3.2 Nguyên nhân tiềm ẩn đến từ thất bại thị trường và thất bại chính sác h giám sát
3.2.2.2 Thất bại về mặt chính sách và giám sát của NHNN 28
Sự tồn tại một nhóm ngân hàng vừa và nhỏ tiềm ẩn nhiều khả năng gây ra ngoại tác tiêu
cực không chỉ là biểu hiện của thất bại thị trường mà còn là biểu hiện sự thất bại nhà nước mà cụ thể là thất bại của NHNN trong định hướng chính sách giám sát và hoạt động giám sát hệ thống ngân hàng, sau đây là những phân tích cụ thể.
Thất bại về mặt định hướng chính sách giám sát
Hệ thống NHTMCP Việt Nam phân cấp rất rõ ràng thành 2 nhóm. Nhóm thứ nhất là các ngân hàng dẫn đầu bao gồm những ngân hàng có quy mơ vốn lớn, hiệu quả hoạt động kinh doanh khá ổn định, những ngân hàng này thường được hỗ trợ từ những tổ chức tài chính
quốc tế giàu kinh nghiệm trong lĩnh vực ngân hàng, ví dụ như ACB có đối tác chiến lược là ngân hàng Standard Chartered Bank, Techcombank có đối tác chiến lược là Ngân hàng Hồng Kơng Thượng Hải và Sacombank có đối tác chiến lược là ngân hàng Australia and
New Zealand Bank…. Nhóm thứ hai là những ngân hàng có quy mơ vừa và nhỏ được
chuyển đổi từ mơ hình nơng thơn, năng lực quản trị còn nhiều hạn chế và thường xuyên gặp vấn đề về thanh khoản, các ngân hàng này thường có đối tác chiến lược là một số
NHTMCP dẫn đầu và một số tập đồn kinh tế quốc gia, ví dụ như Oceanbank có đối tác
chiến lược là Tập đồn dầu khí Việt Nam, NHTMCP Xăng dầu (PGBank) có đối tác chiến lược là Tổng cơng ty xăng dầu Việt Nam, DaiABank có đối tác chiến lược là ACB, LienVietBank có đối tác chiến lược là Agribank, GiaDinhBank có đối tác chiến lược là Vietcombank…
Với đặc điểm phân cấp rõ ràng trong hệ thống ngân hàng Việt Nam và trong phạm vi nguồn lực giới hạn của NHNN thì NHNN nên xác định phân khúc ngân hàng nào có khả năng gây nhiều rủi ro đối với thị trường để giám sát chặt chẽ hơn. Tuy nhiên cho tới thời điểm hiện nay NHNN vẫn tiếp tục thực hiện giám sát đồng bộ cho mọi phân khúc ngân hàng. Chính vì vậy, đối với nhóm ngân hàng vừa và nhỏ vốn tồn tại nhiều yếu kém đã không được chú tâm giám sát đúng mức và thiếu sự định hướng phát triển ngay từ ban đầu từ phía NHNN. Chính điều này đã tạo điều kiện cho nhóm ngân hàng vừa và nhỏ hoạt động với xu hướng chấp nhận nhiều rủi ro, lơ là trong công tác quản trị rủi ro, về lâu dài không chỉ ảnh hưởng sâu sắc đến tính thanh khoản của những ngân hàng này mà cịn trở thành một phần ngun nhân chính tạo nên động cơ để các ngân hàng vừa và nhỏ chạy đua lãi suất trong thời gian vừa qua.
Theo Frederic S.Mishkin (2001), hệ thống ngân hàng của nước Mỹ được chia ra làm 5
nhóm cơ bản dựa trên mức độ đủ vốn (Bảng 3.14) để từ đó cơ quan giám sát có sự quan tâm khác nhau đối với từng nhóm ngân hàng, đặc biệt trong điều kiện phải xử lý các tình huống khẩn cấp về thanh khoản hay hoảng loạn trong hệ thống ngân hàng. Đối với những ngân hàng thuộc nhóm 1 là nhóm vượt yêu cầu về vốn tối thiểu sẽ ít chịu sự giám sát và
được quyền tham gia một số lĩnh vực kinh doanh nhiều rủi ro. Đối với những ngân hàng
thuộc nhóm 2 là nhóm đủ vốn theo yêu cầu vốn tối thiểu mặc dù không được phép tham gia những lĩnh vực kinh doanh nhiều rủi ro nhưng cũng ít chịu sự giám sát từ phía các cơ quan giám sát. Riêng đối với những ngân hàng thuộc nhóm 3, 4 và 5 là những ngân hàng chưa
đáp ứng được yêu cầu về vốn tối thiểu sẽ chịu sự giám sát đặc biệt thông qua một số quy định như giới hạn tăng trưởng tổng tài sản, yêu cầu bầu cử Hội đồng quản trị mới, hạn chế
hoạt động ở một số mảng cụ thể hoặc chấm dứt hoạt động của những cơng ty con có khả năng gây ra rủi ro cao cho thị trường ….Với bối cảnh hệ thống ngân hàng Việt Nam phân khúc ra hai nhóm ngân hàng có những đặc điểm khác biệt, việc chia nhóm và áp dụng
những quy định khác nhau cho mỗi nhóm ngân hàng thực sự là một phương pháp giám sát cần được học hỏi.
Bảng 3-13. Phân loại ngân hàng ở Mỹ
Nhóm Quy mơ về vốn
Nhóm 1 Vượt đáng kể so với mức yêu cầu vốn tối thiểu. Nhóm 2 Đủ so với mức yêu cầu vốn tối thiểu
Nhóm 3 Thiếu so với mức yêu cầu vốn tối thiểu
Nhóm 4 Thiếu đáng kể so với mức yêu cầu vốn tối thiểu Nhóm 5 Thiếu nghiêm trọng so với mức yêu cầu vốn tối thiểu
Nguồn: Theo Frederic S.Mishkin (2001), Chính sách tài chính và phịng chống khủng hoảng tài chính tại các nước mới nổi.
Thất bại về hoạt động giám sát
Trong những năm gần đây, NHNN đã thực hiện thắt chặt một số chỉ tiêu an toàn hoạt động như hệ số an toàn vốn tối thiểu (CAR); giới hạn cho vay trên tổng huy động tiền gửi (LDR); giới hạn cho vay đối với lĩnh vực phi sản xuất... Việc thắt chặt các chỉ tiêu an toàn hoạt động này là hoàn toàn phù hợp với định hướng phát triển bền vững của hệ thống ngân hàng Việt Nam, tuy nhiên việc một số chỉ tiêu an toàn hoạt động đã bị thắt chặt một cách
đột ngột đã gây khó khăn cho những ngân hàng vừa và nhỏ.
Đầu tiên phải nói tỷ lệ LDR tối đa 80% được quy định theo Thông tư 13/2010/TT-NHNN
ngày 20/05/2010 của NHNN thật sự là một yêu cầu an toàn vượt quá khả năng đáp ứng
của những ngân hàng vừa và nhỏ.
Trong khi những ngân hàng lớn ln duy trì tỷ lệ LDR xung quanh mức 80% trong nhiều năm qua (Bảng 3.11) thì phần lớn những ngân hàng nhỏ duy trì tỷ lệ này ở mức trên 100%,
đặc biệt một vài NHTM duy trì tỷ lệ này cao hơn 200% (Bảng 3.12).
Sở dĩ những ngân hàng vừa và nhỏ có thể duy trì tỉ lệ LDR cao như vậy là vì trước khi ban thành Thơng tư 13 NHNN chưa có quy định cụ thể nào về hệ số này. Sau khi ban hành
Thông tư 13 NHNN đột ngột yêu cầu các NHTM phải duy trì tỷ lệ này ở mức dưới 80% và thời điểm hiệu lực sau 4 tháng công bố. Điều này đã thể hiện NHNN kém nhất quán trong
chính sách giám sát thơng qua các chỉ tiêu an toàn hoạt động. Theo kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới, họ ln có lộ trình dài hơn cho việc giảm tỷ lệ LDR của hệ thống ngân hàng. Ví dụ như Hàn Quốc có lộ trình 4 năm cho việc giảm tỷ lệ LDR từ 110% từ đầu năm 2010 xuống dưới 100% vào năm 2014, Nepal có lộ trình 3 năm cho việc giảm LDR trong đó yêu cầu hạ tỷ lệ LDR từ 95% năm 2009 xuống 85% cuối năm 2010 và 80% cuối năm 201118.
LDR được tính bằng tổng các khoản cho vay chia cho tổng tiền gửi. Để đưa LDR về mức 80%, các ngân hàng vừa và nhỏ có thể giảm dư nợ tín dụng hoặc tăng số dư tiền gửi. Như
đã phân tích ở trên, các ngân hàng vừa và nhỏ đã đầu tư quá mức vào hoạt động tín dụng vì
vậy việc điều chỉnh giảm dư nợ tín dụng trong một khoảng thời gian ngắn là khó khả thi. Trong tình huống này, để đáp ứng quy định LDR của NHNN, xu hướng một số ngân hàng vừa và nhỏ phải tăng lãi suất thu hút nguồn tiền gửi nhằm tăng mẫu số của LDR đồng thời giảm tỷ lệ này xuống.
Sự thắt chặt đột ngột những chỉ tiêu an toàn hoạt động của NHNN còn thể hiện ở quy định giới hạn cho vay trong lĩnh vực phi sản xuất.
Tháng 4/2006 thị trường chứng khoán bắt đầu khởi sắc ở mức 500 điểm, đến tháng 3/2007 thị trường chứng khoán đạt mốc đỉnh điểm với 1.170 điểm. Với làn sóng đầu tư ồ ạt vào thị trường này các NHTM đã tích cực cho vay cầm cố và mua bán kì hạn chứng khoán.
Cuối năm 2007, khi cơn sốt chứng khốn hạ nhiệt thì bong bóng bất động sản lại xuất hiện. Cũng như cơn sốt chứng khoán 2007, các NHTM cũng đóng góp quan trọng đối với sự sôi
động quá mức của thị trường này. Nếu cuối năm 2007 dư nợ cho vay bất động sản chiếm
khoảng 10% so với tổng dư nợ tồn ngành thì đến tháng 4/2008 tỷ lệ này đã lên 13% tương
đương 135.000 tỷ VND19. Trong đó nhóm ngân hàng vừa và nhỏ đã tài trợ cho lĩnh vực
kinh doanh bất động sản ở mức khá cao, ví dụ như dư nợ cho vay bất động sản của
ABBank chiếm đến 60% và của Navibank chiếm đến 49% tổng dư nợ tín dụng20.
18 Nhật Trung (2010)
19 Ngân hàng nhà nước Việt Nam (2008)
Trong thời gian gần đây, NHNN bắt đầu quan tâm nhiều hơn đối với việc giới hạn cho vay lĩnh vực phi sản xuất. Tháng 5 năm 2010, NHNN ban hành thông tư số 13/2010/TT-NHNN quy định hệ số rủi ro đối với những món vay kinh doanh bất động sản và chứng khoán là 250%. Theo hiệp ước Basel II21, hệ số rủi ro 250% cao hơn rất nhiều so với thang đo hệ số rủi ro từ 0 -150% được quy định trong hiệp ước này. Khơng lâu sau đó ngày 01/03/2011 NHNN ra chỉ thị 01/CT-NHNN yêu cầu các NHTM giảm dư nợ cho vay đối với lĩnh vực phi sản xuất trong đó đặc biệt là chứng khốn và bất động sản, tối đa là 22% vào giữa năm và 16% vào cuối năm 2011.
Tuy nhiên tính đến cuối năm 2010, ít nhất 24 ngân hàng có tỷ lệ dư nợ phi sản xuất trên 26% trong đó chủ yếu là những ngân hàng vừa và nhỏ như Westernbank chiếm khoảng 52,2%, NHTMCP Sài Gòn Hà Nội (SHB) chiếm khoảng 47%, Navibank chiếm khoảng 41%22....Như vậy, việc giảm dư nợ phi sản xuất xuống dưới 22% vào giữa năm và 16% vào cuối năm 2011 thực sự là một sức ép rất lớn đối với những ngân hàng vừa và nhỏ. Điều này dễ dàng làm nảy sinh tâm lý đối phó, có thể những ngân hàng này sẽ tăng tổng dư nợ tín dụng để giảm tỷ lệ cho vay đối với lĩnh vực phi sản xuất. Trong bối cảnh LDR của nhóm ngân hàng vừa và nhỏ đã rất cao, việc tăng tín dụng bắt buộc phải đi đôi với tăng cường
huy động vốn.
Như vậy, việc NHNN ban hành chính sách thắt chặt một số chỉ tiêu an toàn hoạt động như
tỷ lệ cho vay trên tổng huy động hay giới hạn cho vay vào lĩnh vực phi sản xuất với biên độ lớn và yêu cầu các NHTM thực hiện trong một thời gian ngắn đã gây khó khăn đối với
những ngân hàng vừa và nhỏ vốn năng lực nội tại cịn nhiều yếu kém. Đây có thể là một phần nguyên nhân dẫn đến động cơ lách luật đua lãi suất của những ngân hàng này. Thất
bại về chính sách - giám sát của NHNN có thể tóm tắt theo bảng sau đây.
21 Hiệp ước vốn Basel II ra đời năm 2003 và có hiệu lực năm 2007 22 Trang thơng tin tài chính Vietstock (2011)
Thất bại về chính sách
Ngay từ ban đầu NHNN đã thiếu định hướng phát triển bền vững cho những ngân hàng vừa và nhỏ.
Chính sách giám sát chung mang tính “cào bằng” khơng phù hợp với thực tế phân hóa rất rõ ràng giữa những ngân hàng lớn và những ngân hàng vừa và nhỏ trong hệ thống NHTMCP .
Thất bại về giám sát
Tính thiếu đồng bộ trong q trình ban hành những chỉ tiêu an tồn hoạt động. + Thứ nhất, việc NHNN yêu cầu giảm tỷ lệ LDR xuống 80% là khá đột ngột
+ Thứ hai, việc NHNN điều chỉnh giảm tỷ lệ cho vay phi sản xuất chưa gắn liền với năng lực đáp ứng của nhóm ngân hàng vừa và nhỏ
CHƯƠNG 4 GIẢI PHÁP CHÍNH SÁCH
Dựa trên những phân tích về thất bại thị trường và thất bại chính sách – giám sát của NHNN liên quan đến cuộc đua lãi suất đã được trình bày ở chương 3, tiếp theo những phân tích này chương 4 sẽ đưa ra một số kiến nghị chính sách nhằm khắc phục tình trạng chạy
đua lãi suất hiện nay. Những kiến nghị chính sách được đưa ra bao gồm những giải pháp
trọng tâm nhằm sửa chữa thất bại thị trường và thất bại chính sách - giám sát đã được trình bày ở trên. Ngồi ra, nghiên cứu này cịn đề xuất một số giải pháp bổ sung đóng vai trị hỗ trợ những giải pháp trọng tâm đạt được hiệu quả cao.