1.2.2 .Nội dung thực hiện pháp luật lý lịch tư pháp
2.4. Đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật lý lịch tư pháp trên địa bàn
2.4.3. Nguyên nhân những hạn chế, bất cập
bất cập Nguyên nhân chủ quan
- Nhận thức của một bộ phận cán bộ, công chức, kể cả những người làm cơng tác tư pháp, cán bộ lãnh đạo cịn chưa đầy đủ và đúng mức về vai
trò, ý nghĩa của LLTP trong quản lý nhà nước, trong đời sống xã hội và trong hoạt động tố tụng hình sự.
- Một số cơ quan, địa phương cấp huyện, cấp xã chưa thực sự quan tâm, chú trọng và chưa nhận thức hết tầm quan trọng của công tác xây dựng cơ sở dữ liệu LLTP hoặc đã quan tâm nhưng chưa đúng mức, chưa năng động, tranh thủ sự ủng hộ và chưa kịp thời phản ánh những khó khăn, vướng mắc, bất cập cho các cấp Ủy đảng, chính quyền của địa phương.
- Công tác phối hợp tra cứu, xác minh, trao đổi, cung cấp thông tin để xây dựng cơ sở dữ liệu và cấp Phiếu LLTP giữa các cơ quan hữu quan chưa thực sự chặt chẽ, đúng quy định của Luật LLTP và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật.
- Công tác đào tạo nghiệp vụ LLTP chưa được Bộ Tư pháp thực hiện thường xuyên; chương trình, nội dung đào tạo chưa bài bản, chuyên nghiệp; đội ngũ giảng viên cũng chưa có nhiều kinh nghiệm thực tiễn về công tác này, đặc biệt là về nghiệp vụ xây dựng cơ sở dữ liệu LLTP. Trong khi đó, tại địa phương, cán bộ sau khi tham gia khóa đào tạo về nghiệp vụ LLTP, khi trở lại địa phương cơng tác thì khơng được bố trí làm cơng tác LLTP mà lại điều chuyển sang làm công việc khác theo chính sách ln chuyển cán bộ.
- Chưa có văn bản quy định về chế độ, chính sách cho đội ngũ cơng chức, viên chức làm công tác tra cứu, xác minh, trao đổi, cung cấp thông tin LLTP. Bộ Tư pháp và các Bộ, ngành có liên quan chưa có sự phối hợp trong việc bồi dưỡng nghiệp vụ LLTP nói chung và hoạt động cung cấp, trao đổi, xác minh thông tin LLTP cho đội ngũ công chức làm công tác cung cấp, tra cứu, xác minh thông tin LLTP của các Bộ, ngành.
Nguyên nhân khách quan
Luật LLTP được ban hành trong bối cảnh thể chế hóa các chủ trương, quan điểm đề ra tại Nghị quyết của Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X
Đảng, cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 1992 cũng như phù hợp, đồng bộ với các đạo luật cơ bản vào thời điểm đó như Bộ LHS 1999, Bộ LTTHS 2003, Luật THADS năm 2008...
Tuy nhiên, sau hơn 10 năm thi hành, hiện nay, tình hình đất nước đã có nhiều chuyển biến lớn hội. Đặc biệt, các đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đã từng bước được cụ thể hóa mà nội dung cơ bản là ghi nhận và bảo đảm thực hiện các quyền con người, quyền cơ bản của công dân đã được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013; chiến lược hoàn thiện hệ thống pháp luật, chiến lược cải cách tư pháp và chủ động hội nhập quốc tế của Việt Nam cũng được thể hiện ở các văn kiện, hệ thống các văn bản pháp luật có liên quan đã có nhiều thay đổi nên Luật LLTP chưa cập nhật được những nội dung, tư tưởng mới về việc ghi nhận và bảo vệ quyền con người, quyền công dân theo Hiến pháp năm 2013 đã được cụ thể hóa tại Bộ LHS 2015, Bộ LTTHS 2015, Luật sửa đổi, bổ sung Luật THADS năm 2014, Luật THAHS năm 2019...
Luật LLTP hiện hành đã trở nên bất cập, không đáp ứng được yêu cầu thực tiễn, cụ thể:
- Quy định của Luật LLTP hiện nay chưa bảo đảm phù hợp, đồng bộ với hệ thống pháp luật hiện hành, đặc biệt là các quy định về quyền con người, quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân theo Hiến pháp năm 2013.
Theo quy định tại Điều 5 Luật LLTP thì đối tượng quản lý LLTP về án tích là cơng dân Việt Nam bị Tịa án Việt Nam hoặc Tịa án nước ngồi kết án, người nước ngồi bị Tịa án Việt Nam kết án bằng bản án có hiệu lực pháp luật. Bộ LHS 2015 quy định về trách nhiệm hình sự của pháp nhân thương mại phạm tội (khoản 2 Điều 2), đồng thời Bộ LTTHS 2015 cũng quy định về trình tự tố tụng và vấn đề xóa án tích đối với pháp nhân thương mại phạm tội, do đó, Luật LLTP quy định về phạm vi, đối tượng quản lý LLTP (chỉ giới hạn
LLTP của cá nhân) khơng cịn phù hợp, đồng bộ Bộ LHS 2015, Bộ LTTHS
2015.Theo quy định của Luật LLTP (khoản 1 Điều
2), LLTP là lý lịch về án tích của người bị kết án bằng bản án, quyết định hình sự của Tịa án đã có hiệu lực pháp luật và tình trạng thi hành án. Như vậy, LLTP chỉ ghi nhận và quản lý những thơng tin về án tích của cá nhân - là những thông tin từ khi cá nhân bị kết án và thơng tin về tình trạng thi hành án.
Tại khoản 4 Điều 70 Bộ LHS 2015 quy định: “Cơ quan quản lý cơ sở dữ liệu LLTP có trách nhiệm cập nhật thơng tin về tình hình án tích của người bị kết án và khi có u cầu thì cấp phiếu LLTP xác nhận khơng có án tích, nếu có đủ điều kiện quy định tại khoản 2 hoặc khoản 3 Điều này”.
Tuy nhiên, để thực hiện nhiệm vụ mới này đã phát sinh một số vướng mắc, bất cập, cụ thể như sau:
+ Theo quy định tại khoản 2 Điều 70 Bộ LTTHS 2015 thì “Người bị kết án đương nhiên được xố án tích, nếu từ khi chấp hành xong hình phạt chính hoặc hết thời gian thử thách án treo, người đó đã chấp hành xong hình phạt bổ sung, các quyết định khác của bản án và không thực hiện hành vi phạm tội mới ”. Quy định mới này dẫn tới việc cơ quan quản lý cơ sở dữ liệu LLTP đã gặp khó khăn trong việc cập nhật thơng tin về việc đương nhiên được xóa án tích của người bị kết án một cách chính xác, kịp thời vì cơ sở dữ liệu LLTP hiện nay chỉ có thơng tin từ khi một người bị kết án bởi một bản án có hiệu lực pháp luật, khơng có thơng tin về hành vi phạm tội cũng như quá trình tố tụng có liên quan.
+ Thời hạn cấp Phiếu LLTP thiếu đồng bộ giữa các văn bản luật: Theo Luật LLTP thì: “Thời hạn cấp Phiếu LLTP khơng q 10 ngày, kể từ ngày nhận được yêu cầu hợp lệ” (khoản 1 Điều 48), trong khi đó, Bộ LTTHS 2015 quy định: “Trong thời hạn 05 ngày kể từ ngày nhận được yêu cầu của người
được đương nhiên xố án tích và xét thấy có đủ điều kiện quy định tại Điều 70 của Bộ luật Hình sự thì cơ quan quản lý cơ sở dữ liệu LLTP cấp Phiếu LLTP là họ khơng có án tích” (khoản 1 Điều 369). Việc xác định thời hạn cấp Phiếu LLTP như vậy tạo ra sự thiếu thống nhất trong nhận thức và áp dụng luật của cơ quan, người có thẩm quyền cấp Phiếu LLTP, trong nhận thức của người dân; đặc biệt trong một số trường hợp cịn thiếu tính khả thi, nhất là những trường hợp hồ sơ của người có án tích bị cơ quan có trách nhiệm lưu giữ làm thất lạc, không thể khôi phục được thơng tin về án tích hoặc trong trường hợp người có án tích, ngồi trách nhiệm hình sự họ cịn phải thi hành nghĩa vụ về án phí, bồi thường dân sự…
+ Hiến pháp năm 2013, đề cao quyền con người, trong đó quy định rõ mọi người có quyền bất khả xâm phạm về đời sống riêng tư, bí mật cá nhân và thơng tin về đời sống riêng tư, bí mật cá nhân được pháp luật bảo đảm an toàn. Theo quy định hiện nay của Luật LLTP, Phiếu LLTP số 2 thể hiện cả những án tích đã được xóa của người từng bị kết án. Phiếu LLTP số 2 chỉ cấp cơ quan tiến hành tố tụng và cấp theo yêu cầu của cá nhân để người đó biết được nội dung về LLTP của mình. Tuy nhiên, trong thực tiễn triển khai quy định này đã bị lạm dụng, một số cơ quan đại diện ngoại giao nước ngồi đã u cầu cá nhân là cơng dân Việt Nam và người nước ngồi có thời gian cư trú ở Việt Nam phải nộp Phiếu LLTP số 2 khi xin thị thực nhập cảnh hoăc làm một số thủ tục khác tại cơ quan đại diện. Tình trạng này đã ảnh hưởng tới chính sách nhân đạo của pháp luật hình sự của Nhà nước ta, ảnh hưởng đến việc tái hòa nhập cộng đồng của người bị kết án, đặc biệt là những người đã được xóa án tích, gây khó khăn cho cá nhân khi tham gia các quan hệ pháp lý. - Quy định của Luật LLTP liên quan đến hoạt động xây dựng, quản lý, khai thác, sử dụng cơ sở dữ liệu LLTP còn hạn chế đã ảnh hưởng trực tiếp đến công tác cung cấp, tiếp nhận thông tin để xây dựng cơ sở dữ liệu LLTP
Trong hơn 10 năm vừa qua, mặc dù công tác này đã dần đi vào nề nếp, bài bản, được quan tâm hơn nhưng nhìn chung thực tiễn phối hợp giữa các cơ quan chưa chặt chẽ, thường xuyên, kịp thời, số lượng thông tin do các cơ quan đầu mối cung cấp cho Trung tâm, Sở Tư pháp chưa đầy đủ, kịp thời dẫn đến tình trạng thiếu hụt thơng tin trong cơ sở dữ liệu LLTP; thơng tin cũng chưa được đồng bộ, có sự sai lệch ảnh hưởng chất lượng của cơ sở dữ liệu. Ngoài các nguyên nhân chủ quan như nhận thức của một bộ phận lãnh đạo, cán bộ về công tác này chưa đầy đủ; nhiều cơ quan chưa được đầu tư kinh phí, trang thiết bị, nhân lực cho cơng tác này; chưa có giải pháp công nghệ thông tin đồng bộ trong việc kết nối, chia sẻ thông tin. Tuy nhiên, một trong những nguyên nhân chủ yếu là do Luật LLTP hiện nay chưa có quy định về cơ chế bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đối với các cơ quan có nhiệm vụ cung cấp thơng tin để xây dựng cơ sở dữ liệu LLTP (Tòa án, Viện Kiểm sát, Trại giam…): như cơ chế đảm bảo về tài chính, bộ phận chuyên trách, cơ sở vật chất để tạo điều kiện cho cơ quan có trách nhiệm cung cấp thông tin LLTP đầy đủ, kịp thời.
- Cơ sở dữ liệu LLTP theo mơ hình hai cấp khơng cịn phù hợp, bộc lộ hạn chế, bất cập trong thực tiễn, ảnh hưởng đến hoạt động xây dựng, quản lý cơ sở dữ liệu LLTP
Theo quy định của Luật LLTP, cơ sở dữ liệu LLTP được xây dựng và quản lý tại Trung tâm Lý lịch tư pháp quốc gia thuộc Bộ Tư pháp và Sở Tư pháp, như vậy cơ sở dữ liệu LLTP được quản lý và xây dựng theo mơ hình hai cấp ở Trung ương và địa phương. Trong đó, Trung tâm Lý lịch tư pháp quốc gia có nhiệm vụ xây dựng, quản lý, vận hành và khai thác cơ sở dữ liệu LLTP trong phạm vi cả nước. Sở Tư pháp có nhiệm vụ xây dựng, quản lý, vận hành và khai thác cơ sở dữ liệu LLTP trong phạm vi tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Để triển khai thực hiện nhiệm vụ này, hằng năm, Trung
tâm Lý lịch tư pháp quốc gia và các Sở Tư pháp đã tiếp nhận hàng triệu thông tin do các cơ quan cung cấp. Mơ hình hai cấp là phù hợp trong những năm đầu triển khai Luật LLTP, tuy nhiên, sau hơn 10 năm thực hiện, việc quản lý cơ sở dữ liệu theo mơ hình hai cấp đã bộc lộ những điểm khó khăn, bất cập như: khó khăn trong bảo đảm tính đồng bộ của dữ liệu cũng như chất lượng của cơ sở dữ liệu LLTP; khó khăn trong thực hiện kiểm tra, kiểm soát hoạt động xây dựng cơ sở dữ liệu LLTP trong phạm vi toàn quốc; việc lưu trữ, quản lý cơ sở dữ liệu theo mơ hình 02 cấp cũng gây lãng phí về thơng tin, nhân lực, kinh phí và chưa phù hợp với xu hướng quốc tế hiện nay khi mà việc ứng dụng công nghệ thông tin một cách mạnh mẽ giúp cho thu gọn đầu mối tổ chức, giảm bộ máy cồng kềnh trong việc quản lý, xây dựng cơ sở dữ liệu LLTP.
- Trình tự, thủ tục cấp Phiếu LLTP cịn nhiều hạn chế, bất cập, gây khó khăn, trở ngại cho người dân
Theo quy định tại khoản 3 Điều 7 Luật LLTP, cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội có quyền u cầu cấp Phiếu LLTP để phục vụ công tác quản lý nhân sự, hoạt động đăng ký kinh doanh, thành lập, quản lý doanh nghiệp, hợp tác xã. Quy định hiện hành của Luật LLTP cũng phần nào hạn chế các cơ quan nhà nước trong triển khai các chức năng, nhiệm vụ quản lý của mình như tiến hành các thủ tục bổ nhiệm một số chức danh tư pháp như công chứng viên, luật sư, giám định viên tư pháp…
Theo quy định của Luật LLTP hiện nay thì hồ sơ yêu cầu cấp Phiếu LLTP chưa thật sự thuận tiện, phù hợp như quy định phải có Chứng minh nhân dân hoặc hộ chiếu đối với đối tượng như người chưa đủ 14 tuổi, người không quốc tịch hoặc giấy tờ xác nhận tạm trú hoặc sổ đăng ký thường trú, tạm trú của người nước ngoài đã từng cư trú tại Việt Nam… Những quy định
này khơng chỉ gây khó khăn cho người u cầu cấp Phiếu LLTP mà còn gây lúng túng cho cơ quan giải quyết yêu cầu.
Phương thức nộp hồ sơ, trả kết quả yêu cầu cấp Phiếu, phương thức phối hợp, tra cứu, xác minh thông tin để cấp Phiếu LLTP và quy định về cơ quan có thẩm quyền cấp Phiếu LLTP cịn hạn chế
Theo quy định của Luật LLTP hiện nay, cá nhân phải nộp hồ sơ yêu cầu cấp Phiếu LLTP và nhận kết quả trực tiếp tại cơ quan có thẩm quyền cấp Phiếu. Phương thức cấp Phiếu này đã làm tăng chi phí và đã gây những khó khăn nhất định cho người yêu cầu cấp Phiếu đang học tập, lao động, cư trú ở nước ngoài hoặc cư trú ở xa nơi đăng ký hộ khẩu thường trú. Do đó, cần thiết phải mở rộng thẩm quyền cho cơ quan cấp Phiếu, tăng đầu mối cấp Phiếu cho người dân kết hợp với dịch vụ công trực tuyến mức độ 3 và 4 để họ có quyền lựa chọn cơ quan cấp Phiếu thuận tiện nhất cho người dân và không phụ thuộc vào địa giới hành chính.
Ngồi ra, theo quy định của Luật LLTP và Nghị định số 111/2010/NĐ- CP thì để thực hiện cấp Phiếu LLTP, Trung tâm Lý lịch tư pháp quốc gia và Sở Tư pháp phối hợp với Cơ quan hồ sơ công an để thực hiện tra cứu, xác minh thơng tin có trước ngày 01/7/2010. Tuy nhiên, thời gian vừa qua đa số các trường hợp công dân Việt Nam có thời gian thường trú tại nhiều tỉnh, thành phố, có thời gian cư trú ở nước ngồi, người nước ngồi thì kết quả tra cứu, xác minh của Cơng an cấp tỉnh thường chậm so với quy định. Nguyên nhân chính của việc chậm thời hạn cấp Phiếu LLTP cho dân là do có sự “tắc nghẽn” một cửa tra cứu từ cơ quan Công an tỉnh, phương pháp trao đổi thông tin thủ công, chưa được quan tâm, chú trọng.
Quy định về thời hạn sử dụng của Phiếu LLTP
Hiện nay, cơ quan quản lý cơ sở dữ liệu LLTP chỉ chịu trách nhiệm và xác nhận thơng tin về tình trạng án tích của cá nhân kể từ ngày được cấp
Phiếu LLTP trở về trước, không chịu trách nhiệm đối với thông tin kể từ ngày được cấp Phiếu LLTP, do đó Luật LLTP khơng quy định về thời hạn sử dụng của Phiếu LLTP mà thời hạn sử dụng Phiếu được quy định bởi pháp luật chuyên ngành khác. Do đó, thực tiễn đã diễn ra 02 tình trạng sau: (1) Một số cơ quan, tổ chức tùy tiện quy định thời hạn sử dụng Phiếu LLTP, có nhiều trường hợp vừa mới xin Phiếu LLTP một thời gian ngắn đã bị buộc phải đi xin cấp lại Phiếu LLTP; (2) nhiều lĩnh vực không quy định về