5. Nội dung và kết cấu
3.2. Các điều kiện phân cấp ngân sách xã, phường, thị trấn theo hướng
hướng tự cân đối
Ở Việt Nam theo tinh thần của Luật ngân sách Nhà nước đã ban hành thì: Ngân sách Nhà nước được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí và lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích luỹ ngày càng cao vào chi đầu tư phát triển; trường hợp cịn bội chi, thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu chi ngân sách Nhà nước. Bội chi ngân sách Nhà nước được bù đắp bằng nguồn vay trong nước và ngoài nước. Vay bù đắp bội chi ngân sách Nhà nước phải bảo đảm nguyên tắc: không sử dụng cho tiêu dùng; chỉ được sử dụng cho mục đích phát triển và bảo đảm bố trí ngân sách để chủ động trả hết nợ khi đến hạn.
Ngân sách địa phương được cân đối theo nguyên tắc: Tổng số chi ngân sách Nhà nước không vượt quá tổng số thu NSNN; trường hợp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có nhu cầu đầu tư xây dựng cơng trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh bảo đảm mà vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp tỉnh năm dự tốn, thì được phép huy động vốn đầu tư trong nước và phải cân đối ngân sách cấp tỉnh hàng năm để chủ động trả hết nợ khi đến hạn. Mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư XDCB trong nước của ngân sách cấp tỉnh.
Phân cấp quản lý ngân sách xã theo hướng tự cân đối là giao cho chính quyền cấp xã hồn tồn chủ động tất cả các khoản thu và chi trong thời kỳ ổn định ngân sách theo nguyên tắc cân đối thu - chi, tạo điều kiện cho cấp xã tăng
thu, khai thác, nuôi dưỡng nguồn thu và quyết định các nội dung chi phù hợp với địa phương nhằm mang lại hiệu quả kinh tế cao. Nghĩa là phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính một cách hiệu quả, tránh tình trạng lãng phí. Trên cơ sở đó tạo ra một nguồn thu mới bền vững. Từ việc tăng thu và tiết kiệm chi được ưu tiên vào chủ yếu vào lĩmh vực sự nghiệp kinh tế, chi đầu tư phát triển để phát triển kinh tế xã hội. Đồng thời qua nội dung này thực hiện được dân chủ, cơng khai, trách nhiệm giải trình trong việc thực thi quản lý ngân sách.
Với đặc điểm kinh tế xã hội của tỉnh Quảng Trị, để cấp xã hoàn toàn chủ động các khoản thu chi trong thời kỳ ổn định ngân sách nhằm từng bước tiến tới tự cân đối một phần, hoặc toàn bộ ngân sách cần phải có những điều kiện sau:
Thứ nhất: Ngân sách địa phương phải chủ động nguồn lực để phân bổ ngân sách. Muốn thực hiện được điều này phải hình thành cơng thức phân bổ dự tốn chi ngân sách địa phương và được các nhà lãnh đạo cấp cao cam kết và hỗ trợ và tham gia vào quá trình thực hiện.
Thứ hai: Tăng cường phân cấp một số nguồn thu ngân sách từ cấp tỉnh xuống cấp huyện, thị xã để cấp huyện, thị xã chủ động được nguồn lực để phân cấp nguồn thu cho xã, phường, thị trấn.
Thứ ba: Phân cấp 100% các khoản thu cho ngân sách xã, phường, thị trấn để chính quyền cấp xã chủ động được nguồn thu, tăng thu cho ngân sách. Xây dựng cơ chế khoán chi hành chính, phần tiết kiệm được nâng cao thu nhập cho cán bộ, cơng chức chính quyền cấp xã và ưu tiên chi sự nghiệp phát triển kinh tế, chi đầu tư phát triển.
Thứ tư: Tăng cường phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư phát triển các dự án vừa và nhỏ cho cho chính quyền cấp xã, để động viên khuyến khích tăng thu ngân sách từ các nguồn thu đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng xã hội của địa phương.
Thứ năm: Đội ngũ cán bộ cơng chức của chính quyền cấp xã phải được chuẩn hố. Nghĩa là phải có trình độ chun mơn, trình độ quản lý để thực hiện tốt được chức năng nhiệm vụ của một chính quyền cấp cơ sở và quản lý tốt nguồn lực tài chính ngân sách.
Thứ sáu: Tạo ra một mơi trường pháp lý thuận lợi, các điều kiện cơ sở vật chất để động viên khuyến khích khu vực tư tham gia cung cấp hàng hố, dịch vụ cơng đặc biệt trong các lĩnh vực giáo dục, y tế, xây dựng cơ sở hạ tầng
3.2.1 – Xây dựng công thức phân bổ dự toán chi ngân sách địa phương phương
Nhằm ngày càng nâng cao công tác điều hành và quản lý ngân sách Nhà nước, hướng tới phân bổ dự toán chi ngân sách trung và dài hạn, tức là ổn định từ 3 đến 5 năm, để tạo điều kiện cho chính quyền địa phương chủ động trong quản lý ngân sách một cách tiết kiệm, hiệu quả, dân chủ, công khai và minh bạch. Qua khảo sát tình hình chi ngân sách những năm gần đây của tỉnh Quảng Trị, đặc biệt là tình hình chi ngân sách tỉnh năm 2007, cùng với Quyết định 151/2006/QĐ-TTg của Chính Phủ về phân bổ dự tốn chi ngân sách Nhà nước theo tiêu thức dân số và hệ số điều chỉnh. Qua số liệu khảo sát thì Quảng trị nằm trong nhóm tỉnh mà Quyết định 151/2006/QĐ-TTg quy định có hệ số điều chỉnh là 1,08. Tuy nhiên theo tính tốn các khoản chi thường xuyên trong năm 2007 thì với hệ số điều chỉnh này mới đáp ứng được 70% nhu cầu chi thường xuyên tại
địa phương. Vì vậy nên hình thành cơng thức phân bổ dự toán chi ngân sách tỉnh theo tiêu thức dân số, hệ số điều chỉnh, hệ số trượt giá như sau:
Cơng thức:
Số phân bổ dự tốn hàng năm = Mức cho một đầu người x Hdc x Htg
(Trong đó: Hdc: Hệ số điều chỉnh, Htg: Hệ số trượt giá)
Trong đó: - Mức cho một đầu người lấy theo định mức phân bổ dự toán chi ngân sách theo Quyết định 151/2006/QĐ - TTg ngày 29 tháng 6 năm 2006 của Chính phủ.
- Hệ số điều chỉnh tại Quảng Trị: Hdc =1,08/0,7=1,55.
Hệ số 1,08 là hệ số điều chỉnh đối với Quảng Trị tại Quyết định 151/2006/QĐ-TTg ngày 29/6/2006. Hệ số 0,7 nghĩa là nếu thực hiện phân bổ dự toán chi ngân sách tỉnh Quảng Trị theo quyết định 151/2006/QĐ-TTg nêu trên thì chỉ đảm bảo được 70% nhu cầu chi thường xuyên ngân sách tỉnh trên địa bàn.
- Mặt khác trong phân bổ dự toán chi ngân sách địa phương theo hướng trong thời kỳ ổn định ngân sách 3 – 5 năm cần phải tính hệ số trượt giá, để đảm bảo nhu cầu chi ngân sách tỉnh. Điều đó phù hợp với thực tiễn đảm bảo được số lượng, chất lượng hàng hoá và dịch vụ cung cấp cho hoạt động của Nhà nước ở địa phương. Năm đầu tiên Htg =1, các năm tiếp theo tính theo hệ số trượt giá nhà nước quy định.
Nếu bảo vệ thành cơng cơng thức phân bổ dự tốn chi ngân sách tỉnh theo tiêu thức dân số, hệ số điều chỉnh, hệ số trượt giá như trên thì Quảng Trị hàng năm chủ động được nguồn lực để đáp ứng nhu cầu chi thường xuyên trên địa bàn. Đồng thời giảm được những chi phí giao dịch khơng cần thiết (Chi phí đi
sách thường xuyên của tỉnh …) trong cơng tác xây dựng dự tốn chi ngân sách địa phương, xoá bỏ dần cơ chế xin – cho trong việc quản lý và điều hành ngân sách góp phần đẩy mạnh phân cấp ngân sách hơn nữa cho ngân sách cấp dưới đặc biệt là ngân sách cấp xã.
3.2.2- Phân cấp nguồn thu cho ngân sách huyện, thị xã
Nhằm tạo nguồn lực tài chính ổn định cho địa phương, để đẩy mạnh phân cấp nguồn thu trên địa bàn cho cấp dưới, điều này phù hợp với tính thực tiễn và tính pháp lý.
Thứ nhất: 80% ngân sách cấp huyện, thị xã được bổ sung từ ngân sách cấp tỉnh. Trong những năm gần đây (giai đoạn 2005 – 2007) tổng trợ cấp ngân sách cấp tỉnh cho 10 huyện, thị xã bình quân hàng năm hơn 400 tỷ đồng. Trong khi đó tổng thu của các sắc thuế (thuế sử dụng đất nông nghiệp từ các nông trường, hợp tác xã; thuế GTGT, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế môn bài thu từ các doanh nghiệp ngoài quốc doanh và các hợp tác xã; thuế thu nhập đối với người thu nhập cao; thu tiền thuê đất của các doanh nghiệp đóng trên địa bàn huyện, thị xã) và các khoản thu khác trên địa bàn rất nhỏ khoảng trên 100 tỷ đồng (Có phụ lục chi tiết số : 06 kèm theo)
Thứ hai: Thực hiện nguyên tắc phân cấp thu theo Luật ngân sách Nhà nước năm 2002: Phân cấp tối đa nguồn thu trên địa bàn để đảm bảo nhiệm vụ chi được giao, chủ động trong điều hành ngân sách, hạn chế thu bổ sung từ ngân sách cấp trên.
Bảng 3.1
Tổng hợp thu ngân sách trên địa bàn của 10 huyện, thị xã của tỉnh Quảng Trị
Đơn vị tính: Triệu đồng
STT NĂM Tổng thu thuế và thu khác Thu bổ sung từ ngân sách tỉnh
1 2005 94.255 360.752
2 2006 120.304 488.347
3 2007 141.555 549.924
Cộng 356.114 1.399.023
Nguồn: Tác giả tổng hợp từ thu chi ngân sách các huyện thị xã tại tỉnh Quảng Trị
Phần vượt thu từ việc phân cấp các nguồn thu trên trong thời kỳ ổn định ngân sách (3-5 năm) được để lại cho đơn vị để thực hiện các nội dung chi theo hướng phát triển kinh tế, xố đói giảm nghèo như: Xây dựng cơ sở hạ tầng, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, cây trồng, khuyến khích phát triển ngành nghề.
Tuy vậy nếu tỉnh đẩy mạnh phân cấp nguồn thu cho cấp dưới, nó sẽ làm giảm bớt quyền chủ động điều hoà của ngân sách cấp tỉnh đối với ngân sách cấp dưới. Có thể xảy ra tình trạng đơn vị có thu nhiều thì chi nhiều, đơn vị thu ít thì chi tiêu khó khăn, khơng cơng bằng. Nhưng không thể không dành quyền chủ động cho các đơn vị cơ sở và cần khuyến khích các đơn vị ngân sách cấp dưới tăng thu và có điều kiện dành một phần để chi đầu tư phát triển.
3.2.3 – Phân cấp 100% các khoản thu cho ngân sách xã, phường, thị trấn theo hướng tự cân đối trấn theo hướng tự cân đối
Từ việc phân tích kết quả điều tra khảo sát thực trạng các khoản chi phục vụ cho hoạt động của chính quyền, các khoản thu phát sinh trên địa bàn và tình hình cân đối ngân sách cấp xã, phường, thị trấn tại 04 huyện thị xã như đã nêu ở chương 2, chúng ta có thể hoàn chỉnh bảng phân loại ngân sách cấp xã, phường, thị trấn tỉnh Quảng Trị theo các tiêu thức sau đây:
Các đơn vị có tổng thu lớn hơn hoặc bằng tổng chi
Trường hợp này theo tỷ lệ điều tiết % của quy định theo Nghị quyết 8.2/2006/ NQ-HĐND của hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Trị thì đơn vị bảo đảm được nhu cầu chi thường xuyên trên địa bàn. Nếu phân cấp 100% các khoản thu ngân sách xã, phường, thị trấn được hưởng theo tỷ lệ thì phần vượt thu (thu ngân sách tăng lên do phân cấp 100%). Trong trường hợp này quan tâm đến chi ngân sách, chú trọng đến phân cấp nhiệm vụ chi, tập trung vào đầu tư xây dựng cơ bản về số lượng và quy mô, chi cho sự nghiệp kinh tế, chi quản lý Nhà nước. Chú trọng xây dựng nâng cấp chợ, xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển ngành nghề truyền thống, phát triển kinh tế hộ gia đình. Tạo cho chính quyền cấp xã thực hiện tốt công tác quản lý xây dựng cơ bản. Trong phần chi thường xuyên thực hiện việc phân bổ dự toán chi ngân sách theo đầu dân số có hệ số điều chỉnh và hệ số trượt giá.
Trên cơ sở tăng tỷ lệ điều tiết lên 100% các sắc thuế, các khoản thu hiện nay ngân sách cấp xã phường , thị trấn đang còn hưởng theo tỷ lệ như: thuế GTGT và thu nhập doanh nghiệp thu từ hộ cá nhân và gia đình kinh doanh dịch vụ, thuế nhà đất... thì ngân sách sẽ tăng một khoản thu rất lớn so với tổng chi
thường xuyên. Bởi vì các đơn vị có nguồn thu lớn hơn chi chủ yếu tập trung ở các phường và thị trấn nên nguồn thu các sắc thuế này tương đối lớn, nhất là thuế Giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp nên việc tăng tỷ lệ điều tiết 02 sắc thuế này Từ đó ta có thể bố trí ngân sách để chi cho đầu tư theo các mục tiêu ưu tiên phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế xã hội của xã, phường, thị trấn.
Các đơn vị có tổng thu ngân sách nhỏ hơn tổng chi, trong đó có 2 loại
+ Loại có tổng thu lớn hơn 50% tổng chi
Trong trường hợp này, sau khi xác định được tổng chi ngân sách, tăng tỷ lệ điều tiết lên 100% cho ngân sách xã, phường, thị trấn các khoản thu phân chia theo tỷ lệ : Thuế nhà đất, thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế GTGT, thuế môn bài thu từ hộ kinh doanh, lệ phí trước bạ, … thì các đơn vị này đảm bảo được cân đối ngân sách. Thu ngân sách trên địa bàn đáp ứng nhu cầu chi thường xuyên. Như vậy việc bổ sung cân đối ngân sách của cấp trên tập trung vào chi đầu tư phát triển, như hỗ trợ xây dựng trang trại, nâng cấp chợ phát triển kinh tế hộ gia đình, xây dựng cơ sở hạ tầng.
+ Loại có tổng thu nhỏ hơn 50% tổng chi
Khi xác định được tổng chi ngân sách, tăng tỷ lệ điều tiết lên 100% tất cả các sắc thuế, phần còn lại bổ sung cân đối từ ngân sách huyện, thị xã. Trong đó bao gồm cả bổ sung cân đối chi đầu tư phát triển. Chú trọng phát triển cơ sở hạ tầng, hỗ trợ phát triển các ngành nghề, dịch vụ, phát triển kinh tế hộ gia đình. Vì đây chủ yếu là các xã vùng khó, các địa phương giao thơng đi lại cịn khó khăn, cơ sở hạ tầng còn kém.
trên cho cấp xã, chủ yếu tập trung vào nhiệm vụ chi đầu tư phát triển để phát triển kinh tế xã hội của địa phương.
3.2.4 - Đổi mới phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư phát triển cho cấp xã, phường, thị trấn phường, thị trấn
Chi đầu tư phát triển được xem là một khoản chi nhằm đáp ứng cho việc thực hiện chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước, đồng thời có ý nghĩa quan trọng trong mục tiêu tăng trưởng kinh tế hiện nay. Trong chi đầu tư phát triển khoản chi đầu tư xây dựng cơ bản chiếm tỷ trọng lớn. Chủ yếu tập trung vào các dự án về giao thông, thuỷ lợi, trường học, bệnh viện, thể dục thể thao và các chương trình giáo dục – văn hố – xã hội ở các vùng sâu vùng xa. Tại Quảng Trị việc chi đầu tư xây dựng cơ bản đang tập trung cho các Ban quản lý dự án cấp tỉnh, hoặc một số ít cấp huyện. Đa số các cơng trình xây dựng cơ bản vừa và nhỏ tại địa phương các xã, phường, thị trấn, phục vụ cho nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội của các địa phương đều do các ban quản lý của tỉnh và huyện làm chủ đầu tư. Tuy nó có ưu điểm đảm bảo được trình độ năng lực quản lý dự án và trình độ chun mơn. Nhưng điều này khơng đảm bảo được sự gắn kết giữa đầu tư và mục tiêu phát triển kinh tế - Xã hội của từng địa phương. Không đảm bảo được phù hợp giữa công tác đầu tư với mục tiêu chiến lược ưu tiên, không gắn kết được giữa việc thiết lập chương trình cơng và kế hoạch chi thường xuyên để sử dụng nguồn lực tài chính cơng hiệu quả. Dẫn đến việc phân bổ chi đầu tư của ngân sách Nhà nước chưa hiệu quả. Mặt khác các ban quản lý dự án cấp tỉnh thường tập trung cho các dự án lớn, các dự án đầu tư vừa và nhỏ thiếu vốn, công tác kiểm tra giám sát lỏng lẻo, người sử dụng, người dân không được tham gia vào quá trình giám sát nên chất lượng cơng trình kém, giá trị sử dụng thấp.