5. Nội dung và kết cấu
2.1. Đặc điểm tình hình kinh tế xã hội của tỉnh Quảng Trị
2.1.1 Vị Trí địa lý của tỉnh
Quảng Trị được tái lập lại từ tháng 7 năm 1989 (tách ra từ Bình Trị Thiên) với diện tích tự nhiên 4.745,174 km2, trong đó đồi núi chiếm 62% cịn lại là vùng đồng bằng nhỏ hẹp và đất cát ven biển; dân số khoảng 630 nghìn người, trong đó có hơn 50.000 người dân tộc thiểu số (Pa Cô, Vân Kiều chiếm hơn 8% dân số); Có 08 huyện 02 thị xã với 139 xã, phường, thị trấn, 1055 thôn bản, khu phố; 02 huyện và 45 xã thị trấn miền núi; 12 xã và thị trấn vùng biển.
Quảng Trị nằm ở miền Trung – Trung bộ Việt nam, phía Bắc giáp với tỉnh Quảng bình, Phía Nam giáp tỉnh Thừa Thiên Huế, phía Tây giáp nước Cộng hồ Dân chủ Nhân dân Lào, phía Đơng giáp với biển Đơng. Nhiều trục đường chính đi qua địa bàn tỉnh như Quốc lộ 1A, đường sắt Bắc – Nam, quốc lộ 14, quốc lộ 9, đường Hồ Chí Minh. Tỉnh có đường biên giới dài 206 km, có cửa khẩu quốc tế Lao Bảo, cửa khẩu quốc gia La Lay và cảng biển cửa Việt; bờ biển dài 75 km với 02 cửa biển (Cửa Tùng, Cửa Việt), ngồi khơi có huyện đảo Cồn Cỏ; có vùng đất đỏ bazan phát triển cây công nghiệp cao su, hồ tiêu, cà phê và giàu tiềm năng về thuỷ hải sản, du lịch có di tích lịch sử cách mạng và du lịch sinh thái.
2.1.2 Tình hình phát triển Kinh tế - Xã hội của tỉnh
Trong những năm gần đây, Quảng Trị có những bước phát triển kinh tế - xã hội đáng kể, nơng nghiệp phát triển khá tồn diện, tốc độ tăng tổng sản phẩm
trong tỉnh (GDP) bình quân 5 năm 2001 – 2007 đạt 8,7% (thời kỳ 1996 – 2000 đạt 8,5%), trong đó khu vực nơng – lâm – ngư nghiệp tăng 4,5%, khu vực công nghiệp xây dựng tăng 21,9%, khu vực thương mại – du lịch dịch vụ tăng 6,8%. GDP bình quân đầu người năm 2005 đạt 5,16 triệu đồng. Từng bước chuyển dịch cơ cấu cây trồng vật ni; diện tích các loại cây trồng liên tục được mở rộng; năng suất và sản lượng không ngừng được nâng cao. Từ chổ Trung ương phải trợ cấp lương thực, đến nay đảm bảo an ninh lương thực trên địa bàn. Các loại cây công nghiệp ngắn ngày, dài ngày đã phát triển thành những vùng nguyên liệu phục vụ sản xuất và chế biến nông sản xuất khẩu. Tuy nhiên, Quảng trị vẫn là một tỉnh nghèo, kinh tế phát triển chậm và chưa vững chắc; kinh tế công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp phát triển yếu, các khu công nghiệp mới hình thành và chưa được phát triển; sự phát triển vẫn chưa đồng đều giữa các vùng, các huyện, các xã và giữa các nhóm người, nhóm gia đình về thu nhập; Hệ thống cơ sở hạ tầng như: giao thông, bưu điện, trường học, bệnh viện chưa đáp ứng nhu cầu phát triển đời sống xã hội; đời sống văn hoá và tinh thần của nhân dân, đặc biệt là vùng đồng bào dân tộc thiểu số.
2.2 Đánh giá thực trạng quản lý ngân sách tại Quảng Trị
Từ khi có Luật ngân sách Nhà nước, đặc biệt là Luật ngân sách Nhà nước năm 2002 có hiệu lực năm 2004 cho đến nay, tình hình quản lý 3 cấp ngân sách có những đặc điểm nổi bật:
Chủ trương phân cấp đã trao quyền nhiều hơn cho chính quyền cấp tỉnh, tạo điều kiện cho việc điều hành ngân sách 3 cấp chủ động và linh hoạt hơn. Đồng thời phân định rõ hơn về quyền hạn và trách nhiệm của các cấp chính
quyền, các đơn vị và các cá nhân trong quản lý ngân sách, thông qua việc xác định rõ nhiệm vụ thu và trách nhiệm chi.
Khi Luật ngân sách năm 2002 được triển khai, ngay từ tháng 12 năm 2003 Hội đồng nhân dân tỉnh đã ban hành nghị quyết số 11b/2003/NQ-HĐND ngày 25 tháng 12 năm 2003 về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi, tỷ lệ phân chia các khoản thu trong thời kỳ ổn định ngân sách, định mức phân bổ dự toán chi ngân sách địa phương và quy định thời hạn gửi báo cáo ngân sách năm trước, báo cáo dự toán và phương án phân bổ ngân sách của uỷ ban nhân dân các cấp.
Việc xác định tỷ lệ điều tiết và bổ sung ngân sách ổn định trong vịng 3 năm trong cơng tác xây dựng phân cấp dự toán ngân sách đã tạo sự chủ động cho chính quyền các cấp trong việc điều hành ngân sách cấp mình theo hướng quan tâm đối với công tác thu, chủ động khai thác đi đôi với nuôi dưỡng nguồn thu nhằm tăng thu một cách bề vững, điều chỉnh và bố trí hợp lý các khoản chi để thúc đẩy các cấp chính quyền địa phương vươn tới một ngân sách tích cực bằng việc tăng thu, tiết kiệm chi - nguồn này ưu tiên đầu tư vào lĩnh vực phát triển kinh tế, giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên, từng bước hướng tới tự cân đối ngân sách.
Để cụ thể hoá các nguồn thu cho ngân sách địa phương căn cứ vào pháp lệnh phí và lệ phí, uỷ ban nhân dân tỉnh đã chỉ đạo rà soát các loại phí , lệ phí trên địa bàn, thống nhất mức thu, loại thu, trình hội đồng nhân dân tỉnh ban hành quyết định. Việc thu phí và lệ phí bảo đảm phù hợp với tình hình thực tế của địa phương, đã bãi bỏ một số loại lệ phí khơng hợp lý, ban hành một số loại phí mới phù hợp với yêu cầu thực tiễn, nâng cao hiệu quả kinh tế đối với các đơn vị thu, đồng thời góp phần tăng nguồn thu cho ngân sách. Hiện nay tỉnh đã ban hành 20
loại phí/31 loại phí trung ương quy định; 07 loại lệ phí/ 13 loại lệ phí trung ương quy định.
Song song với việc hoàn thiện khung pháp lý (các văn bản hướng dẫn, cụ thể hoá các khoản thu chi và cân đối ngân sách) cho công tác quản lý ngân sách là công tác đào tạo bồi dưỡng cán bộ, tỉnh đã cử cán bộ đi tập huấn về Luật ngân sách ở trung ương và tổ chức nhiều lớp tập huấn cho cán bộ công chức ở các cấp địa phương, đặc biệt là các xã, phường, thi trấn.
Tổng thu ngân sách Nhà nước trên địa bàn tăng bình quân hàng năm 8,4%, mặc dù tổng thu ngân sách còn thấp nhưng thu nội địa tăng theo hướng tích cực.
Bảng 2.1
Tổng hợp số liệu thu chi ngân sách từ năm 2000 đến năm 2007
Đơn vị tính: Triệu đồng
Tổng thu ngân sách Tổng Chi ngân sách Năm
Thu nội địa Thu xuất nhập khẩu Chi đầu tư Chi thường xuyên
2001 127.619 75.959 155.066 290.982 2002 141.401 48.683 143.207 333.347 2003 209.200 67.736 169.233 415.879 2004 310.421 53.297 236.686 465.629 2005 301.224 83.193 214.664 472.630 2006 370.597 138.811 264.573 710.785 2007 398.931 156.600 316.090 735.629
Nguồn: Sở Tài chính Quảng Trị
Tuy nhiên tích luỹ trong nội bộ nền kinh tế và đầu tư phát triển con gặp nhiều khó khăn do mất cân đối nghiêm trọng trong thu chi ngân sách. Việc phân cấp quản lý thu - chi ngân sách vẫn chưa thể thực hiện được tính tích cực là tạo
chủ động trong cơng tác thu và thực hiện nhiệm vụ chi, chưa tăng tối đa phân cấp các nguồn thu trên địa bàn thay vì cân đối bổ sung ngân sách. Cơ chế chính sách và sự phối hợp trong thực hiện xây dựng kế hoạch, tổ chức thu giữa các cấp và ngành thuế vẫn con thiếu đồng bộ ảnh hưởng đến việc mở rộng nguồn thu, tăng thu cho ngân sách. Tại Quảng Trị chính quyền chưa mạnh dạn tiếp cận với công cụ vay nợ để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng. Sự thâm hụt ngân sách địa phương được sự bù đắp của ngân sách trung ương, tuy nhiên điều đó cũng làm giảm đi tính chủ động trong quản lý và điều hành ngân sách của tỉnh. Sự thâm hụt ngân sách trong những năm gần đây thể hiện qua số liệu sau:
Bảng 2.2
Tổng hợp thu chi ngân sách so với GDP của tỉnh Quảng Trị
Đơn vị tính : Triệu đồng
Năm GDP Thu ngân sách % Thu/GDP Chi Ngân sách %Chi/GDP
2000 1.679.123 399.215 24% 594.546 35% 2001 1.808.122 202.422 11% 599.271 33% 2002 2.021.966 190.083 09% 654.879 32% 2003 2.318.425 383.558 17% 1.071.433 46% 2004 2.727.305 404.231 15% 1.348.893 49% 2005 3.407.297 384.418 11% 1.326.217 39% 2006 4.057.561 507.828 13% 1.273.849 31%
Qua số liệu cho thấy từ năm 2000 đến năm 2002 thâm hụt ngân sách khoảng 20% GDP do công tác chi đầu tư phát triển giai đoạn này khơng lớn, tỉnh chưa mạnh dạn đầu tư vì chưa có sự cam kết chắc chắn nguồn lực tài chính từ trung ương và các nhà tài trợ, nguồn thu ngân sách tỉnh trên địa bàn rất thấp chỉ đáp ứng được 1/3 nhu cầu chi thường xuyên. Giai đoạn năm 2003 đến năm 2006 chi ngân sách tỉnh Quảng Trị tăng lên do chi cho đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng tăng lên, nên thâm hụt ngân sách tăng lên, nhưng đến năm 2006 thâm hụt ngân sách địa phương có chiều hướng giảm xuống do tình hình phát triển kinh tế xã hội của tỉnh phát triển theo chiều hướng tốt. Tổng sản phẩm trên địa bàn tăng lên, thu ngân sách trên địa bàn tăng lên cả số tuyệt đối và số tương đối.
BIỂU ĐỒ 24 11 9 17 15 11 13 35 33 32 46 49 39 31 -11 -22 -23 -29 -34 -28 -18 -40 -30 -20 -10 0 10 20 30 40 50 60 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Năm % c ủ a G D P
BIỂU ĐỒ THU – CHI VÀ THÂM HỤT NGÂN SÁCH TỈNH QUẢNG TRỊ Chi ngân sách Thu ngân sách Thâm hụt ngân sách
2.3 -Tình hình quản lý ngân sách xã phường thị trấn tại Quảng Trị 2.3.1- Đánh giá chung về khn khổ pháp lý
Nhìn chung, khn khổ pháp lý cho việc triển khai công tác quản lý ngân sách xã theo yêu cầu của Luật ngân sách Nhà nước năm 2002 dần dần được bổ sung, hoàn chỉnh phù hợp với điều kiện thực tế của địa phương. Những khía cạnh quan trọng nhất về chế độ thu, chi trong tổ chức lập, chấp hành và quyết toán ngân sách Nhà nước đã được tỉnh và huyện cụ thể hoá khá rõ. Tuy nhiên các văn bản hướng dẫn vẫn còn một số bất cập sau:
- Thiếu các chỉ dẫn chi tiết về quy trình và phương pháp tổ chức xây dựng dự tốn. Việc chuẩn bị các điều kiện quan trọng cho lập dự tốn ngân sách xã, như: Tính tốn khả năng thu chi, kỷ thuật phân tích kinh phí trong các năm qua và dự kiến những khoản chi cho những năm tiếp theo, nội dung và các bước xây dựng dự toán ngân sách xã đều thiếu các hướng dẫn cụ thể. Đây chính là những vướng mắc phổ biến mà các xã luôn gặp phải khi xây dựng dự toán.
- Các văn bản của tỉnh, huyện chủ yếu mang tính định hướng, chủ trương ít thấy hướng dẫn cụ thể thêm các văn bản của trung ương trong việc lập, chấp hành quyết toán ngân sách xã. Thời gian và nội dung của các bước thực hiện tất cả các khâu lập dự toán, chấp hành, quyết tốn khơng được quy định cụ thể, thiếu tính thống nhất. Do đó vướng mắc của các xã trong quản lý ngân sách còn nhiều.
- Chưa thực hiện giao dự toán ngân sách trung, dài hạn mà thực hiện theo từng năm, từ đó hạn chế tính chủ động, tích cực của cấp xã trong xây dựng dự tốn ngân sách. Điều này dẫn đến việc soạn lập ngân sách thiếu mối liên kết chặt chẽ với các mục tiêu, kế hoạch, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội trung hạn
2.3.2 Tình hình phân cấp ngân sách xã, phường, thị trấn tại tỉnh Quảng Trị Quảng Trị
Quảng Trị là một tỉnh có dân số ít có khoảng 630.000 người, địa bàn rộng nên việc áp dụng định mức phân bổ dự toán chi ngân sách theo quyết định 139/QĐ-TTg ngày 11/7/2003 và phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách Nhà nước năm 2007 theo quyết định 151/2006/QĐ-TTg ngày 29/6/2006 của Thủ tướng Chính phủ theo tiêu thức dân số là chưa phù hợp. Cụ thể như sau:
Bảng 2.3
Tổng hợp số liệu một số nội dung chi ngân sách thường xuyên tại Quảng Trị năm 2007
Đơn vị tính: Triệu đồng
STT NỘI DUNG CHI Theo Quyết định 151 Dự toán chi ngân sách Chi ngân sách 1 Quản lý hành chính 72.326 165.290 189.370 2 Sự nghiệp giáo dục 158.863 310.162 371.370
3 Đào tạo và dạy nghề 21.092 26.664 27.454
4 Sự nghiệp y tế 68.788 82.889 92.488
5 Sự nghiệp văn hoá 9.879 10.092 10.538
6 Đảm bảo xã hội 11.022 15.042 17.015
Nguồn : Sở Tài chính Quảng Trị và tác giả tính tốn
Qua số liệu trên: nếu phân bổ dự toán chi ngân sách theo Quyết định 151/QĐ-TTg ngày 29/6/2006 của Thủ tướng Chính phủ “V/v ban hành Định mức phân bổ dự tốn chi thường xun NSNN năm 2007” thì chỉ đáp ứng được
70% nhu cầu chi ngân sách thường xuyên tại Quảng Trị. Nên địa phương phân bổ ngân sách dựa trên tiêu thức cũ đó là phân bổ ngân sách theo tiêu thức biên chế, đồng thời căn cứ các chính sách, chế độ, định mức, tiêu chuẩn chi tiêu của Nhà nước ban hành, văn bản hướng dẫn của Bộ Tài chính, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương và các hoạt động cần thiết cấp bách để bố trí ngân sách.
Bảng 2.4
Định mức phân bổ cho chi quản lý hành chính Nhà nước, Đảng, đồn thể
STT Chỉ tiêu Số tiền
I Cấp tỉnh
1 Biên chế dưới 20 người 30 triệu đồng/người/năm 2 Biên chế 20 người đến 40 người 29 triệu đồng/người/năm 3 Biên chế dưới 20 người 28 triệu đồng/người/năm
II Cấp huyện
1 Các huyện đồng bằng 26 triệu đồng/người/năm
2 Huyện Hướng Hoá 27 triệu đồng/người/năm
3 Huyện Đakrông 26,5 triệu đồng/người/năm
4 Huyện Đảo 37 triệu đồng/người/năm
III Cấp xã, phường, thị trấn
1 Cán bộ chuyên trách và công chức xã - Xã đồng bằng
- Xã miền núi, phường
16 triệu đồng/người/năm 17 triệu đồng/người/năm 2 Cán bộ không chuyên trách 3 triệu đồng/người/năm
Tuy vậy hàng năm tỉnh Quảng Trị vẫn phải trình với trung ương để được bổ sung ngân sách thường xuyên ngoài kế hoạch (năm 2006: 76 tỷ đồng, năm 2007 gần 100 tỷ đồng). Vấn đề càng khó khăn hơn khi 65% ngân sách của tỉnh được bổ sung từ ngân sách trung ương, chính vì vậy cấp tỉnh vẫn chưa chủ động trong điều hành và quản lý ngân sách. Đặc biệt đối với cấp xã thì vấn đề quản lý ngân sách cịn nhiều vấn đề bất cập:
- Việc thảo luận xác định các chỉ tiêu trong dự tốn cịn mang tính áp đặt từ trên xuống (Từ tỉnh xuống huyện, thị xã; từ huyện, thị xã xuống xã, phường, thị trấn; từ xã, phường, thị trấn xuống các ban ngành), mà chưa được xác định dựa trên những căn cứ khoa học và thực tiễn của các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, vì thế chưa phát huy được tính dân chủ, cơng khai trong cơng tác soạn lập ngân sách.
- Phân cấp quản lý ngân sách chưa tạo điều kiện cho chính quyền cấp huyện và cấp xã hoàn toàn chủ động về thu và chi để phát triển Kinh tế - Xã hội và xố đói giảm nghèo. Việc quản lý ngân sách cấp xã còn bộc lộ nhiều yếu kém, thiếu công khai dân chủ thu khơng đủ chi, ít đầu tư cho phát triển sản xuất. Hầu hết các xã chưa được phân cấp nhiệm vụ chi cho đầu tư xây dựng cơ bản.
- Tỷ lệ điều tiết một số khoản thu không hợp lý, chưa mạnh dạn phân cấp tối đa đến 100% một số sắc thuế cho cấp huyện, thị xã và cấp xã, phường, thị trấn có tổng nguồn thu trên địa bàn không đủ chi, để tạo chủ động và ổn định nguồn lực tài chính trong điều hành ngân sách.
Bảng 2.5
Tỷ lệ điều tiết các khoản thu giữa các cấp ngân sách