CHƯƠNG 1 : TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XDCB
3.3 Phân tích những hạn chế làm giảm hiệu quả đầu tư xây dựng cơ bản
3.3.3.3 Kém hiệu quả
Trong quá trình lập dự án đầu tư, dự tốn cơng trình đã được phê duyệt phù hợp
với điều kiện phát triển kinh tế xã hội và khả năng Ngân sách dành cho đầu tư của địa phương. Tuy nhiên, khi dự án đi vào thực hiện, vì những lý do khác nhau thời gian hoàn
thành dự án bị kéo dài nên khi hoàn thành, bàn giao đưa vào sử dụng không đạt được hiệu quả như mong muốn ban đầu một phần là do điều kiện kinh tế - xã hội đã có những thay
đổi, khơng cịn phù hợp với dự án đầu tư đã được phê duyệt.
Bên cạnh đó, với sự phát triển mạnh mẽ của khoa học kỹ thuật trong giai đoạn hiện nay, những dự án bị chậm tiến độ khi hoàn thành đưa vào sử dụng có giá thành sản phẩm cao, khơng có khả năng cạnh tranh với các sản phẩm cùng loại trên thị trường do sự lạc hậu, lỗi thời của khoa học cơng nghệ, máy móc thiết bị sử dụng cho cơng trình. Để có thể tồn tại và phát triển được, buộc phải điều chỉnh, thay thế công nghệ mới cho phù hợp, gây ra rất nhiều thất thốt, lãng phí cho NSNN.
3.3.3.4 Thất thốt vốn xây dựng cơng trình
Việc bố trí vốn đầu tư dàn trải, thời gian hồn thành cơng trình kéo dài gây ra lãng phí, thất thốt vốn đầu tư xây dựng cơng trình. Tuy nhiên, bên cạnh đó cịn có những
nguyên nhân khác như:
- Chất lượng lập dự án, khảo sát, thiết kế, tư vấn dự án.
Trước một hoạt động đầu tư, cần phải chuẩn bị một cách khoa học, đầy đủ, chính
xác nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư. Việc chuẩn bị đó được thực hiện thơng qua q trình khảo sát thiết kế, lập dự án đầu tư. Việc lập dự án đầu tư đóng vai trị quan trọng trong hoạt động đầu tư vì nó là tập hợp các hoạt động xem xét, chuẩn bị, tính tốn tồn diện các khía cạnh kinh tế kỹ thuật, điều kiện tự nhiên, môi trường pháp lý... Trên cơ sở đó xây
dựng một kế hoạch hoạt động phù hợp nhằm thực hiện một dự án đầu tư. Quá trình lập dự
án đầu tư được coi là q trình phát triển vì nó là việc hình thành ý tưởng nhằm biến ý tưởng đó thành hiện thực. Dự án đầu tư tốt nhất sẽ đem lại kết quả tốt khi thực hiện và tiết
kiệm nhất. Tuy nhiên trong quá trình lập dự án đầu tư vẫn còn tồn tại một số thực trạng dẫn đến thất thoát vốn đầu tư xây dựng cơng trình.
Hầu hết các cơng trình, dự án đều được Chủ đầu tư ký hợp đồng với đơn vị có tư
cách pháp nhân để thực hiện công tác tư vấn lập dự án, thiết kế kỹ thuật thi công - dự tốn, giám sát thi cơng cơng trình, lập hồ sơ mời thầu và phân tích đánh giá hồ sơ dự thầu. Nhiều đơn vị tư vấn đề cao trách nhiệm, làm tốt công tác tư vấn. Tuy nhiên, qua kiểm tra
ở địa phương cho thấy, chất lượng tư vấn còn hạn chế, năng lực tư vấn có hạn nhưng được giao thầu nhiều dự án, cơng trình hoặc đơn vị tư vấn cử cán bộ giám sát không đúng chuyên môn, giám sát chưa chặt chẽ, chưa trung thực, dễ dãi trong kiểm tra, nghiệm thu
làm ảnh hưởng đến chất lượng cơng trình.
Có thể kể đến một ví dụ điển hình về lập dự án đầu tư không tốt gây thất thốt, lãng phí như dự án Đường vành đai phía tây Thành phố Bn Ma Thuột, với tổng mức
đầu tư hơn 170 tỷ đồng, sau khi ký kết hợp đồng xây dựng đơn vị thi công đã ứng trước
17 tỷ từ năm 2008 nhưng đến cuối năm 2009 vẫn chưa thể khởi công do dự án phải điều chỉnh lại hướng tuyến đường cho phù hợp.
Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng này là bởi chất lượng của tư vấn khảo sát, thiết kế lập dự án chưa cao. Công tác khảo sát trước khi tiến hành lập dự án còn sơ sài, cẩu thả dẫn đến lập dự án khơng chính xác do số liệu thu thập chưa đầy đủ, chưa đưa ra nhiều phương án và giải pháp để lựa chọn. Khi tiến hành lập dự án, thiết kế chưa thu thập
đầy đủ yếu tố khách quan và chủ quan dẫn đến dự tốn chưa chính xác, dự án phải thay đổi, điều chỉnh lại thiết kế, bổ sung dự toán, làm chậm tiến độ, kéo dài thời gian thực hiện
dự án gây lãng phí vốn đầu tư; việc buông lỏng giám sát tác giả xảy ra ở rất nhiều cơng trình và là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng thi cơng sai thiết kế.
Cho tới nay, về quy trình, chỉ những dự án quan trọng quốc gia mới được thẩm
định bằng cơng cụ phân tích lợi ích – chi phí. Các dự án nhóm A, được phê chuẩn bởi các
bộ, ngành, các địa phương và được đưa vào kế hoạch phân bổ Ngân sách hàng năm chủ yếu chỉ được phân tích, đánh giá thơng qua cơng cụ giá trị hiện tại thuần. Trong khi, việc tính tốn giá trị hiện tại thuần lại thường dựa vào các thông tin phiến diện, không cập nhật với những thay đổi kinh tế - xã hội, điển hình là giá cả nguyên, nhiên, vật liệu... Các dự án nhỏ hơn, nhóm B, nhóm C chỉ được đánh giá trên cơ sở khả năng chi phí thực hiện. Cho tới nay việc lựa chọn dự án chủ yếu vẫn dựa vào các phân tích định tính, với mục đích
chính là đảm bảo sự phù hợp của các dự án với kế hoạch tổng thể. Các phân tích định lượng với các chỉ số kinh tế - xã hội cụ thể chưa được coi trọng đúng mức.
Trong bối cảnh các tiêu chí đánh giá, thẩm đinh còn thiếu chặt chẽ như trên, thì
việc phân cấp quản lý đầu tư8 mạnh cho các địa phương, các ngành cũng còn tồn tại khơng ít vấn đề như năng lực cán bộ địa phương yếu trong khi thiếu sự tham gia của cơ quan quản lý đầu tư XDCB trong quá trình thẩm định v.v... Hệ quả là rất nhiều dự án đầu
tư được phê duyệt, thực hiện trong khi hiệu quả kinh tế - xã hội không đảm bảo. Một số
dự án được thực hiện sau đó phải dỡ bỏ. - Cơ chế đầu thầu - lựa chọn nhà thầu
Tư vấn lập hồ sơ mời thầu, phân tích đánh giá hồ sơ dự thầu trên địa bàn tỉnh hiện
nay Chủ đầu tư thuê tư vấn thực hiện, tuy nhiên chất lượng chưa cao, phần lớn các đơn vị
tư vấn lấy khối lượng dự toán đã được phê duyệt làm khối lượng cho hồ sơ mời thầu,
trong khi hồ sơ mời thầu được lập sơ sài, theo mẫu có sẵn, một bộ hồ sơ mời thầu có thể
được sử dụng cho nhiều cơng trình. Khơng phân tích, đánh giá chính xác được các yêu
cầu của hồ sơ dự thầu, chủ yếu dựa trên chỉ tiêu giá trị của hồ sơ dự thầu để đề nghị phê duyệt kết quả đấu thầu.
Đối với Chủ đầu tư và Ban quản lý dự án – người chịu trách nhiệm chính trong tổ
chức đấu thầu và sử dụng vốn của dự án lại không chấp hành nghiêm chỉnh các quy định
8
Theo QĐ số 10/2010/QĐ-UBND ngày 23/9/2009 của UBND tỉnh Đắk Lắk: Thành phố BMT được QĐ đầu tư đến 15 tỷ, các huyện 10 tỷ, các xã 5 tỷ và giao việc thẩm định Báo cáo KTKT, thiết kế kỹ thuật dự toan cho Chủ đầu tư
trong Luật đấu thầu, phân chia nhỏ gói thầu để thực hiện chỉ định thầu hoặc ép giá gói thầu xuống thấp để thực hiện chỉ định thầu sau đó phê duyệt khối lượng điều chỉnh bổ sung giá trị gói thầu thay cho đấu thầu rộng rãi, xét thầu khách quan. Lựa chọn nhà thầu
không đủ năng lực tài chính và thiết bị, nhân lực thi cơng, thậm chí có trường hợp giá trị
chỉ định thầu lớn hơn giá trị dự toán phê duyệt, đấu thầu rồi mới phê duyệt tổng dự toán, kế hoạch đấu thầu có trước kế hoạch đầu tư, tổ chức đấu thầu trước khi kế hoạch đấu thầu
được duyệt vì vậy có những gói thầu giá trị phát sinh quá lớn sau khi đấu thầu.
Ban quản lý dự án cịn thơng đồng với tư vấn lập hồ sơ mời thầu, để lập hồ sơ mời thầu theo tiêu chí, điều kiện của nhà thầu đã định trước để nhà thầu đó trúng thầu. Trong
q trình lựa chọn nhà thầu thường tiết lộ thông tin trong công tác đấu thầu để các nhà thầu liên kết nhau đẩy giá gói thầu lên cao, gây thất thoát nguồn vốn NSNN.
- Thi cơng, giám sát thi cơng và nghiệm thu hình thức, thơng đồng.
Đối với tư vấn giám sát, các sai phạm của người tư vấn giám sát, nghiệm thu xảy
ra ở hầu hết các cơng trình. Sai phạm phổ biến là thiếu trách nhiệm, không làm đúng và đủ chức năng, nhiệm vụ được giao; không ghi chép hoặc ghi chép không đầy đủ nhật ký
thi công; buông lỏng kiểm tra số lượng, chất lượng của vật tư, vật liệu, thiết bị đưa vào cơng trình. Giám sát thơng đồng với nhà thầu ăn bớt khối lượng thi công xảy ra rất phổ biến.
Công tác nghiệm thu khối lượng thực hiện sơ sài, không thực hiện ở công trình,
phần lớn do đơn vị thi cơng lên khối lượng, tư vấn giám sát xác nhận là Chủ đầu tư đồng ý khối lượng thanh toán. Chủ đầu tư thường rất lơ là trong việc thực hiện công tác giám sát của mình, để nhà thầu và tư vấn giám sát tự quyết định khối lượng thanh toán vì vậy có rất nhiều khối lượng khơng đúng với thực tế thi cơng trong q trình thành tốn.
- Giải ngân, thanh quyết tốn chậm có tiêu cực
Mặc dù đã có những bước tiến dài trong quản lý, kiểm soát chi nguồn vốn NSNN
theo hướng tăng quyền tự chủ cho các cơ quan, đơn vị sử dụng nguồn NSNN, song cho tới nay công tác quản lý vẫn nghiêng về quản lý tuân thủ, chưa chú trọng đến các kết quả của các khoản chi tiêu, đầu tư. Ở đây có hai vấn đề đặt ra:
Một là, cơ chế kiểm sốt tn thủ có những mâu thuẫn nhất định với quá trình phân cấp, nhất là khi thực hiện Nghị định 99/2007/NĐ-CP về quản lý chi phí đầu tư xây dựng cơng trình. Trong khi cơ chế quản lý giá theo Nghị định 99/2007/NĐ-CP nhằm tháo gỡ
các khó khăn, cản trở do giá cả biến động mạnh không thể thực hiện được các dự án đầu tư với các thiết kế dự tốn ban đầu, thì cơ chế kiểm sốt tn thủ lại thiếu cơ sở để kiểm
soát.
Hai là, việc trao quyền tự chủ cho các đơn vị sử dụng Ngân sách, thực hiện quản lý
giá theo cơ chế thị trường, nhưng chưa có điều kiện để ràng buộc với các kết quả cần phải đạt được nên tiềm ẩn nguy cơ sử dụng lãng phí, khơng hiệu quả nguồn vốn NSNN.
- Năng lực Chủ đầu tư và Ban quản lý dự án.
Thể chế Quản lý dự án hiện hành của nước ta được quy định trong Điều 45 Luật Xây dựng năm 2003 bao gồm 2 phương thức sau:
Chủ đầu tư xây dựng cơng trình th tổ chức tư vấn Quản lý dự án;
Chủ đầu tư xây dựng cơng trình trực tiếp QLDA và có thể thành lập Ban Quản lý dự án.
Luật không quy định cụ thể lúc nào thì áp dụng phương thức quản lý dự án nào, tuy vậy đối với dự án đầu tư từ NSNN có quy mơ lớn nhất định thì nên u cầu phải thuê
tư vấn Quản lý dự án để tận dụng được năng lực quản lý chuyên nghiệp của họ. Phương
thức này quốc tế gọi là quản lý xây dựng (construction management – CM), Trung quốc gọi là giám lý cơng trình và quy định dự án từ 30 triệu tệ trở lên, dự án khu đô thị mới, nhà ở cao tầng có kết cấu và nền móng phức tạp đều phải thực hiện giám lý cơng trình.
Ngồi hai dạng nói trên cịn có dạng hỗn hợp, tức là Chủ đầu tư trực tiếp quản lý một phần dự án cịn phần kia thì th tư vấn quản lý, và dạng giao thầu trọn gói cho Nhà thầu Thiết kế - Xây dựng (Design – Build Contractor), còn gọi là Nhà thầu EPC.
Hiện nay tỉnh thực hiện phân cấp quản lý vốn đầu tư từ NSNN mạnh cho các
ngành, địa phương, nhưng không quan tâm nhiều đến năng lực quản lý của địa phương,
khơng hình thành hệ thống theo dõi, đánh giá phù hợp và khơng có các chế tài thưởng
nguồn lực. Tổ chức bộ máy quản lý của Ban quản lý dự án còn nhiều bất cập chưa rõ
ràng, chưa phân cấp trách nhiệm cụ thể nên dẫn đến thất thốt lãng phí trong đầu tư xây dựng cơ bản.
Các Chủ đầu tư sau khi được giao vốn phần lớn đều giao hết cho các bộ phận trực thuộc làm ban quản lý dự án, đại diện cho Chủ đầu tư để thực hiện đầu tư. Những Ban quản lý dự án không chuyên ngành này, lãnh đạo thường là lãnh đạo của cơ quan có cơng trình hoặc là lãnh đạo UBND huyện, thành phố và một số cán bộ làm công tác quản lý dự án kiêm nhiệm. Những cán bộ lãnh đạo kiêm nhiệm vừa đóng vai trị quản lý Nhà nước
trong từng lĩnh vực, vừa đóng vai trị quản lý dự án. Trình độ đội ngũ cán bộ hoạt động quản lý dự án còn nhiều hạn chế, năng lực của Chủ đầu tư chưa đáp ứng được yêu cầu của công tác quản lý dự án, khơng có chun mơn và kiến thức đầu tư xây dựng cơng trình
nên khơng đủ trình độ để quản lý xây dựng, nghiệm thu cơng trình.Vì vậy việc sử dụng cán bộ kiêm nhiệm làm công tác quản lý dự án sẽ làm cho hoạt động đầu tư xây dựng kém hiệu quả. Bên cạnh đó, cán bộ đại diện cho Chủ đầu tư chưa giỏi về chun mơn nên
trong q trình thẩm định hay phê duyệt thiết kế kỹ thuật- dự tốn cơng trình, chỉ định thầu thi cơng xây dựng cơng trình chỉ dựa vào ý kiến được nêu ra trong báo cáo thẩm tra và hồ sơ đề xuất để phê duyệt với mục đích sao cho phù hợp với tổng mức đầu tư và kế hoạch vốn đã được phân bổ, mà không chú ý đến các thiết kế kỹ thuật thi công cũng như chất lượng và giá cả của các loại nguyên vật liệu nhà thầu đề xuất sử dụng cho cơng trình. Từ những bất cập, yếu kém trong công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản đã làm ảnh hưởng đến chất lượng xây dựng cơng trình, tuổi thọ cơng trình giảm. Nhiều cơng trình, dự án mới nghiệm thu bàn giao đưa vào sử dụng đã hư hỏng buộc Ngân sách phải bố trí vốn để duy tu, sửa chữa gây lãng phí, thất thốt rất lớn cho NSNN, ảnh hưởng đến
Kết luận
Với yêu cầu phát triển ngày càng cao, đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn NSNN phải đáp ứng được các yêu cầu đặt ra cho phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh. Nhu cầu đầu
tư cho hạ tầng kinh tế - xã hội của tỉnh rất lớn, nhưng nguồn vốn đầu tư có hạn đã cản trở
sự phát triển. Vì vậy, cơng tác quản lý đầu tư từ nguồn vốn NSNN phải đạt hiệu quả cao
hơn nữa. Tuy nhiên thông qua việc đánh giá, phân tích tình hình quản lý đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk đã phản ánh những tồn tại, hạn chế trong công tác quản
lý vốn đầu tư như là: Năng lực bộ máy cơ quan Nhà nước cịn yếu do khơng có động lực
thúc đẩy và cơ chế giám sát đủ mạnh; quy định về cách thức thẩm định, lựa chọn dự án
còn đơn giản, chưa định lượng được lợi ích kinh tế - xã hội; các chế tài xử lý vi phạm
khơng đủ mạnh; cơ chế quản lý kinh phí cho đầu tư chưa phù hợp... Đây chính là những