Chƣơng 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
2.1. Một số khái niệm cơ bản
2.1.4. Khái niệm sự tham gia của công dân
Ngày nay, công dân hiện đại khác với công dân của xã hội phong kiến. Trong xã hội phong kiến, cơng dân có quan hệ qn – thần với vua, chỉ có thể bảo vệ, duy trì và làm cho chế độ quân chủ ngày càng mạnh hơn. Nhưng trong xã hội hiện đại, văn hóa cơng dân hiện đại đã trở thành văn hóa chính trị theo mơ hình tham gia. Cơng dân trở thành chủ thể chính sách phi quan phương lớn nhất, có thể tham gia vào các sự việc của xã hội, vào chính sách...
Sự tham gia của cơng dân có nhiều định nghĩa khác nhau. Việc công dân tham gia vào các hoạt động chính trị, vào các chính sách đã xuất hiện từ sớm, sớm nhất là từ thời cổ đại Hy Lạp. Khi những nam thanh niên đủ tuổi trưởng thành, trong đất nước của mình (lúc đó gọi là polis), họ có quyền tham gia tất cả mọi việc, từ chiến tranh, bầu cử, cho đến xử lý tội phạm. Và sau Chiến
tranh thế giới thứ hai, các học giả trên thế giới bắt đầu có những nghiên cứu mang tính đại diện về sự tham gia của công dân. Sherry Arnstein cho rằng ―sự tham gia của cơng dân là một hình thức vận dụng quyền lực của cơng dân, là sự tái phân phối quyền lực, khiến cho ý kiến của người dân trong các lĩnh vực kinh tế, chính trị được đưa vào thảo luận trong tương lai‖ [41]. Học giả Trung Quốc - Phương Giang Sơn đã trích lại định nghĩa về sự tham gia của công dân của một học giả Mỹ - Huntington như sau: ―có thể bao gồm cả những biện pháp hợp pháp hoặc phi pháp, những biện pháp bạo lực hoặc hịa bình, nó là tất cả những nỗ lực làm ảnh hưởng một cách thành công hoặc không thành công đến các quyết sách của chính phủ‖ [55, tr.2]. Cuốn Bách khoa tồn thư về Chính trị học của David Blackwell cho rằng: sự tham gia của công dân là những hành động tham gia vào việc hoạch định, thông qua hoặc qn triệt thực thi các chính sách cơng.
Tại Trung Quốc, các học giả cũng đã nghiên cứu và đưa ra các định nghĩa về sự tham gia của cơng dân. Trong đó điển hình có học giả Du Khả Bình cho rằng ―sự tham gia của công dân là tất cả những hành động của cơng dân nhằm mục đích ảnh hưởng đến chính sách cơng và các lĩnh vực cơng‖ [123, tr.56]. Học giả Dương Quang Bân đưa ra định nghĩa như sau: ―Sự tham gia của cơng dân là những hành động chính trị mà cơng dân thơng qua các phương thức nhất định để có thể làm ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp đến các quyết định của chính phủ hoặc đời sống chính trị của chính phủ‖ [117, tr.18]. Quan điểm của học giả Lý Đồ Cường lại cho rằng ―sự tham gia của công dân là những hoạt động của cá nhân công dân hoặc các tổ chức của công dân can thiệp vào các sự việc cơng nhằm mục đích thực hiện lợi ích cơng. Những sự việc cơng này có giới hạn là khơng can thiệp vào tự do của mỗi cá nhân cơng dân, có ngun tắc là bảo đảm chế độ hiến pháp hiện thời, có cơ sở là liên quan đến những sự việc cơng mang tính địa phương của mỗi cá nhân công dân‖ [73, tr.37].
Tại Việt Nam, nghiên cứu về sự tham gia của công dân chưa nhiều. Nhưng quyền tham gia của công dân vào các hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội cũng được quy định rõ trong các bộ luật. Một số học giả điển hình đã nêu ra quan điểm về sự tham gia của cơng dân vào q trình quản lý xã hội. Tác giả Trịnh Duy Luân khi đề cập đến sự tham gia nói chung đã nhấn mạnh sự tham gia của thanh niên vào đời sống chính trị, kinh tế và văn hóa xã hội [16]. Trong một nghiên cứu khác, tác giả đưa ra một nhận định rất đáng quan tâm rằng, hiện nay những thuật ngữ như: ―tư vấn‖, ―giám sát‖, ―phản biện xã hội‖ đang trở thành sự tham gia đóng góp ý kiến của cá nhân, tổ chức chính trị xã hội vào các vấn đề, chủ trương chính sách của nhà nước ngày càng nhiều [17].
Khái niệm sự tham gia của công dân được các học giả nghiên cứu và đưa ra các định nghĩa khác nhau. Nhưng nhìn chung, chúng ta có thể thấy các định nghĩa này xuất phát từ hai góc độ: Thứ nhất, nhìn từ góc độ chính trị, coi sự tham gia hoạch định chính sách cơng của cơng dân như một hành động chính trị, là sự tham gia vào một trong những lĩnh vực quan trọng của chính trị. Thứ hai, nhìn từ góc độ chính sách cơng, coi sự tham gia của cơng dân là hành động tham gia vào các q trình của chính sách cơng. Ở đây chúng ta nên nhìn nhận sự tham gia của công dân như một hành động của lĩnh vực chính sách.
Vậy có thể đưa ra một định nghĩa chung về sự tham gia của cơng dân vào q trình hoạch định chính sách cơng là những hành động mà cá nhân công dân hoặc tổ chức công dân thơng qua các phương thức khác nhau, dưới hình thức khác nhau để can thiệp vào các bước hoạch định chính sách, nhằm bảo đảm hoặc thực hiện lợi ích cá nhân.
2.2. Chủ thể, nội dung, phƣơng thức và hình thức tham gia của cơng dân vào q trình hoạch định chính sách cơng
Nếu nhìn nhận từ góc độ chính sách cơng, sự tham gia của công dân một số yếu tố sau:
Thứ nhất, chủ thể tham gia. Từ định nghĩa về cơng dân như trên có thể
nhận thấy, chủ thể tham gia ở đây là cá nhân công dân. Tuy nhiên cá nhân cơng dân tự mình gây ảnh hưởng lên chính sách sẽ rất khó tạo nên hiệu quả, con đường để cơng dân gây ảnh hưởng đến các quyết sách của chính phủ hiệu quả nhất là thông qua các tổ chức xã hội. Chính vì vậy, chủ thể tham gia ở đây cũng có thể là các tổ chức mà người dân tham gia vào, các tổ chức xã hội khác... Tất cả đều là chủ thể, đều có thể tham gia vào các quá trình quản lý nhà nước, gây ảnh hưởng đến các quyết sách của chính phủ.
Cần phân biệt chủ thể tham gia hoạch định chính sách cơng và chủ thể quyết sách. Chủ thể tham gia hoạch định chính sách cơng được hiểu là cá nhân công dân hoặc các tổ chức xã hội đại diện cho cơng dân tham gia vào q trình hoạch định chính sách cơng. Chủ thể quyết sách là những người hoạch định chính sách cơng có quyền uy về mặt pháp luật [125, tr.55]. Bởi lẽ chính sách cơng mang đặc trưng giai cấp, bất kỳ chính sách nào cũng đều phản ánh lợi ích và ý chí của giai cấp thống trị. Do đó, các tổ chức hoặc cá nhân nào có địa vị lãnh đạo hoặc địa vị thống trị, nắm quyền chính trị trong một đất nước đều có quyền hoạch định chính sách cơng.
Thứ hai, vai trị của chủ thể tham gia hoạch định chính sách cơng. Trong
q trình hoạch định chính sách cơng, chủ thể tham gia chủ yếu phụ trách các nhiệm vụ như: cung cấp thông tin, giúp đỡ chủ thể quyết sách phát hiện vấn đề chính sách, phản ánh nhu cầu chính sách, gây áp lực lên chủ thể quyết sách, thuyết phục chủ thể quyết sách tiếp thu kiến nghị chính sách của mình [69, tr.114].
Thứ ba, phương thức tham gia hoạch định chính sách cơng. Như đã phân
tích ở trên, q trình hoạch định chính sách cơng có hai chủ thể: chủ thể tham gia và chủ thể quyết sách. Công dân là chủ thể tham gia, các nhà quản lý là chủ thể quyết sách tiếp nhận sự tham gia của công dân. Vậy các nhà quản lý cần phải có căn cứ để lựa chọn sự tham gia của cơng dân vào thời điểm thích hợp và tiếp nhận sự tham gia ở mức độ nào là hợp lí. Căn cứ đó dựa vào ba yếu tố: mục đích muốn thu hút sự tham gia của công dân, sự đầu tư và lợi ích thu về của sự tham gia, hiệu quả hành chính [116, tr.123-127]. Mỗi một đất nước khác nhau có chế độ chính trị khác nhau, chủ thể quyết sách sẽ tạo ra những phương thức, con đường thu hút sự tham gia của cơng dân nước mình một cách khác nhau. Cơng dân có thể tham gia vào q trình hoạch định chính sách thơng qua những con đường này với tư cách cá nhân hoặc tham gia thông qua tổ chức xã hội khơng có tính quyền lực.
Thứ tư, nội dung tham gia hoạch định chính sách cơng. Nội dung tham
gia ở đây chỉ việc công dân được quyền tham gia vào những bước nào trong hoạch định chính sách cơng, tham gia vào những chính sách thuộc phạm vi nào. Điều này phụ thuộc rất lớn vào chế độ chính trị và quan điểm xã hội của từng quốc gia. Trên thực tế, các học giả đều đánh giá cao sự tham gia của cơng dân vào q trình hoạch định chính sách. Tuy nhiên, điều này khơng có nghĩa là sự tham gia của cơng dân khơng có bất kỳ hạn chế và ràng buộc nào. Đối với vấn đề này các học giả có hai quan điểm trái ngược nhau. Theo quan điểm hạn chế sự tham gia của công dân, các học giả cho rằng: động cơ tham gia của cơng dân là sự lựa chọn lý tính, kết quả của sự tham gia đó chưa chắc đã đem lại lợi ích cơng; càng nhiều người tham gia hoạch định chính sách, các nhà hoạch định chính sách lại càng mất nhiều thời gian và chi phí để điều tiết các mối quan hệ lợi ích, điều này sẽ làm mất đi thời điểm vàng để đưa chính sách vào thực thi trong cuộc sống; thậm chí trong một số lĩnh vực như y tế,
khoa học, chỉ cho phép những người có kiến thức mới có đủ năng lực và tư cách để đưa ra các phán đốn và quyết định cho chính sách, nếu cứ tăng cường sự tham gia của mọi tầng lớp cơng dân ở đây thậm chí sẽ ảnh hưởng đến chất lượng của chính sách. Theo quan điểm mở rộng sự tham gia của công dân, các học giả cho rằng: động cơ tham gia của công dân là bản năng chính trị tự nhiên của con người, mở rộng sự tham gia của công dân là con đường tất yếu để thực hiện lợi ích cơng; có thể đơi khi quá nhiều người tham gia hoạch định chính sách sẽ mất thời gian và tiền bạc để điều tiết các mối quan hệ lợi ích, nhưng đây là con đường đạt được nhận thức chung giữa cơng dân và chính phủ, có lợi cho việc thực hiện chính sách sau này; sự tham gia của công dân sẽ làm tăng sự ổn định chính trị, tăng hiệu quả cho chính sách [111, tr.6-8]. Từ đó có thể thấy, sự tham gia của cơng dân không phải là cứ tham gia càng nhiều càng tốt, hay càng ít càng tốt. Sự tham gia này phải tuân thủ chế độ luật pháp của quốc gia, tham gia vào các lĩnh vực khơng xâm phạm đến lợi ích cơng, phải được thực hiện dựa trên cơ sở kết hợp giữa lợi ích cá nhân và lợi ích quốc gia.
Thứ năm, hình thức tham gia hoạch định chính sách cơng. Cơng dân có
thể tham gia hoạch định chính sách cơng dưới hình thức trực tiếp hoặc gián tiếp. Mỗi một hình thức sẽ có những con đường khác nhau để cơng dân đưa ra ý kiến của mình, hoặc gây áp lực lên các cơ quan có thẩm quyền, từ đó khiến các nhà hoạch định chính sách tiếp nhận ý kiến của mình trong q trình hoạch định chính sách. Đối với hình thức trực tiếp, nghĩa là cơng dân có thể trực tiếp biểu đạt ý kiến của mình với các nhà hoạch định chính sách thơng qua các con đường như: tham gia hội nghị trưng cầu dân ý, tham gia điều tra cơng dân,... Đối với hình thức gián tiếp, nghĩa là cơng dân biểu đạt ý kiến của mình với các nhà hoạch định chính sách thơng qua các tổ chức xã hội khác nhau hoặc thông qua các chuyên gia, học giả.
Sự tham gia vào q trình hoạch định chính sách cơng so với sự tham gia vào q trình thực thi và đánh giá chính sách cơng có điểm giống và khác nhau.
Trước hết, sự tham gia của cơng dân vào q trình hoạch định, hay thực thi, hay đánh giá chính sách đều nhằm mục đích bảo vệ lợi ích của bản thân, nói lên tiếng nói của quần chúng, từ đó giúp các nhà hoạch định chính sách đưa ra những biện pháp chính sách có thể điều tiết được nhiều mối quan hệ lợi ích của nhiều nhóm cơng dân khác nhau. Ngồi ra, tất cả sự tham gia của cơng dân vào các q trình của chính sách cơng đều phải thơng qua các con đường hợp pháp như: thông qua các buổi lắng nghe dân ý, thông qua các con đường tiếp nhận khiếu nại, thông qua các tổ tư vấn chun gia,... Nếu nằm ngồi khn khổ pháp luật, sự tham gia của công dân sẽ không mang lại hiệu quả cao.
Tuy nhiên, sự tham gia của cơng dân vào q trình hoạch định chính sách khác với sự tham gia của cơng dân vào q trình thực thi và đánh giá chính sách.
Thứ nhất, khác nhau về thời điểm tham gia. Cơng dân tham gia vào q trình hoạch định chính sách cơng nghĩa là khi chính sách chưa được ban hành, đang trong q trình lên dự thảo, chính quyền các cấp, các nhà hoạch định chính sách tổ chức cho cơng dân tham gia đóng góp ý kiến, từ đó làm cơ sở để hồn thiện hơn các biện pháp chính sách, giúp chính sách khi đưa vào q trình thực hiện sẽ có tính khả thi cao hơn. Ngược lại, cơng dân tham gia vào quá trình thực thi và đánh giá chính sách cơng nghĩa là khi chính sách đã chính thức được ban hành, có hiệu lực thực thi trong cuộc sống, lúc đó xuất hiện nhiều bất cập hoặc nảy sinh xung đột giữa các nhóm lợi ích, cơng dân sẽ thông qua nhiều con đường khác nhau để biểu đạt ý kiến của mình lên chính quyền các cấp, từ đó các nhà hoạch định chính sách sẽ tiếp thu và tiến hành sửa đổi chính sách sao cho phù hợp, điều hịa cân bằng được các mối quan hệ giữa các nhóm lợi ích.
Thứ hai, có sự khác biệt nhỏ về vai trị của chủ thể khi tham gia. Chúng ta có thể thấy, trong q trình hoạch định chính sách, cơng dân tham gia đa phần với vai trị cung cấp thơng tin cho các nhà hoạch định chính sách, hoặc phản ánh nhu cầu chính sách. Trong q trình hoạch định chính sách, thơng tin từ phía cơng dân cung cấp là căn cứ xác thực nhất để các nhà hoạch định chính sách tham khảo, lấy đó làm cơ sở để xây dựng nên các phương án chính sách hiệu quả nhất. Đối với quá trình thực thi và đánh giá chính sách, cơng dân tham gia chủ yếu với vai trị tìm hiểu thơng tin chính sách, từ đó cơng dân là chủ thể thực thi chính, sẽ thực hiện đúng chức năng của chính sách đó, bảo vệ lợi ích của bản thân. Trong trường hợp chính sách đó chưa bảo vệ được lợi ích của cơng dân, cơng dân sẽ tham gia với vai trò gây áp lực lên các nhà hoạch định chính sách, khiến họ tiếp nhận ý kiến và sửa đổi chính sách sao cho phù hợp nhất.
Vấn đề chính ở đây là cơng dân được tham gia vào bước nào của quá trình hoạch định chính sách? Điều này phụ thuộc vào chế độ chính trị của từng quốc gia. Tại Việt Nam và Trung Quốc, trong các bước hoạch định chính sách, khơng phải bước nào công dân cũng được tham gia. Công dân Việt Nam và Trung Quốc có thể tham gia đóng góp ý kiến trong các bước mà Chính phủ yêu cầu trưng cầu ý kiến công dân như: tham gia xây dựng phương án chính sách. Tuy nhiên, bước thơng qua và ban hành chính sách cần phải được thực hiện bởi các cơ quan có thẩm quyền về mặt pháp luật, cơng dân khơng được tham gia ở đây.
Vậy để tìm hiểu về thực trạng tham gia hoạch định chính sách cơng của cơng dân Trung Quốc hiện nay, tác giả Luận án cho rằng cần phải có sự kết