CHƢƠNG 2: TÌNH HUỐNG NGẦM HĨA MẠNG VIỄN THƠNG TP .HCM
2.3 Ngầm hóa
2.3.5. Dùng chung hay riêng hạ tầng mạng viễn thông
Để hiểu rõ hơn nguyên nhân các doanh nghiệp viễn thơng thường tự xây dựng hạ tầng mạng thay vì sử dụng chung cơ sở hạ tầng của nhau, chúng ta xem xét một số khía cạnh sau :
Yếu tố Xây dựng cơ sở hạ tầng độc lập Dùng chung cơ sở hạ tầng
Lịch sử Trước đây: độc quyền Nhà nước Hiện tại: DN cạnh tranh
Trước: theo mệnh lệnh hành chính Hiện tại: Chưa bắt buộc.
Chi Phí -Chi phí đầu tư ban đầu cao -Chi phí sử dụng thấp
-Chi phí đầu tư ban đầu thấp -Chi phí sử dụng cao Pháp lý -Thủ tục đầu tư khá dễ dàng
- Quy hoạch, qui chuẩn chưa rõ ràng, doanh nghiệp có nhiều quyền lựa chọn trong việc đầu tư.
-Chưa có ràng buộc pháp lý cho việc dùng chung
-Chưa có cơ chế giải quyết tranh chấp hữu hiệu
Qui mô DN
- Các DN mới muốn tăng qui mô thông
qua đầu tư cơ sở hạ tầng -Các DN cũ có qui mơ lớn gây khó khăn trong việc đàm phán dùng chung Cạnh tranh - Chủ động trong các phương án cạnh
tranh.
- Lợi thế theo qui mô
- Hợp tác khai thác. - Phụ thuộc lẫn nhau. Ngoại tác - DN không mất chi phí khi gây ra ngoại
tác tiêu cực cho môi trường đô thị - DN không được hỗ trợ khi có ngoại tác tích cực cho mơi trường đô thị
Đàm phán Không cần Phức tạp
Phối hợp Rất ít Chặt chẽ
Cơng nghệ Chủ động thay đổi, nâng cấp công nghệ Khó thay đổi.
Rõ ràng, việc xây dựng cơ sở hạ tầng độc lập đối với doanh nghiệp viễn thơng hiện nay là lựa chọn có lợi nhất vì:
- Nhà nước chưa có cơ chế điều phối hữu hiệu đối với các hoạt động đầu tư
hạ tầng viễn thông. Quy hoạch đô thị, quy hoạch ngành chưa rõ ràng, thống nhất, quản lý quy hoạch còn nhiều chồng chéo. Chưa có ràng buộc pháp lý cho việc dùng chung hạ tầng viễn thông, cơ chế giải quyết tranh chấp chưa đáp ứng địi hỏi cần có khi sử dụng chung hạ tầng.
- Gia tăng qui mô mạng lưới để chiếm lợi thế trong cạnh tranh. Một đặc
điểm nổi trội của ngành viễn thơng là chi phí biên rất thấp. Với một hạ tầng mạng sẳn có, chi phí biên cho một th bao gia nhập mạng (trong dung lượng thiết kế) hay một phút liên lạc trong giờ thấp điểm là ngần như bằng zero. Vì vậy, doanh nghiệp có hạ tầng mạng sẽ tận dụng đặc
điểm này để thực hiện cạnh tranh về giá và có thể loại khỏi thị trường những doanh nghiệp khơng có hạ tầng mạng.
Từ những lý do trên, một lựa chọn tất yếu để tồn tại là doanh nghiệp phải xây dựng hạ tầng mạng nếu có thể.Thơng thường, nhằm hạn chế cạnh tranh không lành mạnh, một quốc gia chỉ có từ một đến ba doanh nghiệp viễn thông được phép thiết lập hạ tầng mạng, nhưng Việt Nam hiện tại đã cấp phép cho 11 doanh nghiệp. Vì vậy, vấn đề dùng chung cơ sở hạ tầng viễn thông, bản thân nó sẽ khơng thể thực hiện được, cần có sự can thiệp hợp lý của Nhà nước thông qua chính sách pháp luật và cơ chế quản lý quy hoạch đô thị chặt chẽ.
2.3.6. Những bất cập trong q trình ngầm hóa và các khuyến nghị
Mặc dù Thành phố đã có chủ trương ngầm hóa các cơng trình hạ tầng kỹ thuật, nhưng một số dự án mới vẫn được phê duyệt theo phương thức cũ (xem
thêm mục 3.1: Dự án đường Tân sơn nhất – Bình Lợi – vành đai ngồi ).
Đối với hạ tầng kỹ thuật đô thị12
, cần kết hợp những thành phần dùng chung để thực hiện nhằm bảo đảm tính đồng bộ, giảm chi phí đầu tư bao gồm: hệ thống cung cấp điện, nước, viễn thơng, gas, hệ thống thốt nước mưa, nước thải sinh hoạt13. Các hệ thống hạ tầng kỹ thuật này cần thực hiện đồng thời với việc cải tạo đô thị, cải tạo xây dựng đường, khu đô thị mới. Tuy nhiên, trên thực tế việc thực hiện như thế rất ít, vì những lý do sau:
Tình thế lưỡng nan của doanh nghiệp:
Mặc dù có những tập đồn, tổng cơng ty nhà nước hoạt động chủ đạo trong ngành thông tin và năng lượng nhưng phương thức mà các đơn vị này chọn lựa để thực hiện các nhiệm vụ của mình chỉ bó hẹp trong phạm vi ngành mình. Ngành điện thực hiện theo quy hoạch của ngành điện, ngành viễn thông thực hiện theo quy hoạch ngành viễn thơng. Vì vậy những vấn đề phối hợp liên ngành như hệ thống hạ tầng đô thị hầu như không thể thực hiện được vì các
12
doanh nghiệp này đều có kế hoạch thực hiện quy hoạch của ngành mình khác nhau.
Khó khăn về nguồn vốn đầu tư làm cho doanh nghiệp ln có xu hướng lựa chọn phương án đầu tư cho cơ sở hạ tầng lệch hẳn về phía những phương án có kinh phí đầu tư ban đầu thấp, trình độ kỹ thuật không quá phức tạp sao cho lực lượng trong nước có thể thiết kế và thực hiện được dễ dàng, thời gian triển khai dự án nhanh. Nguồn vốn đầu tư hạn chế, ngắn hạn nhưng mục tiêu kế hoạch thường chạy theo những con số quá lớn, không căn cứ trên nhu cầu thực tế. Điều đó đã đẩy doanh nghiệp ln chọn lựa những phương án đầu tư “dễ” nhất chứ không phải là phương án tốt nhất, bất chấp hiệu quả đầu tư hay hiệu suất khai thác vận hành thấp (xem thêm mục 2.3.5: Dùng chung hay riêng hạ tầng mạng viễn thông).
Cạnh tranh và độc quyền trong ngành viễn thông trong một số năm gần đây đã đẩy việc chia sẻ hạ tầng trong ngành trở thành khó thực thi hơn. Một khi doanh nghiệp đã thiết lập được một hạ tầng thì sẽ tìm mọi cách nhằm hạn chế các doanh nghiệp khác tham gia thị trường hoặc làm cho các doanh nghiệp khác phải bỏ ra một chi phí đầu tư ban đầu lớn vào hạ tầng để hạn chế năng lực cạnh tranh và chiếm thị phần của của doanh nghiệp mới tham gia thị trường. Trong trường hợp này VNPT vẫn là một doanh nghiệp lớn có thể xem như khống chế thị trường trong dịch vụ điện thoại cố định có dây và internet băng rộng (xem
biểu thống kê thị phần trong phụ lục 2), EVN có thế mạnh độc quyền về hệ
thống hạ tầng cột điện. Nếu để các doanh nghiệp tự do cạnh tranh thì các doanh nghiệp mới buộc phải chơi theo luật chơi của EVN, VNPT. Vì vậy cần có chính sách kiểm sốt cạnh tranh để tạo điều kiện cho các doanh nghiệp mới gia nhập thị trường. Bộ Thông tin và truyền thông đã thực hiện tốt việc kiểm soát giá cước dịch vụ của các doanh nghiệp chiếm thị phần khống chế để đảm bảo giá cước không hạ dưới giá thành nhằm tạo điều kiện cho doanh nghiệp cạnh tranh. Tuy nhiên, trong thời gian dài, Bộ này còn lúng túng trong việc điều tiết các vấn đề cạnh tranh về mặt kỹ thuật kết nối, chia sẻ hạ tầng, tài nguyên có thể dùng
chung. Điều này dẫn đến, các doanh nghiệp tự xây dựng hạ tầng, tuyến trục của riêng mình. Doanh nghiệp tự ấn định giá thuê hạ tầng không dựa trên căn cứ giá thành. Kết quả làm phân tán nguồn vốn đầu tư (suất phát từ ngân sách và các khoản vay ODA của các tập đoàn kinh tế được Nhà nước bảo lãnh), giảm hiệu quả đầu tư toàn ngành, phá vở quy hoạch đô thị, ảnh hưởng đến mỹ quan đô thị.
Quy hoạch và quản lý đô thị chồng chéo:
“Ở Việt Nam, trách nhiệm quy hoạch đô thị bị xé lẻ hơn rất nhiều so với các nước phương Tây” (Worldbank,2006). Sự xé nhỏ này diễn ra giữa các bộ ngành và các cấp chính quyền địa phương. Trách nhiệm chồng chéo thể hiện trong việc các sở, ngành ở địa phương phải báo cáo đồng thời cho bộ quản lý chuyên ngành và đồng thời phải báo cáo cho UBND địa phương. Tuy nhiên UBND không được trao đầy đủ thẩm quyền để giải quyết các vấn đề quy hoạch và thực hiện quy hoạch. Quy hoạch không gian đô thị chưa gắn liền với các quy hoạch kinh tế-xã hội, quy hoạch ngành. Các bên tham gia thực hiện quy hoạch ít có cơ hội đóng góp hay hiểu thấu đáo về quy hoạch chi tiết. Cơ chế tài chính cho thực hiện quy hoạch không được xem xét cẩn trọng kết hợp với những chế tài thực thi lỏng lẻo đã làm cho các quy hoạch này chỉ mang tính định hướng, những ý tưởng chủ quan và thông thường bị lãng qn, nên nó cịn có mệnh danh là “quy hoạch treo”14
. Trách nhiệm giải trình15
kém làm cho việc hoạch định, thực thi các quy hoạch càng trở nên tồi tệ. Những tuyến đường của Thành phố luôn chịu áp lực của điệp khúc “đào-lấp”, do các ngành tùy tiện sử dụng cơ chế đặc biệt của ngành mình để có giấy phép thực hiện công việc cải tạo hệ thống của riêng mình. Chính quyền Thành phố khơng có những chế tài đủ mạnh để buộc các đơn vị ngồi chung lại với nhau để thực hiện những công việc cải tạo hạ tầng đô thị đồng bộ. Nguyên nhân chính của sự bất lực này là chính quyền Thành phố
khơng thể can thiệp vào tài chính của các dự án do các doanh nghiệp, cơ quan của bộ ngành trung ương làm chủ đầu tư.
Việc thiết kế các đô thị chỉ dựa trên các quyết định mang tính chủ quan, các báo cáo tư vấn ít được quan tâm, hệ thống phản biện khơng hiệu qủa, những điều đó đã dẫn đến những quyết định quan trọng về quy hoạch mang tính chủ quan, thiếu thực tế mà theo Worldbank nhận định là “công tác lập kế hoạch ở tỉnh đưa ra một danh sách nguyện vọng, chứ khơng phải là một tầm nhìn chiến lược để quản lý” (Worldbank,2010). Việc chia tách các đơn vị hành chính và phân chia các khu vực chức năng công cộng thay đổi nhanh, thiếu khoa học dẫn tới việc bố trí dân cư và các khu vực dịch vụ công cộng như khu hành chính, bệnh viện, trường học, khu thương mại…tách rời nhau. Do đó, người dân phải di chuyển nhiều hơn trong khi hệ thống giao thông công cộng kém, hệ thống hạ tầng (điện, nước, viễn thông …) phải chạy theo những thay đổi “linh động” đó nên trở thành “mạng nhện”.
Có thể thấy mục tiêu trở thành thành phố văn minh hiện đại quả thật không dễ, nhưng khơng phải khơng thực hiện được. Điển hình là khu đơ thị mới Phú Mỹ Hưng, Thành phố đã thí điểm thành cơng việc phát triển khu đô thị mới hiện đại, văn minh. Quan trọng nhất là vấn đề quản lý, điều phối hoạt động để đảm bảo thực hiện mục tiêu đã đề ra một cách thống nhất, xuyên suốt.
Đối với những khu vực trung tâm hiện hữu, cần xây dựng lộ trình ngầm hóa đồng bộ để các đơn vị phối hợp thực hiện. Kèm theo đó là những cơ chế đặc thù, đột phá cho việc huy động các nguồn lực để thực hiện mục tiêu đó. Ví dụ như việc đấu thầu xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật và đấu thầu việc khai thác vận hành hệ thống hạ tầng kỹ thuật kết hợp với khống chế giá trần để hạn chế doanh nghiệp tự ý nâng giá bất hợp lý nhờ vào vị thế độc quyền.
Trong quy hoạch đô thị, Thành phố cần thực hiện sớm quy hoạch sử dụng khơng gian đơ thị chi tiết, qua đó bố trí các khu chức năng hợp lý, làm cơ sở cho việc bố trí đồng bộ các cơng trình hạ tầng kỹ thuật. Trong quá trình hoạch định quy hoạch, cần tiếp thu ý kiến phản biện của các nhà khoa học, các đơn vị liên
quan và của cả những người dân chịu tác động của quy hoạch để đảm bảo quy hoạch có thể thực hiện trong thực tế. Cần hoạch định những kế hoạch tài chính khả thi để đảm bảo thực hiện những hạng mục hạ tầng cơng cộng cần thiết cho q trình xây dựng đô thị.
Để thực hiện tốt quản lý quy hoạch, Thành phố cần tập trung sự quản lý, điều phối về một mối để đảm bảo việc thực hiện được đồng bộ, giảm thủ tục hành chính, tăng hiệu quả quản lý quy hoạch. Trong khi chưa có cơ chế phối hợp hiệu quả thì việc quản lý quy hoạch phân tán ở các Sở: Quy hoạch, Xây dựng, Giao thông, Thông tin truyền thông...là chưa hiệu quả, chồng chéo. Việc phân cấp quản lý quy hoạch cho chính quyền quận/huyện cần được xem xét để giảm bớt khối lượng công việc tập trung ở cấp thành phố.
Chƣơng 3: PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ
3.1 Dự án xây dựng đường Tân sơn nhất–Bình lợi–vành đai ngồi
Để minh họa cho việc tính chi phí tài chính và kinh tế của một dự án ngầm các cơng trình hạ tầng kỹ thuật bao gồm điện, nước, viễn thông mà thông thường là một phần trong dự án nâng cấp, mở rộng, cải tạo hoặc xây mới đường giao thông trong đô thị. Thông qua dự án xây dựng đường Tân Sơn Nhất – Bình Lợi –vành đai ngồi (gọi tắt TNS-Bình lợi) làm ví dụ cho việc thực hiện trên thực tế cho các cơng trình ngầm hạ tầng kỹ thuật hiện tại, trong đó có viễn thơng.
Dự án đường TSN-Bình lợi là tuyến đường huyết mạch của Tp.HCM đi qua 4 quận Tân Bình, Gị Vấp, Bình Thạnh, Thủ Đức nhằm cải thiện giao thông từ Đông sang Tây thành phố với tổng chiều dài toàn tuyến là 13,7km. Tổng mức đầu tư của dự án lên đến 340 triệu USD do tập đoàn GS Engineering and construction corp (Hàn Quốc) làm chủ đầu tư. Với thiết kế mặt đường rộng từ 30-65m tương đương với 6-12 làn xe, qua 4 cầu và 4 giao lộ. Tuyến đường khi hồn thành sẽ góp phần giải tỏa một khối lượng lớn phương tiện giao thông của khu vực trung tâm Thành phố về hướng Đông và các tỉnh lân cận như Bình Dương, Đồng Nai.
Hệ thống hạ tầng kỹ thuật của dự án đường TNS – Bình lợi lựa chọn phương thức chơn ống trực tiếp trên nền đất tự nhiên trong phạm vi lòng đường và hai bên vỉa hè của đường (xem phụ lục 4 các nguyên tắc xây dựng hào kỹ thuật, hầm
tuy-nen). Theo như dự án thì hệ thống hầm kỹ thuật này chỉ thiết kế cho viễn
thông và điện (trung thế và hạ thế), hệ thống cấp nước sinh hoạt, hệ thống thoát nước mưa và nước thải được tách thành dự án riêng (Xem thêm mục 3.2: Phân
tích chính sách quản lý dự án đầu tư hiện hữu). Lợi ích của phương thức này là
thi cơng đơn giản, nhanh chóng. Nhược điểm chính là khó có thể cải tạo, nâng cấp hay mở rộng hệ thống mà không phải đào mặt nền đường, điều này dẫn đến tuổi thọ của cơng trình sẽ giảm xuống khi có biến động về nhu cầu hoặc các thông số thiết kế thiếu chuẩn xác.
Hình 3.1: ường Tân Sơn Nhất - Bình Lợi-Vành đai ngồi. Nguồn: http://www.govap.hochiminhcity.gov.vn
Với phương án lựa chọn, tổng chi phí xây dựng hạ tầng kỹ thuật cho 13,7 km lên đến 175 tỷ, trung bình 12,7 tỷ VND cho một km( xem phụ lục 3- dự tốn
kinh phí dự án). Chi phí tài chính cho dự án chỉ bao gồm chi phí xây dựng, chưa
bao gồm chi phí để đưa các hệ thống viễn thơng và điện lưới hiện hữu vào trong hệ thống ngầm mới. Điều này sẽ tốn thêm một khoản chi phí khá lớn để thực hiện cộng việc chuyển từ hệ thống hiện hữu xuống hệ thống ngầm mới. So với việc treo trên mặt đất thì chi phí này là rất cao. Sở dĩ chi phí này cao là do việc tách riêng dự án hạ tầng kỹ thuật với các dự án khác cho nên phần đào đường, bồi hoàn mặt đường, bồi hồn hiện trạng vỉa hè và chi phí bồi hồn khi di dời
các cơng trình ngầm khác là rất cao16. Ngoài ra, do đi riêng lẽ hai hệ thống điện và viễn thông nên việc xây dựng các hố ga, hầm kỹ thuật trên mặt đường cho 2