Chƣơng 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
2.1. Một số khái niệm cơ bản
2.1.1. Khái niệm chính sách cơng
Theo tiến trình lịch sử, những quan tâm đầu tiên của con người về chính sách cơng ra đời cùng với sự xuất hiện của nền dân chủ Hy Lạp. Nhưng khoa học chính sách mới chỉ nổi lên từ giữa thế kỷ XIX.
Đối với khái niệm về chính sách cơng, có rất nhiều định nghĩa khác nhau. Các học giả đều đứng trên các góc độ khác nhau để đưa ra định nghĩa riêng. Nhìn chung có thể quy nạp cách nhìn nhận của các học giả theo các góc độ như sau:
Thứ nhất, cách đưa ra định nghĩa bắt nguồn từ chức năng quản lý của
chính sách. Thomas Dye đưa ra một định nghĩa khá súc tích về chính sách cơng: ―Chính sách cơng là bất kỳ những gì nhà nước lựa chọn làm hoặc khơng làm‖ [42, pg.2]. Định nghĩa này ít nhất cũng đưa ra được hai dấu hiệu nhận biết về chính sách cơng. Một là, chính sách cơng là chính sách của nhà nước, chủ thể ban hành chính là nhà nước. Hai là, chính sách cơng là sự lựa chọn của nhà nước theo hai hướng làm hoặc khơng làm để ứng phó với một vấn đề nào đó. Tại Việt Nam, PGS. TS. Nguyễn Hữu Hải đã đưa ra khái niệm về chính sách cơng như sau: ―Chính sách cơng là kết quả ý chí chính trị của nhà nước được thể hiện bằng một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau, bao hàm trong đó định hướng mục tiêu và cách thức giải quyết những vấn đề công trong xã hội‖ [6, tr.51]. GS. TS. Nguyễn Hữu Khiển lại đưa ra định nghĩa về chính sách cơng như sau: ―Chính sách cơng là một khái niệm để chỉ những định chế, quy định về các quan hệ xã hội và công dân trong các
lĩnh vực của đời sống xã hội thuộc đối tượng quản lý của Nhà nước thể hiện ra thành các văn bản quy phạm pháp luật thực định‖ [11, tr.6].
Thứ hai, cách đưa ra định nghĩa bắt nguồn từ việc coi chính sách cơng như
một quá trình hoạt động. Harold D. Lasswell và Kaplan cho rằng: ―chính sách cơng là một kế hoạch lớn, kế hoạch này bao gồm cả mục tiêu, giá trị và chiến lược, là một quá trình hoạt động phong phú‖ [27, tr.71]. James E.Anderson cũng đã xuất phát từ việc coi chính sách cơng như một q trình hoạt động và đưa ra định nghĩa như sau: ―Chính sách cơng chính là q trình hoạt động có mục đích mà người quản lý tiến hành để xử lý các vấn đề xã hội. Chính sách cơng là do các cơ quan chính phủ hoặc do các nhân viên chính phủ xây dựng nên‖ [35, pg.4]. Nếu nhìn nhận từ góc độ này có thể thấy, các học giả đã nói lên được tính động thái của chính sách cơng rằng đây là một hoạt động có mục đích, nhấn mạnh chính sách cơng là của chính phủ. Tuy nhiên, nó lại khơng đề cập đến tầm quan trọng của các phương pháp chính sách.
Thứ ba, riêng tại Trung Quốc, các học giả hầu như đồng ý với quan điểm
đưa ra định nghĩa chính sách cơng với việc coi nội dung chính của chính sách cơng là các chuẩn tắc hành vi. Học giả Tôn Quang đưa ra định nghĩa như sau: ―Chính sách là những chuẩn tắc hành động do Nhà nước và Đảng cầm quyền đề ra nhằm thực hiện một mục tiêu nhất định. Nó được thể hiện ra bằng các q trình phức tạp và các biện pháp chính trị nhằm phân phối và điều tiết lợi ích của con người‖ [113, tr.34]. Trần Chấn Minh cho rằng: ―Chính sách là những hành vi chính trị hoặc các chuẩn tắc hành vi mà các cơ quan nhà nước, đảng cầm quyền và các tổ chức chính trị khác quy định hoặc sử dụng để thực hiện mục tiêu chính trị xã hội, kinh tế, văn hóa nhất định trong một thời gian nhất định. Nó là cách gọi tổng hợp của hàng loạt các chiến lược, biện pháp, phương pháp, điều lệ...‖ [47, tr.50]. Học giả Vương Phúc Sinh cho rằng chính sách có thể giải thích là ―những chuẩn tắc hành vi hoặc những mưu lược mà
con người đề ra để thực hiện một mục tiêu nào đó‖ [110, tr.28]. Một học giả khác cũng rất nổi tiếng trong lĩnh vực nghiên cứu về chính sách cơng của Trung Quốc, đó là Trương Kim Mã đã đưa ra định nghĩa về chính sách như sau: ―là kim chỉ nam hoặc là những chuẩn tắc mà Đảng và Chính phủ dùng để quy phạm, dẫn dắt những hành vi cá nhân hoặc của các cơ quan đồn thể. Nó được thể hiện ra bằng các hình thức như luật pháp, quy định, mệnh lệnh hành chính, các bản tuyên bố hoặc các chỉ thị của cơ quan đầu não chính phủ và các chiến lược, kế hoạch hành động...‖ [128, tr.19-20].
Tổng hợp lại các định nghĩa về chính sách cơng, ta thấy mỗi học giả đều đưa ra những định nghĩa khác nhau do góc nhìn khác nhau. Tuy nhiên có thể tóm lại chính sách cơng là những quy định cụ thể của các cơ quan nhà nước đề ra nhằm mục đích thực hiện mục tiêu về kinh tế, chính trị, văn hóa... trong một thời gian nhất định. Những nội hàm cốt lõi của chính sách cơng bao gồm: Thứ nhất, chủ thể là các cơ quan chính phủ. Thứ hai, chính sách cơng mang tính mục tiêu, nghĩa là chính sách cơng được thiết lập nhằm thực hiện một mục tiêu cụ thể trong một thời gian nhất định. Thứ ba, chính sách cơng thực chất là một q trình hoạt động, nó là những hành vi chính trị mà chủ thể chính sách lựa chọn để phục vụ cho mục tiêu cụ thể. Thứ tư, chính sách cơng có tác dụng quy phạm các hành vi, nghĩa là chính sách cơng sẽ tác động lên các đối tượng cụ thể, quy định việc các đối tượng này được hay khơng được làm.
2.1.2. Khái niệm, các bước hoạch định chính sách cơng
Q trình vận hành hệ thống chính sách cơng theo nhiều quan điểm khác nhau, có những bước khác nhau. Theo quan điểm của các học giả Trung Quốc, có năm bước: hoạch định chính sách, thực thi chính sách, đánh giá chính sách, giám sát chính sách và kết thúc chính sách. Theo quan điểm của các học giả thế giới có thể có các bước như: hoạch định, thực thi, đánh giá, phân tích... Tuy nhiên, tựu chung lại, trong tồn bộ q trình vận hành một
chính sách cơng thì hoạch định chính sách được coi là khâu đầu tiên và quan trọng nhất.
Về khái niệm hoạch định chính sách cơng, các tác giả đưa ra nhiều định nghĩa khác nhau. Với các định nghĩa của mình, các tác giả cũng nêu ra nhiều bước hoạch định chính sách, trong đó sự phân loại của mỗi người cũng không giống nhau.
Tại Việt Nam, một số học giả nổi tiếng đã đưa ra các định nghĩa về hoạch định chính sách cơng. Tác giả Nguyễn Hữu Hải trong cơng trình nghiên cứu của mình cho rằng: ―Hoạch định chính sách cơng được hiểu là việc xây dựng một chính sách mới theo yêu cầu quản lý. Cụ thể đó là tồn bộ q trình nghiên cứu, xây dựng và ban hành đầy đủ một chính sách cơng‖ [6, tr.88-89]. Theo đó, tác giả đưa ra các bước hoạch định chính sách cơng bao gồm: phân tích bối cảnh hoạch định chính sách cơng, hình thành ý tưởng về chính sách cơng, dự thảo các phương án giải quyết vấn đề chính sách cơng, lựa chọn phương án tối ưu, hồn thiện phương án lựa chọn công, thẩm định phương án chính sách cơng, quyết định chính sách cơng. Tác giả Hồ Việt Hạnh trong bài viết ―Tổng quan về chính
sách cơng‖ đã cho rằng: hoạch định chính sách cơng là giai đoạn hình thành
phương án chính sách và ra quyết nghị chính sách. Từ đó, tác giả cho rằng, việc quan trọng nhất của q trình hoạch định chính sách là xác định mục tiêu và các giải pháp để đạt được các mục tiêu đó [8].
Trên thế giới, học giả điển hình nhất trong quá trình nghiên cứu về hoạch định chính sách cơng là James E. Anderson. Học giả đã xuất bản cuốn sách ―Public policy making‖. Trong đó, học giả này cho rằng hoạch định chính sách bao gồm trình tự các hoạt động và hình thức của nó trong một khoảng thời gian nhất định, đồng thời nó cịn có rất nhiều quyết sách. Theo quan điểm của học giả này, q trình hoạch định chính sách cơng có các bước cụ thể như: nghị trình chính sách, hình thành chính sách, tiếp nhận chính sách, thực
thi chính sách, đánh giá chính sách [35]. Có thể thấy, quan điểm này xuất phát từ góc độ nhìn nhận về tồn bộ các q trình chính sách, chú trọng về hành vi của chính phủ trong tồn bộ q trình chính sách, nó mang tính chất một chu kì hồn chỉnh của một chính sách khi được ra đời. Đây là quan niệm về q trình hoạch định chính sách theo nghĩa rộng.
Tại Trung Quốc, các học giả đưa ra các định nghĩa và các bước hoạch định chính sách khác nhau. Học giả Hoắc Hải Yến đưa ra nhận định rằng: ―q trình hoạch định chính sách cơng là q trình mà chủ thể hoạch định chính sách biến những yêu cầu chính sách hoặc sự ủng hộ chính sách của cơng dân thành sản phẩm chính sách‖ [69, tr.19]. Tác giả đưa ra hai cách phân chia các bước hoạch định chính sách cơng. Nếu theo nghĩa rộng của q trình hoạch định chính sách, sẽ bao gồm: xác định vấn đề chính sách, xây dựng nghị trình chính sách, xác lập mục tiêu chính sách, hoạch định chính sách cơng, thực thi chính sách cơng, đánh giá chính sách cơng và kết thúc chính sách cơng. Nếu theo nghĩa hẹp, q trình hoạch định chính sách cơng bao gồm: xác lập vấn đề chính sách, xây dựng phương án chính sách, biện luận đánh giá phương án chính sách, lựa chọn phương án chính sách. Học giả Ngơ Quang Vân đồng tình với quan điểm của các nhà khoa học chính sách, coi q trình hoạch định chính sách cơng là q trình hình thành nên một chính sách, hay cịn gọi là q trình quy hoạch một chính sách. Cụ thể là bắt đầu từ việc xác định vấn đề chính sách, sau đó là lựa chọn ra phương án chính sách và cuối cùng là hợp pháp hóa chính sách [113, tr.105]. Các học giả Vương Kiến Quân, Vương Kiến Dung, Đường Quyên trong cuốn ―Nghiên cứu về sự tham
gia của cơng dân vào q trình hoạch định chính sách cơng của Trung Quốc‖
đã đưa ra các bước hoạch định chính sách như sau: xây dựng nghị trình chính sách, quy hoạch phương án chính sách, lựa chọn phương án chính sách [111, tr.13].
Như vậy, tổng hợp các quan niệm về quá trình hoạch định chính sách, tác giả Luận án cho rằng, q trình hoạch định chính sách xét về mặt bản chất là việc xây dựng và cho ra đời một chính sách để đáp ứng và giải quyết nhu cầu của xã hội.
Các bước trong q trình hoạch định chính sách cơng được các học giả phân chia khác nhau. Nhưng tóm lại về mặt bản chất, các học giả đều cho rằng để một chính sách cơng ra đời, trước hết phải xác định được vấn đề chính sách, tiếp theo là phải xây dựng được phương án chính sách, cuối cùng là phải làm cho chính sách đó có tính hợp pháp để đưa vào thực thi. Vì vậy có thể tổng qt các bước hoạch định chính sách cơng hiện nay như sau:
Bước xác định vấn đề chính sách cơng
Xác định vấn đề chính sách là điểm khởi đầu cho việc hoạch định chính sách cơng. Bởi lẽ chính sách cơng quan tâm đến việc giải quyết và cải thiện các vấn đề của xã hội [37]. Vấn đề chính sách cơng theo học giả Mỹ J.Anderson cho rằng ―nếu đứng từ góc độ ý đồ của chính sách, vấn đề chính sách có thể được định nghĩa là điều kiện hoặc hồn cảnh như thế nào đó, mà khiến cho một bộ phận người trong xã hội cần đến hoặc cảm thấy chưa được thỏa mãn. Từ đó họ có nhu cầu được trợ giúp hoặc bồi thường. Hành động bồi thường hoặc trợ giúp này có thể do những người chịu ảnh hưởng của hoàn cảnh trực tiếp làm, cũng có thể do những người khác lấy danh nghĩa của những người này để làm‖ [35]. Có những ý kiến khác lại cho rằng vấn đề chính sách cơng là những điều cần các cơ quan quyền lực của chính phủ làm đại diện để giải quyết. Những vấn đề này phải được đưa vào tiến trình cơng tác của chính phủ và bắt đầu giải quyết những vấn đề chung của xã hội. Tóm lại có thể thấy, vấn đề chính sách cơng là những điều xảy ra trong cuộc sống xã hội, mang tính cấp bách cần chính phủ phải có những hành động cụ thể để giải quyết.
Việc làm này là công đoạn vơ cùng quan trọng trong q trình hoạch định chính sách cơng. Xây dựng biện pháp chính sách là việc nghiên cứu để tìm ra các biện pháp, phương án giải quyết vấn đề chính sách sao cho phù hợp và hiệu quả nhất.
Xây dựng biện pháp chính sách có một số bước cụ thể như: tìm hiểu vấn đề chính sách, xây dựng mục tiêu chính sách, xây dựng các phương án giải quyết, dự đoán hậu quả và quyết định lựa chọn phương án.
Trong suốt q trình xây dựng biện pháp chính sách, các bước cụ thể đều phải dựa trên các nguyên tắc: thơng tin phải hồn thiện, ngun tắc hệ thống, nguyên tắc dự đoán khoa học, nguyên tắc khả thi, nguyên tắc tham gia dân chủ, nguyên tắc ổn định...
Bước hợp pháp hóa chính sách
Đây là khâu cuối cùng trong q trình hoạch định chính sách cơng. Hợp pháp hóa chính sách là q trình chủ thể pháp lý dựa theo quyền hạn và trình tự pháp lý thực hiện một loạt các hành động như thẩm tra, thông qua, phê chuẩn, ký kết và ban hành chính sách nhằm khiến các biện pháp chính sách có được địa vị hợp pháp [113, tr.143].
Tuy đây là khâu cuối cùng của q trình hoạch định chính sách, nhưng vai trị của nó vơ cùng quan trọng. Hợp pháp hóa chính sách là bước tiền đề cho việc thực thi chính sách. Chính sách có hiệu lực về mặt luật pháp mới có hiệu quả thực thi cao. Đồng thời, trong bối cảnh Trung Quốc đang thực hiện hiện đại hóa quản trị nhà nước, thúc đẩy quản lý nhà nước theo pháp luật, việc hợp pháp hóa chính sách là một trong những yêu cầu cấp thiết nhất.
Xét về chủ thể hợp pháp hóa chính sách, đây là các cơ quan nhà nước có quyền khiến các phương án chính sách có được địa vị hợp pháp. Đó có thể là cơ quan lập pháp nhà nước, các cơ quan trung ương, các cơ quan chính quyền địa phương...
Q trình hoạch định chính sách cơng cần đảm bảo một số nguyên tắc để khi ra đời chính sách đó sẽ phản ánh đúng nguyện vọng chính đáng của cơng dân và đạt hiệu quả chính sách cao. Có thể kể đến một số nguyên tắc sau:
Thứ nhất, thông tin phải đầy đủ. Thơng tin là căn cứ để hoạch định chính
sách. Việc thu thập thơng tin, xử lý thơng tin được xun suốt q trình hoạch định chính sách. Chính sách có khoa học khơng phụ thuộc vào thơng tin có chính xác và đầy đủ khơng.
Thứ hai, tính hệ thống, rõ ràng. Khi hoạch định một chính sách cụ thể,
các chủ thể cần phải xuất phát từ quan điểm mang tính hệ thống và tiến hành phân tích tổng hợp, đồng thời cần kết hợp và xử lý hài hòa các mối quan hệ lợi ích. Bên cạnh đó cũng cần suy nghĩ đến mối quan hệ với các chính sách khác có liên quan.
Thứ ba, tính dự báo cao. Khi hoạch định chính sách, các nhà hoạch định
cần căn cứ theo trình tự, sử dụng các phương pháp có khả năng dự đốn được các kết quả và trình tự vận hành trong tương lai. Có như vậy mới có thể đưa ra một chính sách đúng đắn, ít sai sót.
Thứ tư,tính khả thi rõ nét. Một chính sách khi ra đời cần phải đưa vào
thực thi. Quá trình thực thi bắt buộc chính sách đó phải mang tính khả thi. Chính vì thế q trình hoạch định chính sách cần phải phân tích tính khả thi của các phương án để đưa ra các biện pháp hiệu quả nhất.