nại về đất đai
Nghị quyết Trung ương 12 vừa qua cũng nêu rõ, chuyển đổi cơ cấu kinh tế là bắt buộc, trong đó giảm tỷ lệ kinh tế nông nghiệp, tăng tỷ trọng kinh tế công nghiệp, dịch vụ là một định hướng quan trọng trong phát triển kinh tế và tất yếu dẫn đến việc thu hồi đất cho các dự án phát triển công nghiệp và dịch vụ.
Việc thu hồi đất, nhất là đất nơng nghiệp là cơng việc khó khăn, phức tạp, đặc biệt khi đã nảy sinh khiếu kiện, địi hỏi các cơ quan có thẩm quyền phải tiến hành hết sức thận trọng, bao gồm cả trước, trong quá trình thu hồi đất và kể cả những vấn đề hậu thu hồi đất. Mặc dù vậy, cần nhận thức rằng việc nảy sinh các khiếu kiện, thậm chí là khiếu kiện gay gắt trong q trình thu hồi đất là điều khơng thể tránh khỏi và địi hỏi ý thức trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để giải quyết tốt các khiếu nại, bảo đảm lợi ích của người dân góp phần giữ vững ổn định xã hội, điều kiện quan trọng cho sự phát triển đất nước. Tổng kết công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo cho thấy, tỷ lệ rất lớn các vụ khiếu nại, tố cáo xảy ra trong lĩnh vực đất đai, đặc biệt là thu hồi đất đai. Cùng với việc tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện cơ chế chính sách pháp luật, xin nêu ra một số giải pháp trong quá trình tổ chức thực hiện để nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực này.
Một là, đẩy mạnh thanh tra trách nhiệm việc giải quyết khiếu nại của
các ngành các cấp, theo phương châm thực hiện đúng nội dung các quy định pháp luật về khiếu nại hiện hành, giải quyết đúng trình tự, thủ tục các tranh chấp hành chính từ cơ sở tránh vượt cấp lên cấp trên. Trong vài năm trở lại đây, thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật Khiếu nại nói chung và giải quyết
91
khiếu nại về đất đai nói riêng ngày càng được chú trọng. Đây là một định hướng hết sức đúng đắn trong chỉ đạo cơng tác thanh tra của Chính phủ và của Thanh tra Chính phủ, thể hiện đúng vai trò của cơ quan thanh tra trong cơng tác giải quyết khiếu nại hành chính. Tuy nhiên, hiệu quả của các cuộc thanh tra trách nhiệm nói chung chưa thực sự đáp ứng được yêu cầu. Mặc dù, Thanh tra Chính phủ đã ban hành các quy trình quy phạm để đưa thanh tra trách nhiệm giải quyết khiếu nại vào nề nếp quy củ nhưng điều khiến cho hiệu lực của hoạt động này chưa cao chính là các kiến nghị qua các cuộc thanh tra thường chung chung, đặc biệt là chưa chỉ rõ trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính, những người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại và trên thực tế chưa cá nhân nào bị xử lý trách nhiệm từ các kiến nghị của hoạt động thanh tra này. Thậm chí có những nơi việc báo cáo, làm việc với Đoàn thanh tra trách nhiệm của Thanh tra Chính phủ được “khốn trắng” cho thanh tra địa phương khiến cho nó trở thành cơng việc “nội bộ” của các cơ quan thanh tra. Cần thấy rằng, cơ quan thanh tra dù giữ vai trò quan trọng đến đâu thì thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết khiếu nại vẫn luôn thuộc về những người đứng đầu cơ quan hành chính. Hiệu quả hiệu lực của cơng tác này phụ thuộc rất nhiều vào ý thức trách nhiệm của họ, đặc biệt là người đứng đầu cấp chính quyền cơ sở, nơi phát sinh các khiếu nại, nhất là đối với khiếu nại trong thu hồi đất mà việc giải quyết luôn phải đề cao phương châm “thấu lý, đạt tình”. Theo chúng tơi, ngồi việc đánh giá hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại qua các con số, các cuộc thanh tra trách nhiệm, dứt khốt phải có kết luận về trách nhiệm người đứng đầu và khi cần có cả những hình thức xử lý theo quy định của pháp luật. Như thế, hoạt động thanh tra trách nhiệm mới có hiệu quả thực sự.
92
Hai là, tổng kết và rút ra những bài học kinh nghiệm từ việc thực hiện
chủ trương giải quyết các vụ khiếu nại phức tạp, kéo dài theo Kế hoạch 1130/KH-TTCP và 2100/KH-TTCP. Nghiên cứu việc xem xét, giải quyết lại các quyết định giải quyết khiếu nại về đất đai đã có hiệu lực pháp luật. Trong những năm gần đây, Chính phủ chú trọng đến việc giải quyết dứt điểm các vụ việc tồn đọng phức tạp, kéo dài, tập trung vào Kế hoạch 1130 ngày 10/5/2012 và Kế hoạch 2100 ngày 19/09/2013 của Thanh tra Chính phủ. Thực chất, đây là việc xem xét lại những vụ việc đã có quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật nhưng không chấm dứt do công dân tiếp tục khiếu nại gay gắt, kéo dài. Bên cạnh việc đôn đốc rà soát để chấm dứt các vụ việc giải quyết theo đúng pháp luật, trong các phương án giải quyết có đề xuất các giải pháp hỗ trợ cho cơng dân trên cơ sở vận dụng các chính sách xã hội, ngoài những đền bù bồi thường theo quy định của pháp luật. Cách giải quyết như vậy đã góp phần chấm dứt nhiều vụ việc tồn đọng kéo dài do quyền lợi của người dân được quan tâm hơn. Tuy nhiên, điều này cũng mở ra khả năng xem xét lại nhiều vụ việc đã có hiệu lực pháp luật và có nguy cơ phát sinh thêm nhiều vụ việc mới phát sinh từ những vụ việc đã được giải quyết trước đó do cơng dân có sự so sánh thiệt hơn về lợi ích. Vì vậy, mặc dù đã giải quyết một phần lớn số vụ việc tồn đọng kéo dài trước kia, nhưng thực tế thì số lượng vụ việc tồn đọng, kéo dài phức tạp vẫn có xu hướng tăng thêm. Đã đến lúc, chúng ta cần có sự tổng kết về việc giải quyết các vụ việc phức tạp, tồn đọng kéo dài qua việc thực hiện Kế hoạch 1130 và 2100 để rút ra những bài học kinh nghiệm, những ưu điểm nhược điểm trong các phương án giải quyết đã được áp dụng. Đặc biệt là tìm ra những điểm có thể cần phải sửa đổi bổ sung quy định để “luật hóa” việc giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật, nhằm bảo đảm trật tự kỷ cương và hiệu quả giải quyết của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
93
Ba là, chuyển việc giải quyết các khiếu nại về đất đai nói chung và về
thu hồi đất nói riêng sang cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính tại Tịa án nhân dân. Khơng thể phủ nhận những ưu điểm rõ ràng của phương thức giải quyết các khiếu kiện bằng con đường tố tụng tại cơ quan tư pháp. Chính vì vậy mà định hướng chuyển mạnh việc giải quyết các tranh chấp hành chính sang cơ chế Tịa án là tất yếu và hết sức đúng đắn. Định hướng này được thể hiện qua các lần sửa đổi các đạo luật liên quan đến khiếu nại hành chính và tố tụng hành chính với hai biểu hiện quan trọng.
Bốn là, ngày càng mở rộng thẩm quyền của Tòa án nhân dân đối với
các khiếu kiện hành chính. Thẩm quyền của Tịa án nhân dân đã từng bước được mở rộng qua các lần sửa đổi pháp luật về tố tụng hành chính, từ 07 loại việc (Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996), đến 11 loại việc (Pháp lệnh sửa đổi năm 1998), 22 loại việc (2004) và đến khi Luật Tố tụng hành chính được ban hành, Tịa án nhân dân đã có thẩm quyền giải quyết đối với mọi khiếu kiện hành chính.
Năm là, ngày càng tạo thuận lợi cho người dân thông qua việc gỡ bỏ
điều kiện thụ lý các vụ kiện hành chính phải qua giai đoạn khiếu nại hành chính bắt buộc (tiền tố tụng) trước khi khởi kiện tại Tịa án. Khơng thể phủ nhận một thực tế hiện nay là số lượng vụ việc khiếu nại tại cơ quan hành chính vẫn gấp nhiều lần so với vụ việc được khởi kiện tại Tòa án. Lý do chủ yếu của tình trạng này là do Tòa án thụ lý và giải quyết trên cơ sở hồ sơ và căn cứ duy nhất là quy định của pháp luật, trong khi cơ quan hành chính giải quyết khiếu nại gần như mọi việc, nhất là việc “hỗ trợ” ngoài quy định của pháp luật, điều mà cơ quan tư pháp không thể mang đến cho người khiếu kiện. Tuy nhiên, cần xác định những việc hỗ trợ như thế chỉ mang tính nhất thời, khi mà pháp luật của chúng ta chưa bảo đảm sự cơng bằng, hợp lý, khi mà tình trạng quản lý đất đai còn thiếu chặt chẽ, hồ sơ giấy tờ chưa hoàn
94
thiện. Mặt khác, một điều kiện hết sức quan trọng để Tịa án có thể thụ lý các vụ kiện về đất đai chính là việc đẩy nhanh tiến độ hoàn thành việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, căn cứ quan trọng để Tịa án có thể giải quyết các tranh chấp đất đai. Với định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền, mọi tranh chấp được giải quyết bởi một hệ thống cơ quan tư pháp độc lập với trình tự cơng bằng, minh bạch và khách quan thì cần thiết phải tăng cường năng lực của cơ quan xét xử hành chính, hồn thiện cơ sở hạ tầng về quản lý đất đai, tiến tới mọi khiếu kiện có thể được giải quyết tại Tịa án. Có như vậy mới giải quyết được tình trạng khiếu kiện kéo dài, phức tạp trong lĩnh vực đất đai như hiện nay.
3.2.1. Hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại đất đai
Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân đã được ghi nhận tại khoản 1 Điều 30 Hiến pháp năm 2013: "Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân".
Luật Khiếu nại năm 2011 được Quốc hội khóa XIII thơng qua tại kỳ họp thứ 2 ngày 11/11/2011, đã tạo khung pháp lý quan trọng để đảm bảo thực hiện quy định của Hiến pháp về quyền khiếu nại cũng như trách nhiệm giải quyết khiếu nại cũng như trách nhiệm giải quyết khiếu nại của các cá nhân, cơ quan, tổ chức có thẩm quyền, góp phần phát huy dân chủ, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơng dân.
- Thực hiện Pháp luật giải quyết khiếu nại của công dân hiện nay cần hoàn thiện những nội dung sau:
+ Thực tiễn áp dụng các quy định của Luật Khiếu nại và các văn bản hướng dẫn thi hành cho thấy, giải quyết các khiếu nại hành chính cho người dân, pháp luật về khiếu nại còn bộc lộ một số hạn chế, bất cập như cơ chế giải quyết khiếu nại chưa đảm bảo đầy đủ tính khách quan, cơng khai, dân chủ
95
trong q trình giải quyết; trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại chưa cụ, rõ ràng, nhất là giải quyết khiếu nại lần đầu còn phức tạp, thời hạn giải quyết dài, chưa đồng bộ với các quy định khác của pháp luật; chưa có quy định đầy đủ về quyền nghĩa vụ của người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp người khiếu nại; thiếu chế tài cụ thể trong việc xử lý trách nhiệm thực hiện công tác giải quyết khiếu nại; hiệu lực thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại chưa cao.
Một là, Tại khoản 1 và khoản 2 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011, quy định:
- Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính Nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, cơng chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
- Người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại.
Theo những quy định này, người nước ngoài và người không quốc tịch sống trên lãnh thổ Việt Nam khơng có quyền khiếu nại. Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 1, Điều 3 Luật Khiếu nại năm 2011: "Khiếu nại của cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài tại Việt Nam và việc giải quyết khiếu nại được áp dụng theo quy định của Luật này, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác" thì cá nhân nước ngồi vẫn có quyền khiếu nại và vẫn thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật Khiếu nại năm 2011.
96
Mặt khác, theo quy định tại khoản 1, Điều 2 Luật Khiếu nại hiện hành: "Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, cơng chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình", theo quy định này, cơng dân chỉ có quyền khiếu nại một quyết định hành chính mang tính cá biệt mà khơng có quyền khiếu nại quyết định mang tính quy phạm của cơ quan Nhà nước. Đây là một hạn chế đối với quyền khiếu nại của cơng dân vì trên thực tế, chính những quyết định này là nguyên nhân gây nhiều bức xúc trong nhân dân và thậm chí dẫn đến những khiếu nại đơng người, vượt cấp.
Bên cạnh đó, quy định người giải quyết khiếu nại cịn bất cập. Mà theo đó, tại khoản 6, Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: "Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại"; khoản 1, Điều 7 của Luật này, quy định: "Khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì người khiếu nại khiếu nại lần đầu đến người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có người có hành vi hành chính hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tịa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính". Quy định này khơng phù hợp, có sự mâu thuẫn với thẩm quyền giải quyết khiếu nại được quy định từ Điều 7 đến Điều 26 Luật Khiếu nại năm 2011, bởi thẩm quyền giải quyết bao giờ cũng thuộc về cá nhân chứ không thuộc về cơ quan, tổ chức. Bên cạnh đó, theo quy định của Luật Khiếu nại hiện hành, thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình và của
97
cán bộ, cơng chức do mình quản lý trực tiếp. Nếu phát hiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật thì người khiếu nại phải khiếu nại đến người đứng đầu cơ quan, tổ chức chứ không khiếu nại đến người đã ra quyết định hành chính, càng khơng phải là cơ quan có người có hành vi hành chính trái pháp luật. Nội dung này được chứng minh bằng trường hợp cụ thể sau: Điều 116 Luật tố tụng hành chính năm 2015 quy định về thời hiệu khởi kiện, như:
- Thời hiệu khởi kiện là thời hạn mà cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm; nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện.
- Thời hiệu khởi kiện đối với từng trường hợp được quy định như sau: + 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thơi việc;
+ 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh;
+ Từ ngày nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri hoặc kết thúc thời hạn giải quyết khiếu nại mà