3.2. Quan hệ tài chính trung ương địa phương tại Trung Quốc sau khi thực hiện
3.2.2. Mối quan hệ trung ương và địa phương trong quyền thu tài chính
Giai đoạn trước cải cách mở cửa, Trung Quốc áp dụng mơ hình quản lý tài chính tập trung tương ứng với thể chế kinh tế kế hoạch hóa, tồn bộ quyền quản lý và lập thuế đều do trung ương quyết định, qua đó kiểm sốt mọi mạch máu của nền kinh tế, bảo đảm sự ổn định thống nhất của thị trường và thúc đẩy cạnh tranh bình đẳng giữa các doanh nghiệp. Trong bối cảnh đó thì khơng gian tự chủ của chính quyền địa phương là rất nhỏ. Sau khi tiến hành phân thuế năm 1994, quyền tự quyết về các vấn đề thuế của chính quyền địa phương càng bị thu hẹp hơn nữa. Trung ương về cơ bản đã nâng cao được nguồn thu ngân sách, duy trì tỷ lệ liên tục ở mức trên dưới 50% trong tổng thu ngân sách cả nước, và ở chiều ngược lại là sự sụt giảm của thu ngân sách địa phương, tình hình chỉ được cải thiện từ năm 2010 trở đi cùng với các biện pháp cải cách mạnh tay của Trung ương về kinh tế nói chung và lĩnh vực tài chính nói riêng. Ngun nhân cơ bản của thực trạng này có liên quan mật thiết đến việc xác định các quyền về thuế, mà cụ thể là quyền lập pháp về thuế (quyền lập thuế), quyền thu thuế và quyền sử dụng tiền thuế.
3.2.2.1. Quyền lập pháp về thuế (quyền lập thuế)
Tại Trung Quốc, cơ quan nằm quyền lập pháp về thu thuế hiện chỉ có Đại hội Đại biểu nhân dân tồn quốc và các Ủy ban thường vụ của nó, nhưng thực tiễn là trao quyền cho các cơ quan hành pháp như Quốc vụ viện, Bộ Tài
chính, Cục Thuế vụ quốc gia Trung Quốc xây dựng ban hành đại đa số các văn bản quy định pháp luật về thuế. Xét trong mối quan hệ giữa chính quyền Trung ương và địa phương thì quyền quyết định nằm ở Trung ương. Ngay từ những văn bản pháp luật đầu tiên được ban hành từ năm 1993 đã khẳng định: “Quyền lập pháp đối với thuế thuộc về Trung ương, thuế địa phương, và thuế chung (Trung ương và địa phương) đều tập trung ở Trung ương”; “Quyền lập pháp đối với thuế Trung ương và thuế địa phương đang được triển khai trên cả nước đều tập trung ở Trung ương”. Như vậy, toàn bộ luật về thuế, các quy định, điều lệ, hướng dẫn thực hiện của địa phương đều do Trung ương thống nhất xây dựng ban hành. Thậm chí chính sách ưu đãi về thu thuế, miễn giảm thuế cũng đều do Trung ương quyết định. Mặc dù hiến pháp Trung Quốc có quy định Đại hội Đại biểu nhân dân và Ủy ban Thường vụ của các tỉnh, khu vực tự trị, thành phố trực thuộc trong trường hợp hiến pháp, pháp luật và các quy định hành chính khơng phù hợp với tình hình thực tế địa phương thì có thể xây dựng các quy định pháp luật mang tính địa phương, thế nhưng thực tế quy định này cơ bản không thể được thực hiện. Hiện nay Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc chỉ trao quyền cho tỉnh Hải Nam và các khu tự trị dân tộc cấp tỉnh, đặc khu kinh tế Thâm Quyến có được quyền xây dựng quy định pháp luật về thuế mang tính chất địa phương. “Luật Lập pháp” ghi rõ, lập pháp về thuế là quyền lực thuộc về riêng Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc và Ủy ban Thường vụ Đại hội, địa phương khơng có quyền thu thuế riêng. Đối với một quốc gia rộng lớn và có tiềm lực phát triển mạnh mẽ như Trung Quốc thì đây có thể coi là một điều đáng tiếc, bởi các địa phương sẽ không phát huy được ưu thế sở hữu các nguồn thu hết sức dồi dào của mình. Mỗi địa phương lại có đặc điểm kinh tế xã hội riêng, các nguồn thu thuế cũng theo đó mà có đặc thù riêng, quyền lập thuế bị phủ định coi như đã bỏ phí đi nguồn thu đầy tiềm năng này. Mặt khác Trung ương thống nhất về các loại thuế sẽ thu trong cả nước, song tại một số địa phương có thể nguồn thu này khơng tồn
tại, hoặc nếu có thì lại ít, vậy là cái cần thu lại khơng được thu, cái không nhất thiết lại thu hoặc thu khơng đáng, rõ ràng khơng hề có lợi cho việc phát huy tính tích cực chủ động trong bảo đảm ngân sách địa phương. Cũng bởi các nguồn thu thuế mang tính địa phương tại Trung Quốc rất dồi dào, nên để khắc phục phần nào tình trạng khơng hiệu quả của việc lập thuế thống nhất trên toàn quốc mà Trung ương đành dành một phần không gian nhất định cho địa phương trong văn bản luật của mình. Luật Bảo vệ mơi trường năm 2016 và sửa đổi năm 2018 tại điều 6 đã cho phép địa phương tham gia vào việc quy định tỷ lệ thuế phải nộp, tại điều 9 cho phép tham gia vào xác định căn cứ và cơ sở khách quan của việc thu thuế (Tax base).
3.2.2.2. Quyền thu thuế và phân chia lợi ích
Đối với quyền thu thuế tại Trung Quốc tức chỉ quyền lực của các cơ quan thuế vụ về trưng thu thuế, quản lý và giảm sát hoạt động thu thuế căn cứ theo quy định của pháp luật, trong đó quyền đối với thu thuế giữ vai trò hạt nhân. Một trong những nội dung được quy định khi thực hiện phân chia thuế năm 1994 là thành lập hệ thống các tổ chức, đơn vị theo mơ hình phân quyền do cơ quan thuế vụ giữ vai trò chủ đạo, phối hợp cùng cơ quan hành chính, hải quan phụ trách cơng tác thu và quản lý thuế. Cách làm này mục đích để giảm bớt gánh nặng quản lý giám sát của chính quyền Trung ương, phát huy lợi thế gần dân, hiểu rõ tình hình khu vực mình quản lý của chính quyền địa phương mà vẫn đảm bảo được quyền hưởng lợi ích từ thuế thu. Sở dĩ nói như vậy là vì về mặt phân phối lợi ích từ thuế thu, thể hiện ở sự phân loại đối với thuế thu là thuộc về Trung ương hay địa phương hay cả Trung ương và địa phương theo tỷ lệ phân chia được quy định (xem Bảng 3.2). Phân thuế lúc này trở thành “chia phần”, mà quyền quyết định hoàn toàn tập trung về tay Trung ương.
Bảng 3.2: Thống kê một số nguồn thu tài chính chủ yếu
Phân loại Các nguồn thu
Nguồn thu cố định của Trung ương
Thuế quan (thuế xuất nhập khẩu); Thuế GTGT do hải quan thu; Thuế tiêu thụ;
Thuế trước bạ giao dịch chứng khoán; Thuế thu nhập doanh nghiệp nhà nước; Thuế đường sắt;
Thuế trước bạ giao dịch chứng khoán;
Thuế thu nhập doanh nghiệp của ngân hàng địa phương và ngân hàng có vốn đầu tư nước ngồi, các tổ chức tài chính phi ngân hàng;
Thuế doanh nghiệp, thuế thu nhập, lợi nhuận và thuế bảo vệ xây dựng đơ thị của trụ sở chính ngân hàng, tổng cơng ty bảo hiểm.
Nguồn thu cố định của địa phương
Thuế doanh nghiệp (không bao gồm bộ phận thuế doanh nghiệp thuộc về Trung ương thu);
Thuế bảo vệ xây dựng đô thị (không bao gồm bộ phận thuế thuộc về Trung ương thu);
Thuế thu nhập doanh nghiệp địa phương (không bao gồm bộ phận thuế thuộc về Trung ương thu đề cập đến phía trên);
Lợi nhuận kinh doanh của doanh nghiệp địa phương; Thuế thu nhập cá nhân;
Thuế sử dụng đất đai thành phố;
Thuế điều chỉnh phương hướng đầu tư tài sản cố định; Thuế tài sản;
Thuế sử dụng xe - tàu thuyền; Thuế giá trị gia tăng đất đai; Thuế chiếm dụng đất canh tác; Thuế hợp đồng;
Thuế bảo vệ môi trường; Thuế thuốc lá
Nguồn thu chung* Thuế giá trị gia tăng, thuế doanh nghiệp.
Nguồn: Luật Ngân sách nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa sửa đổi năm 2014
* Đối với một số nguồn thu từ thuế của các đối tượng đặc biệt không được coi là nguồn thu chung chính thức, ví dụ như thuế thu nhập doanh nghiệp của địa phương thì Trung ương chỉ thu thuế đối với ngân hàng.
Bảng 3.3: Tỷ lệ phân chia thuế giữa Trung ương và địa phương đối với một số loại thuế chung
Loại thuế GTGT* Thu nhập
doanh nghiệp Thu nhập cá nhân Thuế** tài nguyên Thuế kinh doanh Trung ương 50 60 60 2,7% 50 Địa phương 50 40 40 97,3% 50
Nguồn: Luật Ngân sách nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa sửa đổi năm 2014
* Thuế GTGT do hải quan thu 100% thuộc về thuế Trung ương.
** Thuế tài nguyên Trung ương thu của các doanh nghiệp khai thác dầu mỏ ngồi đại dương, cịn lại thuộc về địa phương. Tỷ lệ chia được tính theo số liệu cụ thể năm 2018.
Đối với các khoản thu tài chính thuộc về địa phương, ngoài phần chung của Trung ương và địa phương sẽ do Trung ương trực tiếp thu, thông thường sẽ do địa phương chịu trách nhiệm thu. Tuy nhiên sau năm 2018 khi Trung Quốc hợp nhất các tổ chức cơ quan thuế của Trung ương và địa phương lại với nhau, chấm dứt sự hoạt động của hai hệ thống các cơ quan thuế Trung ương địa phương từ năm 1994, hệ thống thuế vụ do Trung ương giữ vai trị chủ đạo, một số loại phí và thu nhập ngồi thuế do Trung ương đứng ra thu, điều này có nghĩa là quyền tự chủ tài chính của Trung ương bị thu hẹp lại. Ngoài ra đối với các nguồn thu mà địa phương tự chủ đưa ra, bao gồm cả khoản thu ngoài thuế, Trung ương tuy không trực tiếp quyết định bãi bỏ, nhưng dưới quyền quản lý thống nhất của Quốc vụ viện, Trung ương có thể yêu cầu địa phương giải quyết theo hình thức trên ra quyết định, phía dưới
chấp hành mệnh lệnh. Điều này càng cho thấy tính hạn chế trong quyền tự chủ tài chính của địa phương, thể hiện ở quyền trưng thu thuế và thu lợi từ thuế, phí. Một ví dụ là khi Bộ Tài chính và Ủy ban Cải cách quốc gia ban hành “Thông báo về việc tinh gọn quy phạm một số chính sách liên quan đến hoạt động thu phí mang tính hành chính sự nghiệp” năm 2017; yêu cầu đơn vị tài chính các tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc và các cơ quan liên quan thực hiện xem xét tinh gọn các chính sách thu phí mang tính hành chính sự nghiệp tại địa phương quản lý.
Tóm lại, chế độ phân chia thuế năm 1994 về cơ bản đã định hình mối quan hệ tài chính về mặt nguồn thu giữa Trung ương và địa phương theo hướng phù hợp với những thay đổi từ thể chế kinh tế kế hoạch sang kinh tế thị trường, đồng thời bảo đảm được sự quản lý thống nhất tập trung của chính quyền Trung ương, sự tập quyền về chính trị song hành với phân quyền về kinh tế. Tình trạng thiếu hụt ngân sách của chính quyền Trung ương do chính sách khốn tài chính giai đoạn những năm đầu cải cách mở cửa mang lại đã được giải quyết, mặc dù vậy thì chế độ phân thuế cũng mang lại khơng ít vấn đề tiêu cực tác động lên mối quan hệ tài chính giữa chính quyền Trung ương và địa phương thể hiện ở hai nhiệm vụ chính là thu và chi ngân sách. Những mâu thuẫn mới phát sinh này nếu không được kịp thời giải quyết sẽ ảnh hưởng đến sự phát triển bền vững của nền kinh tế Trung Quốc, từ đó đặt ra yêu cầu phải điều chỉnh mối quan hệ tài chính giữa trung ương và địa phương.