4. CÁC YẾU TỐ RỦI RO XUYÊN SUỐT DẪN ĐẾN THAM NHŨNG TRONG NGÀNH HẢ
4.1. Các tổ chức giám sát
Trong năm 2012, Cục HQ Tp.HCM đã tiếp và làm việc với 11 đoàn thanh tra, kiểm tra của TTCP, Thanh tra BTC, Kiểm tốn nhà nước, TCHQ. Tồn Cục tổ chức 328 lượt kiểm tra nội bộ, trong đó cấp Cục tổ chức 25 lượt kiểm tra chuyên đề về nghiệp vụ, kiểm tra đột xuất, số còn lại do các đơn vị tự tổ chức kiểm tra thường xuyên; tiếp nhận 110 đơn, thư khiếu nại, tố cáo (24 đơn, thư tố cáo). Các khiếu nại được giải quyết theo thẩm quyền. Đối với nội dung tố cáo, kết quả xác minh kết luận có đến 23 tố cáo sai và 01 đơn tố cáo chỉ đúng một phần.28 Những thông tin sơ sài trong báo cáo cho thấy công tác PCTN chưa được chú trọng. Hoạt động giám sát để thực hiện Luật PCTN hồn tồn vắng bóng vai trị của Hội đồng nhân dân, Mặt trận tổ quốc Việt Nam hay các hiệp hội doanh nghiệp, hiệp hội ngành nghề.
Trong các lượt tự kiểm tra do các đơn vị trực thuộc Cục HQ Tp.HCM tổ chức, hầu như đều được báo trước kế hoạch cho đối tượng bị kiểm tra nên gần như khơng mang lại kết quả gì đáng kể. Nội dung, hình thức kiểm tra mang tính chiếu lệ như chế độ giờ làm việc, trang phục trong khi làm việc, kiểm tra qn số chứ khơng có phát hiện gì mới có liên quan đến hành vi tham nhũng của công chức.
Trong số 11 lần thanh tra, kiểm tra, các kết luận tập trung vào chấn chỉnh thực hiện quy trình nghiệp vụ, truy thu cho ngân sách, phát hiện các bất cập trong chính sách để đề xuất sửa đổi, bổ sung. Xác định dấu hiệu hay hành vi tham nhũng là vượt quá khả năng của các đơn vị này. Mục tiêu, năng lực cộng với tâm lý “dĩ hịa vi q” đã hạn chế kết quả của cơng tác giám sát từ bên trong.
Có một điểm chung trong tổng kết công tác năm 2012 của Cục HQ Tp.HCM và TCHQ là khơng có nội dung tổng kết công tác PCTN trong năm. Một số nội dung đơn lẻ liên quan đến PCTN như cải cách thủ tục, luân chuyển cán bộ, công tác tự kiểm tra, kiểm tra, thanh tra, bảo vệ nội bộ và xây dựng lực lượng nằm rải rác ở các đề mục khác nhau với thơng tin ít ỏi cho thấy ngành
hải quan đang đặt công tác PCTN thấp hơn mức độ nghiêm trọng và phổ biến mà phần mở đầu đã đề cập. Thông tin ở Hộp 7 dưới đây cũng phản ánh phần nào mức độ quyết tâm của hải quan trong công tác này.
Các doanh nghiệp được khảo sát cho biết khiếu nại hay tố cáo tiêu cực là chuyện “chẳng đặng đừng”. Tâm lý ngại mất thời gian, sợ mất lòng hay sợ bị để ý, bị gây khó dễ ở những lần làm thủ tục kế tiếp đã hạn chế rất nhiều động cơ tham gia vào q trình minh bạch hóa hoạt động hải quan. Thực tế, những doanh nghiệp phản ánh tình trạng nhũng nhiễu của công chức là những doanh nghiệp đầu tư trực tiếp nước ngồi hay những doanh nghiệp có hoạt động kinh doanh XNK thường xuyên. Điều này cho thấy doanh nghiệp làm ăn nghiêm túc hay chủ doanh nghiệp am hiểu pháp luật không dễ dàng thỏa hiệp với hành vi tham nhũng của công chức.
Năm 2003, Hội nghị toàn thể Hội đồng hợp tác hải quan thế giới lần thứ 101/102 của WCO đã thông qua “Tuyên bố Arusha sửa đổi về liêm chính hải quan” trong đó nhấn mạnh đến thái độ và cam kết của lãnh đạo trong việc ngăn chặn tham nhũng. Lãnh đạo phải thể hiện sự quan tâm đến liêm chính hải quan và là tấm gương “phù hợp với tinh thần và ý nghĩa của Luật ứng xử”. Thành công của Philippines trong cải cách hải quan thể hiện rất rõ yếu tố này. Đó là cam kết chính trị ở cấp cao nhất thể hiện quyết tâm chống tham nhũng. Cam kết đó chuyển tải một thơng điệp mạnh mẽ và bền bỉ cho đến khi đạt được mục đích cuối cùng.
Hộp 7: Khi Thuế và Hải quan cùng “đổ lỗi” cho doanh nghiệp về nạn hối lộ
Đại diện phía Hải quan, ơng Nguyễn Dương Thái, Phó Tổng cục trưởng Tổng cục Hải quan cũng có những nhận định tương tự đối với doanh nghiệp.
Theo ông Thái, Tổng cục Hải quan đã và đang cải cách hệ thống khai báo Hải quan theo hướng hạn chế tối đa sự tiếp xúc giữa cán bộ Hải quan và doanh nghiệp. Do vậy, sự tiếp xúc trực tiếp là không thực sự cần thiết. Nếu doanh nghiệp nào vẫn ưa tiếp xúc theo "kiểu cũ" - thì đó là lỗi thuộc về doanh nghiệp.
Ông Thái cho rằng, phần lớn các doanh nghiệp thuê người kê khai hải quan. Vấn đề là năng lực của người chuyên kê khai hải quan có vấn đề, dẫn đến việc móc nối với nhân viên hải quan thối hóa biến chất, nảy sinh tiêu cưc, hối lộ...
Tuy nhiên, về phía Tổng cục Hải quan, ơng Nguyễn Dương Thái chưa nói đến những biện pháp loại bỏ những nhân viên tha hóa khỏi đội ngũ làm việc...
4.2. Vai trị của phương tiện thơng tin đại chúng
Pháp luật về PCTN, về báo chí khuyến khích nhà báo tham gia tích cực vào cuộc đấu tranh PCTN nói chung. Tuy nhiên, trong những năm gần đây, báo chí dường như ít có hơn những bài báo cơng phu về tình trạng tham nhũng hải quan trong bối cảnh tình trạng này vẫn đang phổ biến và nằm trong tốp đầu qua hai cuộc khảo sát do TTCP và NHTG cùng thực hiện. Xác định nguyên nhân của tình trạng này là nằm ngồi khả năng của tác giả, có thể là chủ đề cho một nghiên cứu khác. Thử tìm kiếm kết hợp hai cụm từ “phóng sự điều tra” và “hải quan” trên trang tìm kiếm điện tử Google.com chỉ cho ra một kết quả về lễ trao giải báo chí viết về an tồn giao thơng. Có thể có nhiều ngun nhân để giải thích cho tình trạng “thiếu lửa” của báo chí như nhà báo sợ rủi ro nghề nghiệp, tập trung nguồn lực vào các lĩnh vực khác được ưu tiên hơn như tham nhũng trong lĩnh vực đất đai, mãi lộ trong lực lượng cảnh sát giao thông, xây dựng, cũng có thể có một sự thỏa hiệp nào đó hay tệ hơn là nhà báo giảm niềm tin vào việc thay đổi được tình hình… Hiện nay, các bài đưa tin trên báo chí về tình trạng tham nhũng hải quan chủ yếu sau khi các cơ quan tố tụng phát hiện, điều tra, truy tố và xét xử.
Ngành hải quan cũng có một cơ quan báo chí là Báo Hải quan thuộc TCHQ. Trong năm 2012, Báo Hải quan đã phát hành 156 số báo giấy với nhiệm vụ chính là “tuyên truyền bám sát nội dung chỉ đạo và các công việc trọng tâm của ngành tài chính, ngành hải quan”29. Với cách đánh giá như vậy, chính tờ báo chun ngành cũng đang đứng ngồi cuộc đấu tranh PCTN.
4.3. Nhân lực
Các công chức khi được hỏi về tham nhũng trong ngành đều có chung nhận định là tham nhũng trong ngành hải quan hiện nay gây thiệt hại không đáng kể nếu so với những ngành khác hay ở cấp cao hơn như cảnh sát giao thơng, đất đai, cấp có thẩm quyền phê duyệt dự án đầu tư công, tuyển dụng, bổ nhiệm… Một nửa số được hỏi cho rằng khoản thu nhập khơng chính thức chỉ đủ trang trải cuộc sống hàng ngày trong gia đình, những người cịn lại khơng trả lời cụ thể. Tất cả đều cho rằng do thu nhập hiện tại còn thấp, nếu cao hơn thì họ sẽ chun tâm vào cơng việc hơn, sống thanh thản hơn do không phải lo lắng bị phát hiện hay đối diện với pháp luật. Mức lương hàng tháng mà họ mong muốn khi được hỏi thì 2 người muốn ở mức 40 triệu đồng/tháng,
2 người khác là 60 triệu đồng/tháng, 2 người còn lại khơng trả lời. Căn cứ để họ mong muốn có được mức lương này là do so sánh với đồng nghiệp của các nước trong khu vực như Trung Quốc, Malaysia hay Thái Lan. Tính tốn mức thu nhập thực tế của một cơng chức hải quan tốt nghiệp đại học, có thời gian cơng tác 10 năm trong ngành hải quan có hệ số lương là 3,0 sẽ được hưởng mức lương khoảng 6 triệu đồng/tháng30. Chưa kể các khoản thu nhập hay phúc lợi khác như nguồn thu để lại từ lệ phí hải quan, bảo hiểm y tế, thưởng, nghỉ mát…Mức thu nhập này là gần gấp ba so với mức thu nhập bình quân đầu người của cả nước.31 Mặc dù vậy, công chức vẫn cho rằng thu nhập chính thức vẫn khơng đủ chi phí cho sinh hoạt gia đình. Khảo sát ở các nước cho thấy, thu nhập thực tế của công chức hải quan ln thấp hơn kỳ vọng, thói quen sống xa hoa cũng làm cho tiền lương trở nên ít ỏi. Có thể lý giải cho hiện tượng này là trong bối cảnh tham nhũng hải quan đã ở mức phổ biến thì tiền lương khơng cịn đáng kể so với khoản thu nhập có được từ tham nhũng.
Tại Hội nghị triển khai Luật HQ 2002 ở tỉnh B., trong phần phát biểu ý kiến, lãnh đạo tỉnh cho rằng công chức “làm tốt rồi nhận bồi dưỡng thì khơng sao, nhưng khơng được địi hỏi hay nhũng nhiễu”. Dường như lúc bấy giờ, người đại diện chính quyền vẫn khơng cho rằng hành vi đó là tham nhũng. Phát biểu của chính quyền khi đó được ngầm hiểu khoản tiền bồi dưỡng của doanh nghiệp cho công chức như là một phần bù đắp phần thiếu hụt từ tiền lương do ngân sách khơng đủ chi trả. Cách hiểu đó làm cho tình trạng tham nhũng trong ngành trở nên cơng khai, mạnh dạn hơn.
Tuy nhiên, nói như vậy khơng có nghĩa là ngành hải quan khơng có những nỗ lực trong PCTN trong một vài năm gần đây. Một trong số các biện pháp là luân chuyển công chức được thực hiện định kỳ hai lần trong năm trong một đơn vị HQCK hay giữa các Chi cục HQCK thuộc Cục HQTP. Với hơn hai triệu tờ khai phải trải qua ít nhất ba bước trong quy trình thì riêng Cục HQTP đang có ít nhất sáu triệu cơ hội tham nhũng mỗi năm. Thực tế là hàng hóa XNK phân bố khơng đều nhau ở Cục HQTP, chủ yếu tập trung ở một số Chi cục HQCK nằm ở địa bàn có vị trí giao thương quốc tế thuận lợi. Khi các cơ hội tham nhũng phân bố không đồng đều dẫn đến
30 Lương tối thiểu là 1,15 triệu đồng/tháng nhân với hệ số lương thành lương cơ bản. Lương trong ngành hải quan được tính theo khốn chi hành chính bằng 1,8 lần lương cơ bản
loại tham nhũng thứ ba là “chạy vị trí”, “chạy cửa khẩu”. Một vịng xốy được tạo ra, các khoản “chạy chỗ” trở thành một khoản đầu tư và sẽ được cố gắng thu hồi trong thời gian nhanh nhất. Luật PCTN quy định buộc thôi việc đối với công chức tham nhũng. Tham khảo một số vụ buôn lậu do cơ quan cảnh sát phát hiện được đăng tải trên báo chí trong thời gian gần đây, nhóm cơng chức thường bị điều tra về hành vi thiếu trách nhiệm, khơng thuộc nhóm tội phạm tham nhũng. Kết quả xử lý cơng chức năm 2012 của Cục HQ Tp.HCM, khơng có ai trong số 09 cơng chức bị xử lý kỷ luật với hình thức buộc thơi việc cho dù trong số đó có vi phạm liên quan đến tham nhũng32. Việc không sa thải đối với công chức “thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng” sẽ là một sự “khuyến khích ngược” đối với hành vi tham nhũng trong tương lai.
4.4. Thị trường
Khi thương mại được tự do hóa hồn tồn, thị trường tự do cạnh tranh, giá hàng hóa trong nước ngang bằng với giá thế giới thì thị trường khơng cịn là yếu tố quan trọng dẫn đến rủi ro tham nhũng trong ngành hải quan. Trong điều kiện mức thuế suất thuế NK vẫn ở mức cao thì doanh nghiệp vẫn cịn cơ hội tìm kiếm đặc lợi kinh tế và như vậy họ có động cơ lơi kéo cơng chức hải quan tham gia. Nhắc lại, đặc lợi kinh tế nảy sinh từ những cơ hội kiếm lợi nhuận cao mà không phải cạnh tranh (hoặc tránh được thất thoát lớn) dựa trên giao dịch. Nếu lợi ích kinh tế cao, các doanh nghiệp, cơng chức và cơng dân có thể dùng biện pháp khơng chính thống để đạt được lợi ích đó bao gồm cả tham nhũng. Theo tính tốn của Cục HQ Tp.HCM thì mức thuế suất thuế NK trung bình năm 2011 là 11,08%, năm 2012 là 10,47%. Với mức thuế suất trung bình này cộng với khoản thuế GTGT hàng nhập khẩu phổ biến ở mức 10% thì lợi nhuận mang lại khi doanh nghiệp khai báo số lượng hay giá trị ít hơn thực tế hoặc khơng khai báo là không hề nhỏ. Để cho khoản lợi nhuận này là chắc chắn, hàng hóa nhập khẩu có giá cạnh tranh hơn, xác suất bị phát hiện thấp thì thơng thường doanh nghiệp sẽ tìm cách lơi kéo cơng chức hải quan cùng tham gia. Một ví dụ khác, một chiếc điện thoại Iphone cấu hình tối thiểu có giá bán tại Hoa Kỳ trong ngày ra mắt khoảng 650 USD thì sau đó một ngày, giá bán tại Việt Nam lên đến bốn mươi triệu đồng, tương đương khoảng 2000 USD. Giá này giảm nhanh sau đó một tuần và thơng thường ngang bằng với giá bán lẻ của nhà sản xuất sau một tháng. Khoản lợi nhuận quá cao trong tuần đầu
tiên thu hút nhiều người tham gia nhập khẩu theo dạng hàng xách tay qua đường hàng khơng nhằm nhanh chóng bán ra thị trường. Nhiều vụ việc với số lượng lên đến hàng ngàn chiếc có liên quan đến hái quan. Một phép tính đơn giản cũng cho thấy khoản lợi nhuận khổng lồ khó có thể làm ngơ.
Khoản tiền bơi trơn cũng là một cách để doanh nghiệp nhanh chóng tiếp cận thị trường. Trong quá trình khảo sát, một doanh nghiệp chuyên NK điện thoại thông minh (smartphone) cho biết, chỉ cần thông quan chậm hai giờ đồng hồ là doanh thu giảm hoặc có thể khơng bán được hàng do đối thủ cạnh tranh bán trước. Do vậy, họ phải đưa hối lộ để thúc đẩy q trình thơng quan diễn ra nhanh chóng.
Hàng hóa sản xuất trong nước khơng đáp ứng được nhu cầu sản xuất, tiêu dùng của thị trường dẫn đến phải nhập khẩu để bù đắp phần thiếu hụt. Lúc này, người nhập khẩu phải cạnh tranh với nhau để tìm kiếm lợi nhuận cao nhất. Các khoản hối lộ làm cho hàng hóa của doanh nghiệp trở nên cạnh tranh hơn trên thị trường. Một lơ hàng trốn được thuế nhờ ăn chia sẽ có giá rẻ hơn lơ hàng giống hệt do doanh nghiệp khác nhập khẩu hợp pháp. Tương tự, khoản bôi trơn để thông quan nhanh cũng tạo ra lợi thế cạnh tranh cho doanh nghiệp nhờ hàng hóa xuất hiện sớm hơn trên thị trường. Các yếu tố này sẽ thúc đẩy doanh nghiệp tìm kiếm đặc lợi kinh tế thơng qua tham nhũng.
5. KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ
Tham nhũng hải quan dẫn đầu trong các lần bình chọn tham nhũng không phải là đặc trưng ở Việt Nam. Hầu hết các nước đang phát triển cũng gặp phải trục trặc này. Chính sách thuế bảo hộ sản xuất trong nước, quản trị công kém hiệu quả làm gia tăng tham nhũng. Ngược lại, tham nhũng hải quan làm cản trở hiệu quả hải quan và mở rộng thương mại. Hiệu quả hải quan là một thành phần quan trọng của hạ tầng mềm để tạo thuận lợi thương mại nhằm mục đích cuối cùng là tăng cường năng lực cạnh tranh quốc gia. Sẽ khơng có một giải pháp nhanh chóng nào có thể giải quyết được vấn đề tham nhũng hải quan. Do vậy, chống tham nhũng hải quan là công việc cần được thực hiện thường xuyên, lâu dài với cách tiếp cận toàn diện.
Bài viết sử dụng hai khái niệm đơn giản là đặc lợi kinh tế và phương trình tham nhũng để nhận diện, phân tích các rủi ro tham nhũng hải quan. Biểu thuế nhập khẩu ưu đãi hay các quy định của chính phủ như giấy phép XNK, hàng rào kỹ thuật… đang tạo ra đặc lợi kinh tế cho một