơ quan chính phủ, chế độ giới thiệu kiến nghị của bản thân...[129].
Thứ hai là cơng dân Trung Quốc có thể tham gia hoạch định chính sách cơng thơng qua các con đường mới. Điển hình như một số tác phẩm: ―Sự tham gia chính trị một cách phi chế độ - Lấy nông dân Trung Quốc trong thời kỳ chuyển đổi mơ hình làm đối tượng phân tích‖ học giả Phương Giang Sơn
đã phân tích sự tham gia chính trị theo con đường phi chế độ của nông dân Trung Quốc bằng phương pháp phân tích thực chứng [55]. Hai học giả Đường Sỹ Quân và Từ Quý Bình trong bài viết ―Tìm hiểu những con đường mới trong việc cơng dân tham gia chính sách cơng‖ đã chia các con đường mà
cơng dân có thể tham gia chính sách thành hai loại: kênh truyền thống và kênh mới nổi [109]. Trong đó kênh truyền thống là người dân có thể thông qua việc tham gia vào các tổ chức đảng, các tổ chức xã hội, thông qua các cơ quan tư vấn chính sách, bầu cử, trưng cầu ý dân... để có thể gây ảnh hưởng đến việc ra quyết sách. Về các kênh mới nổi, có nghĩa là người dân thơng qua sự phát triển của khoa học thông tin, thông qua mạng internet để tham gia vào các q trình chính sách. Có thể thấy, ở Trung Quốc, các tổ chức xã hội và các tổ chức đảng từ trước đến nay đều là cơ sở để cơng dân tham gia hoạch
định chính sách một cách hữu hiệu. Hiện nay, về các đảng phái chính trị, ngồi Đảng Cộng sản Trung Quốc là đảng cầm quyền, Trung Quốc công nhận 8 đảng phái dân chủ khác. Các đảng phái này tham gia chính trị thơng qua Hội nghị Hiệp thương Chính trị Nhân dân Trung Quốc, phát huy vai trị giám sát và phụ tá Đảng Cộng sản Trung Quốc chấp chính. Chủ tịch các đảng này thường kiêm nhiệm phó ủy viên trưởng Ủy ban thường vụ Đại hội đại biểu Nhân dân tồn quốc hoặc phó chủ tịch Hội nghị Hiệp thương Chính trị Nhân dân Trung Quốc. Cơng dân có thể thơng qua các tổ chức xã hội và các đảng phái dân chủ đưa ra ý kiến của mình về chính sách cơng cho đất nước.
Bài viết ―So sánh phương thức cơng dân tham gia hoạch định chính sách cơng ở Trung Quốc và Mỹ‖ của học giả Tôn Bá Cường đã dùng biện pháp so
sánh để chỉ ra điểm khác biệt giữa các phương thức mà cơng dân có thể tham gia hoạch định chính sách cơng ở hai nước Trung Quốc và Mỹ [104].
1.3.3. Nghiên cứu về thực trạng tham gia của cơng dân vào q trình hoạch định chính sách cơng
Về nội dung này, đa phần các cơng trình nghiên cứu khai thác từ góc độ xem xét mức độ tích cực trong q trình tham gia hoạch định chính sách của công dân, điều kiện để công dân tham gia hoạch định chính sách thơng suốt, thuận lợi đến đâu, từ đó rút ra được những thành tựu và hạn chế trong việc công dân tham gia hoạch định chính sách.
Các cơng trình nghiên cứu trong nước
Quan điểm của các học giả Việt Nam cho thấy công dân chưa thực sự tích cực tham gia vào q trình hoạch định chính sách. Sự tham gia nhiều khi vẫn mang tính hình thức. Điển hình nhất là hai cơng trình nghiên cứu ―Tham vấn cơng chúng: Đánh giá thực trạng và đề xuất phương án quy định‖ và ―Các bước làm luật: Ở người và ở ta‖ của tác giả Nguyễn Đức Lam thuộc
Dự án phát triển Lập pháp quốc gia của Trung tâm Bồi dưỡng đại biểu dân cử - Văn phịng Quốc hội [14], [15]. Bên cạnh đó cịn có bài viết ―Tăng cường
sự tham gia của nhân dân trong hoạt động quản lý nhà nước‖ của hai học giả
Hà Quang Ngọc và Hà Quang Trường đăng trên Tạp chí Tổ chức Nhà nước[18]. Các bài viết này đều đi đến một kết luận rằng, tham vấn cơng chúng ở Việt Nam trong các q trình hồn thiện chính sách mới chỉ mang tính hình thức, cịn q nhiều rào cản để người dân có thể tham gia vào hoạch định chính sách và xây dựng pháp luật, khiến cho các chính sách và pháp luật ở Việt Nam chưa thực sự phản ánh nguyện vọng của nhân dân. Một lưu học sinh Việt Nam tại Trung Quốc, Nông Khánh Hưng cũng đã có cơng trình nghiên cứu mang tên ―Nghiên cứu sự tham gia của cơng dân vào q trình hoạch định chính sách cơng ở Việt Nam – Lấy tỉnh Tun Quang làm ví dụ‖[10]. Trong đó, tác giả đã tiến hành phân tích thực chứng sự tham gia của
cơng dân vào q trình hoạch định chính sách cơng tại tỉnh Tun Quang của Việt Nam thơng qua một số ví dụ điển hình như: đầu tư xây dựng chợ nơng thơn tại tỉnh Tuyên Quang, kế hoạch xây dựng đường giao thông tại nông thôn. Thông qua các con số cụ thể, tác giả cho rằng tính tích cực của người dân khi tham gia hoạch định chính sách là chưa cao, phương thức tham gia mang tính đơn nhất, thơng tin chưa đầy đủ, sự tham gia của cơng dân chỉ mang tính hình thức, giới cơng quyền can dự quá nhiều. Tiếp đó, tác giả đã đi sâu tìm hiểu những nguyên nhân gây nên những hạn chế nêu trên. Những nguyên nhân này xuất phát từ nhiều phía: sự bảo đảm về mặt chế độ là chưa đầy đủ (chưa quy định rõ quyền lợi của công dân, thiếu con đường tham gia hiệu quả, chưa quy định trình tự tham gia của cơng dân), sự tham gia của công quyền là quá nhiều (thơng tin của Chính phủ chưa được cơng khai, chưa coi trọng sự tham gia của công dân), tố chất và năng lực tham gia của cơng dân cịn hạn chế...
Các cơng trình nghiên cứu của Trung Quốc
Trong các nghiên cứu tại Trung Quốc, về thực trạng tham gia của công dân vào các q trình chính sách cơng khơng thể khơng nhắc đến cơng trình
phiếu điều tra tồn quốc năm 2011‖ của học giả Sử Vệ Dân. Đây là cơng
trình nghiên cứu rất cơng phu, thiết kế phiếu điều tra để hệ thống hóa số liệu cụ thể nhất về sự tham gia chính sách của cơng dân Trung Quốc trên phạm vi toàn quốc [98]. Trong đó tác giả đã thể hiện được các số liệu cụ thể về tính tích cực tham gia hoạch định chính sách của các tầng lớp nhân dân ở các độ tuổi, các trình độ khác nhau, các tỉnh thành khác nhau; hoặc ngoài ra là các số liệu về sự hiểu biết về con đường tham gia chính sách của các tầng lớp nhân dân khác nhau... Tác giả Phùng Tử Kỳ trong cơng trình nghiên cứu mang tên
―Nghiên cứu vấn đề công dân tham gia quá trình hoạch định chính sách cơng‖ đã chỉ ra những thành tựu và hạn chế cụ thể trong việc công dân tham
gia hoạch định chính sách cơng ở Trung Quốc. Bên cạnh việc khẳng định những thành tựu như: ý thức tham gia hoạch định chính sách của cơng dân đã ngày càng được nâng cao, con đường mà cơng dân có thể thơng qua đó để tham gia hoạch định chính sách đã ngày càng được đa dạng hóa, thực tế việc cơng dân tham gia hoạch định chính sách cơng ở Trung Quốc đã được triển khai sâu rộng hơn..., cơng trình cịn đề cập đến những tồn tại như: việc công dân tham gia hoạch định chính sách cơng vẫn cịn mang tính tùy tiện, chưa thực sự chủ động, thiếu tính tổ chức, thơng tin mà người dân được tiếp cận vẫn chưa toàn diện [56]. Học giả Lưu Anh Nhã trong ―Nghiên cứu vấn đề cơng dân tham gia hoạch định chính sách cơng ở chính quyền địa phương‖
đã cho rằng, trong tình hình cơng dân tham gia hoạch định chính sách ở chính quyền địa phương, bên cạnh nhiều thành cơng cũng cịn nhiều vấn đề tồn tại. Ví dụ như bên cạnh việc người dân ngày càng nhiệt tình tham gia hoạch định chính sách hơn, ngày càng có động cơ tham gia tốt hơn, phương thức tham gia đa dạng hơn; nhưng trách nhiệm tham gia của công dân vẫn chưa cao, năng lực chính trị của người dân cịn thấp, các cơ quan hoạch định chính sách vẫn chưa có thái độ đúng đắn đối với nhiệt tình của người dân, chưa có sự bảo đảm về mặt chế độ... Tất cả những điều đó đã làm giảm đi đáng kể tỷ lệ cơng
dân tham gia hoạch định chính sách ở các địa phương [79]. Trương Lập Tinh trong ―Nghiên cứu con đường hồn thiện việc cơng dân tham gia hoạch định
chính sách công ở Trung Quốc‖ đã nêu lên hiện trạng của việc cơng dân tham
gia hoạch định chính sách cơng. Đó là ý thức tham gia của người dân cịn hạn chế, phương thức tham gia của các cơng dân có sự khác biệt, hiệu quả tham gia của công dân chưa cao, sự tham gia của công dân mang tính tổ chức chưa cao [131]. Đặc biệt trong cơng trình này, tác giả đã phân tích những ngun nhân của các hạn chế trên. Về phía Chính phủ và chế độ có thể kể đến như ý niệm quyết sách của chính phủ cịn tồn tại nhiều thiếu sót. Về phía xã hội có thể kể đến như các kênh để biểu đạt nguyện vọng của người dân còn chưa thơng suốt. Và ngay cả phía bản thân người dân cũng bị hạn chế bởi năng lực tham gia chính trị của họ. Dương Hiểu Đan trong , ―Nghiên cứu sự tham gia của công dân vào các q trình chính sách cơng ở Trung Quốc đương đại‖
đã nêu một thực trạng rằng việc tham gia của cơng dân vào q trình hoạch định chính sách cơng cịn rất nhiều hạn chế. Ví dụ như trong khâu nghị trình, sự tham gia của cơng dân bị mất đi trình tự vốn có của nó, trong khâu hoạch định lại thiếu chủ thể tham gia, trong khâu thực thi thì hiệu quả tham gia của người dân lại thấp [118]. Đỗ Vi trong ―Nghiên cứu sự tham gia của cơng dân
vào q trình hoạch định chính sách cơng ở Trung Quốc‖ cho rằng, việc công dân tham gia hoạch định chính sách cơng, bên cạnh những thành tựu như: con đường và phương thức tham gia đã được đa dạng hóa, cơ chế pháp luật đã kiện tồn hơn phần nào..., vẫn cịn những hạn chế như: ý thức tham gia của người dân cịn kém, mức độ tham gia ít, cái nhìn của giới quan chức đối với sự tham gia của người dân cịn phiến diện, mức độ cơng khai thơng tin của chính phủ cịn thấp,... [53]. Ngồi ra, học giả Trương Kim Nhiễm cũng có cơng trình nghiên cứu mang tên ―Nghiên cứu sự tham gia của công dân vào q trình hoạch định chính sách cơng ở Trung Quốc dưới cái nhìn của lý luận quản trị‖. Trong đó tác giả cho rằng hiện nay phương thức để cơng dân tham
gia đã được đa dạng hóa, các lĩnh vực tham gia đã được mở rộng, ý thức tham