3.4. Tác động của việc thực hiệnphân quyền tài chính tại Trung Quốc
3.4.5. Đối với việc xử lý mối quan hệ lợi ích trung ương địa phương
Như đã đề cập ở phần trên, bản chất của mọi mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương là “lợi ích”, trong đó bao gồm cả lợi ích về tài chính. Đối với chính quyền Trung ương, là lợi ích của của quốc gia, cịn với chính quyền địa phương, là lợi ích cục bộ của địa phương mà chính quyền đó đại diện. Xun suốt q trình xây dựng và phát triển đất nước Trung Quốc cho đến nay, quan hệ tài chính giữa chính quyền Trung ương và địa phương đều xoay quanh lợi ích, mâu thuẫn phát sinh về vấn đề lợi ích dẫn đến các lần điều chỉnh chính sách quản lý tài chính từ tập quyền đến phân quyền rồi lại tập quyền, được thể hiện ở mục tiêu khác nhau hay trùng lặp mà các chủ thể này theo đuổi. Trung ương luôn muốn tập quyền, thống nhất, ổn định vĩ mô hướng đến các mục tiêu phát triển đất nước, trong khi đó chính quyền địa phương chủ yếu lo cho lợi ích của khu vực mình quản lý, việc quan tâm đến lợi ích mang tính cục bộ này xét khía cạnh nào đó cũng khơng phương hại đến lợi ích quốc gia nếu nó đảm bảo được sự hài hịa giữa các địa phương khác và cùng hướng đến mục tiêu chung là phát triển đất nước. Tuy nhiên do đất nước Trung Quốc rất rộng lớn, tài nguyên thiên nhiên vốn có, các nguồn lực phát triển giữa các vùng miền không đồng đều, nên một khi tư tưởng chủ nghĩa địa phương cục bộ xuất hiện trước sức quyến rũ của các nguồn lợi ích to lớn, đặc biệt trong giai đoạn khốn tài chính, thì điều này sẽ làm phương hại đến lợi ích chung của cả quốc gia.
3.4.5.1. Lợi ích của Trung ương
Tập quyền chính trị khơng phải là phương thức mới xuất hiện tại Trung Quốc sau năm 1949 hay như sau cải cách mở cửa. Trong lịch sử, kể từ khi Tần Thủy Hoàng thống nhất Trung Quốc lên ngơi hồng đế, kết thúc giai đoạn chiến tranh liên miên của thời kỳ chiến quốc, quyền lực quốc gia đã
được thống nhất về một mối. Và cho dù các triều đại phong kiến có đổi thay, đất nước có lúc vì nội loạn mà phân chia thành các quốc gia khác nhau thì xu hướng chung vẫn là hướng đến sự thống nhất quyền lực đơn nhất. Đối với một quốc gia có diện tích rộng lớn và dân số đơng như Trung Quốc, sự khác biệt lớn về điều kiện tự nhiên cũng như văn hóa phong tục tại các vùng miền thì để quản lý có hiệu quả, các biện pháp trao quyền đã được áp dụng một cách thích hợp, quan hệ giữa chính quyền Trung ương với địa phương khơng ngừng được điều chỉnh, song tư tưởng tập quyền chính trị về cơ bản vẫn khơng mất đi.
Thơng thường, chính quyền Trung ương, hay Nhà nước đại diện cho lợi ích chung của toàn thể xã hội, mục tiêu của Nhà nước là ổn định và tối đa hóa lợi ích của mình. Xuất phát từ góc độ này, chính quyền trung ương với vai trò là một cơ cấu nhà nước quản lý toàn bộ các vấn đề cơng trong nước, chức năng của nó được định vị là cần thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế xã hội quốc gia, không chỉ là chức năng quản lý và điều tiết vĩ mơ, mà cịn một loạt các chức năng giám sát và phục vụ cho địa phương. Bởi thế mà các chính sách được ban hành đều xuất phát từ lợi ích chung của xã hội, coi đây là ưu tiên hàng đầu, sau đó mới tính đến lợi ích của địa phương. Thực tế thì nếu Nhà nước khơng phát huy vai trị điều tiết hay nói cách khác là xử lý các vấn đề công như vậy, địa phương sẽ không thể giải quyết được tình trạng chênh lệch về trình độ phát triển kinh tế xã hội cũng như mâu thuẫn về quyền hạn và trách nhiệm trong cung ứng dịch vụ công cho người dân. Các chính sách của chính quyền Trung ương theo đó mang một số đặc trưng sau: Có sự ưu tiên, ưu đãi nhất định đối với một số địa phương khu vực theo trình tự trước sau nhằm hướng đến sự bình đẳng về tổng thể; Trung ương với lợi thế nằm quyền lập pháp có thể điều chỉnh các quy định về tỷ lệ phân phối lợi ích (chính trị và tài chính) trong từng trường hợp, giai đoạn cụ thể theo hướng có lợi cho phía mình để đảm bảo được việc thực hiện các nhiệm vụ quốc gia chung. Đương
nhiên trong thực tế cịn có trường hợp cơ quan hành chính cùng một cấp Trung ương hoặc địa phương có sự xung đột về lợi ích lẫn nhau, dẫn đến tham mưu ban hành các chính sách nhiều khi kìm hãm, níu chân nhau. Đây cũng là một vấn đề đáng chú ý, tuy nhiên trong phạm vi chuyên đề, người viết xin phép chỉ tập trung đến mâu thuẫn lợi ích giữa các cơ cấu hành chính khơng cùng cấp.
3.4.5.2. Lợi ích của địa phương
Trước tiên cần phải khẳng định, phân quyền tài chính kiểu Trung Quốc khơng cho phép chính quyền địa phương có được quyền tự quyết về tài chính mà hồn tồn phụ thuộc vào các chủ trương chính sách của Đảng và quy định của Nhà nước. Ví dụ như trong giai đoạn đầu sau khi nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa được thành lập, thể chế kinh tế được áp dụng là kế hoạch hóa tập trung dẫn đến mọi cơng tác thu chi, tài sản và tiền mặt đều được thống nhất về Trung ương. Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc ban hành “Quyết định về công tác thống nhất kinh tế tài chính quốc gia”, sau đó là “Quyết định về quản lý thống nhất thu chi tài chính năm 1950” của Quốc vụ viện đã quyết định tính chất thống nhất thu chi cao độ trong giai đoạn này. Thu và chi của chính quyền địa phương đều do Trung ương tiến hành thẩm định và phân bổ theo từng cấp, thu ngân sách địa phương và chi ngân sách không liên quan đến nhau, ngân sách không giải ngân hết trong năm phải nộp về Trung ương. Đến giai đoạn sau 1978, trên tinh thần cải cách mở cửa, phân cấp giao quyền của Trung ương Đảng, Quốc vụ viện Trung quốc thực hiện phân quyền tài chính “Quy hoạch thu chi, phân cấp khoán ngân sách”. Năm 1985 tiếp tục triển khai chế độ “Quy định các loại thuế, xác định thu chi, phân cấp khốn ngân sách”, tính phân cấp trao quyền về tài chính được nâng lên một mức độ mới. Qua đó có thể thấy rằng, mặc dù xét từ góc độ lợi ích, chính quyền địa phương một mặt ln muốn bảo vệ các lợi ích xã hội chung khơng bị xâm hại, mặt khác nhấn mạnh đến sự phát triển lợi ích riêng của mình,
song tất cả đều phụ thuộc vào quyền quyết định của Trung ương. Và khi các chính sách về phân cấp trao quyền, chủ trương cho phép một bộ phận khu vực giàu trước... của cải cách mở cửa được thực hiện thì các địa phương đã có được cơ hội để tranh thủ tận dụng mọi nguồn lực sẵn có nhằm đẩy mạnh phát triển kinh tế. Quá trình này dần dần tạo nên một cuộc đua tranh bất bình đẳng giữa các địa phương, chính quyền địa phương nào cũng chỉ quan tâm đến lợi ích của mình, thậm chí nhằm mưu cầu có được sự“ưu ái” hơn của Trung ương, đã thực hiện các biện pháp tiêu cực như chạy đua, hối lộ, mặc cả về chính sách với Trung ương. Chủ nghĩa cục bộ địa phương bắt đầu phát triển mạnh mẽ.
Chính quyền Trung ương thực chất không mong muốn sự cạnh tranh bất bình đẳng này diễn ra, trong phân phối lợi ích cơng, chính quyền Trung ương phải xuất phát từ chủ trương mọi địa phương đều bình đẳng, đều phải có được lợi ích như nhau. Song nếu xét trên lợi ích tồn cục, căn cứ vào điều kiện phát triển của từng địa phương vốn đã không như nhau, Trung ương không thể bảo đảm được sự công bằng trong phân phối lợi ích, mà bắt buộc phải có những thí điểm, có sự cho phép đồng ý một vài khu vực được ưu tiên phát triển trước, ban hành các chính sách đặc thù như trên thực tế chúng ta thấy là các đặc khu kinh tế, các khu công nghiệp phát triển cao. Cách làm này không tránh khỏi tạo cơ hội cho chủ nghĩa cục bộ địa phương nảy sinh như đã phân tích ở trên. Mặt khác, các chính sách được Trung ương ban hành tuy nói là hướng đến lợi ích chung của tồn xã hội, của các nước, song thực tế khó mà đáp ứng được mọi nhu cầu của từng địa phương từng khu vực. Điều này vốn được các nhà nghiên cứu về lý thuyết phân quyền tài chính chỉ ra, khi cho rằng chính quyền địa phương cấp càng thấp càng hiểu rõ tình hình thực tế và xử lý tốt các thông tin về nhu cầu nguyện vọng của người dân địa phương mình quản lý, bởi vậy mà chủ trương chuyển giao quyền và trách nhiệm cho chính quyền địa phương trong cung ứng dịch vụ công sẽ hiệu quả hơn. Thực tế là một số địa phương tại Trung Quốc, không chỉ là xuất phát từ chủ nghĩa
cục bộ địa phương, mà thực tế từ sự khơng tương thích khơng phù hợp của các chính sách của Trung ương với tình hình bản địa, trong điều kiện được Trung ương cho phép, có thể lựa chọn khơng chấp hành theo các chính sách này, tự ban hành các quy định nội bộ riêng - Thể hiện rõ tại các khu vực được trao quyền tự trị. Quan hệ lợi ích giữa Trung ương và địa phương cũng theo đó mà bị ảnh hưởng.
Hạt nhân của mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương là lợi ích, chính quyền Trung ương và địa phương vì theo đuổi mục tiêu lợi ích của mình mà luôn ở trong một trạng thái mâu thuẫn cạnh tranh lẫn nhau và hiển nhiên, Trung ương nắm quyền chủ động. Do đó, để có thể xây dựng mối quan hệ tài chính phát triển lành mạnh, hài hịa giữa Trung ương và địa phương tại Trung Quốc không chỉ phải phân rõ quyền hạn trách nhiệm đối với các vấn đề công, đặc biệt là cung cấp hàng hóa và dịch vụ cơng, cũng như quyền lực chi phối các nguồn lực tài chính, mà về mặt phân phối lợi ích cịn cần tăng cường quan hệ hợp tác Trung ương - địa phương trên cơ sở hiệp thương dân chủ và khoa học trong hoạch định ban hành chủ trương chính sách.
TIỂU KẾT CHƯƠNG 3
Thành tựu phát triển kinh tế mà Trung Quốc đạt được trong những năm qua đều ghi nhận những đóng góp của hoạt động cải cách ngành tài chính Trung Quốc. Trước bối cảnh nền kinh tế Trung Quốc đang ở vào trạng thái bình thường mới, về mặt đối ngoại là những xung đột về thương mại giữa Trung Quốc và Hoa Kỳ diễn ra căng thẳng trong thời gian gần đây, cải cách trong quan hệ tài chính giữa Trung ương và địa phương được xác định sẽ tiếp tục triển khai theo hướng giảm thuế và phí nhằm ổn định tăng trưởng kinh tế, tăng nguồn thu cho địa phương, duy trì nền tài chính phát triển bền vững, đồng thời có những biện pháp cải cách mạnh mẽ hơn nữa từ cấp độ thể chế.
Trước tiên, làm rõ hơn nữa mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương về mặt trách nhiệm quyền hạn đối với các vấn đề cơng và chi tài chính. Đây là vấn đề then chốt trong cải cách tài chính tại Trung Quốc và sẽ khơng ngừng được hoàn thiện hơn nữa. Các phương án được đưa ra trong năm 2019 chủ yếu quy định các nhiệm vụ mang tính vĩ mơ như ban hành chính sách, quy hoạch, quản lý thuộc về Trung ương, công tác triển khai nhiệm vụ tùy tình hình cụ thể để đưa về trách nhiệm Trung ương hay địa phương hay Trung ương và địa phương và mang tính chất chỉ đạo từ trên xuống dưới. Trên cơ sở những kết quả đã có, có thể Trung Quốc sẽ có những cải cách theo hướng trên dưới kết hợp, tức hài hòa giữa quyền chỉ đạo từ Trung ương và ý kiến phản hồi từ dưới địa phương, đối với những vấn đề còn chưa rõ thuộc về ai sẽ được nghiên cứu trao đổi để đưa đến một phương án tối ưu cho cả hai. Tính đặc thù của các loại hàng hóa và dịch vụ cơng của địa phương cũng cần được xem xét để đưa về thuộc trách nhiệm của chính quyền địa phương.
Tiếp theo, điều chỉnh nguồn thu nhập tài chính Trung ương và địa phương theo hướng hài hịa trong năng lực tài chính. Theo đó ngun tắc lấy chi định thu cần được bảo đảm, tiếp tục hồn thiện chế độ chuyển giao tài chính và phân định nguồn thu Trung ương, địa phương. Sau khi đã làm tốt
bước một là xác định rõ mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương về mặt trách nhiệm quyền hạn đối với các vấn đề cơng và chi tài chính, coi đây là tiêu chuẩn tiến tới xác định nguồn thu tài chính của địa phương và Trung ương, lấy chuyển giao tài chính có tính thường xun để bù đặp cho thiếu hụt ngân sách địa phương, chuyển giao tài chính dành cho nhiệm vụ khơng thường xuyên để cung cấp nguồn lực tài chính cho địa phương nhằm thực hiện các nhiệm vụ đặc thù được Trung ương ủy thác và kết thúc khi nhiệm vụ được hoàn thành.
Cuối cùng, việc thiết lập một hệ thống thuế địa phương ổn định và bền vững cũng sẽ là ưu tiên hàng đầu trong thời gian tới của cải cách tài chính tại Trung Quốc. Một mặt, việc có được hệ thống thuế địa phương ổn định sẽ là tiêu chí cho thấy hiệu quả cũng như làm sâu sắc hơn nữa cải cách phân chia thuế từ năm 1994, mặt khác với việc trao thêm quyền cho địa phương trong lập thuế cũng sẽ tạo ra thêm các nguồn thu cho địa phương. Đây là nhu cầu vốn có của phân cấp tài chính xuất phát từ thực tiễn phát triển kinh tế từng vùng. Các nguồn thuế có tính lưu động thấp, dễ trưng thu nên quy về địa phương, đối với thuế chung căn cứ vào trách nhiệm quản lý để chia tỷ lệ Trung ương - địa phương.
Chương 4
BÀI HỌC KINH NGHIỆM TỪ THỰC TIỄN PHÂN QUYỀN TÀI CHÍNH CỦA TRUNG QUỐC VÀ GỢI MỞ CHO VIỆT NAM