Nguồn: Tác giả vẽ lại theo (Nguyễn Ngọc Hoàng, 2015)
Tương tự đối với các cơ sở sản xuất nước sạch, theo kết quả nghiên cứu của Winrock International12 tại đầu nguồn sông Đồng Nai và Lâm Đồng năm 2008, với giá trị thực tế phải thu mức thu phí DVMTR từ nước sạch phải là 65 đ/m3. Trong khi mức thu phí DVMTR hiện nay là 40 đ/m3
nước thương phẩm, chỉ chiếm từ 0,25 đến 0,67% (Hà Nội) Thành phố Hồ Chí Minh là 0,33 đến 0,70%, Lào Cai là 0,34 đến 0,65% giá bán nước sinh hoạt (Bảng 3.3). 7,5 8,75 10 11 22 30,46 31,41 0 5 10 15 20 25 30 35 Cents/kWh
Bảng 3-3 Tổng hợp giá bán nước sạch một số Thành phố và so sánh với tiền DVMTR thu từ các cơ sở sản xuất nước sạch
Hà Nội - Năm 2015 Mức sử dụng nước sinh hoạt của hộ
(m3/hộ/tháng) Tiền DVMTR (đ/m3 ) Đơn giá (đ/m3 ) Tỷ lệ Dưới 10 m3 đầu tiên 40 5.973 0,67% Từ 10 m3 đến 20 m3 40 7.052 0,57% Từ trên 20 m3 đến 30 m3 40 8.669 0,46% Trên 30 m3 40 15.929 0,25%
Nguồn: Tác giả tính tốn từ Cơng ty Nước sạch Hà Nội
TP Hồ Chí Minh - Năm 2016 Mức sử dụng nước sinh hoạt của hộ
(m3/hộ/tháng) Tiền DVMTR (đ/m3 ) Đơn giá (đ/m3 ) Tỷ lệ Đến 4 m3 40 5.700 0,70% Từ 4 m3 đến 6 m3 40 10.800 0,37% Trên 6 m3 40 12.100 0,33%
Nguồn: Tác giả tính tốn từ Tổng cơng ty cấp nước Sài gịn
Lào Cai - Năm 2015 Mức sử dụng nước sinh hoạt của hộ
(m3/người/tháng) Tiền DVMTR (đ/m3 ) Đơn giá (đ/m3 ) Tỷ lệ Đến 2,5 m3 40 6.200 0,65% Từ 2,5m3 đến 5 m3 40 7.800 0,51% Từ 5 m3 đến 7,5 m3 40 9.300 0,43% Trên 7,5 m3 40 11.700 0,34%
Nguồn: Tác giả tính tốn từ văn bản (UBND tỉnh Lào Cai, 2015)
Như vậy, xét cả về giá trị tuyệt đối và tương đối, mức phí DVMTR đối với thủy điện và nước sạch là rất thấp. Mức phí này khơng gây ra biến dạng đáng kể do tổn thất phúc lợi vơ ích thấp. Tuy nhiên, một mức thu phí q thấp lại khơng phản ánh được giá trị DVMTR mang lại.
Thứ ba, phí DVMTR thu từ các tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ du lịch lữ hành và lưu trú tại những nơi có sử dụng DVMTR với mức 1-2% doanh thu. Theo đại diện của Hiệp hội du lịch Lào Cai, mức phí này là q cao. Số lượng các cơng ty, tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ du lịch có sử dụng DVMTR cịn ít. Đến năm 2014, chỉ có 8 Quỹ
BVPTR 8 tỉnh13 mới thu được phí DVMTR từ 44 đơn vị kinh doanh du lịch. Năm 2017, cả nước chỉ có 59 hợp đồng ủy thác thu phí DVMTR từ du lịch trên tổng số 146 hợp đồng được xác định14
. Hơn nữa, số tiền thu được từ du lịch chỉ chiếm 0,2% (năm 2014), 0,23% (năm 2016) tổng số tiền DVMTR của cả nước. Như vậy, phí DVMTR với du lịch khơng đảm bảo hiệu quả khi mức phí cao và cơ sở thu phí hẹp, nguồn thu không đáng kể so với tổng số tiền DVMTR thu được.
Hộp 3.1 Doanh nghiệp lữ hành kêu phí DVMTR cao
Ơng Nguyễn Đức Minh (thuộc một đơn vị kinh doanh dịch vụ lữ hành ở Sa Pa) cho biết, dịch vụ lữ hành là người môi giới, tổ chức, gom các dịch vụ lưu trú, vận tải, tham quan… để cung cấp cho khách du lịch, lấy phần trăm tiền cơng tổ chức. Lợi nhuận có khi khơng được 1,5% doanh thu, như vậy là lỗ15.
Đối với nguồn thu mở rộng, từ năm 2016 tỉnh Lào Cai đã thí điểm mở rộng đối tượng thu phí DVMTR từ các cơ sở sản xuất cơng nghiệp có sử dụng nước trực tiếp là 35đ/m3(16) nước khai thác và các cơ sở nuôi cá nước lạnh là 44.500đ/m3/năm17
. Việc thu theo thể tích ao, bể ni khơng phù hợp với thực tế, không phản ánh được chất lượng dịch vụ cung cấp. Các hộ nuôi cá nước lạnh chịu rất nhiều rủi ro từ nguồn nước như chất lượng nước không ổn định, mùa mưa thường bị đục, bùn cát nhiều trong khi mùa khô xảy ra hạn hán tốn nhiều chi phí xử lý nước. Mức thu đối với các cơ sở nuôi cá nước lạnh ở địa phương là quá cao, chiếm 2,78% doanh thu (Hộp 3.2). Trong khi nghề nuôi cá nước lạnh mới được phát triển ở địa phương trong những năm gần đây và đang được khuyến khích phát triển, nhất là đối với những hộ dân tộc thiểu số trên địa bàn. Quy định này gặp phải sự phản đối của các đối tượng nộp phí ở Lào Cai khi các cơ sở nuôi cá nước lạnh ở Lai Châu, Hà Giang khơng phải chịu phí này.
Bên cạnh đó, việc xác định, phân loại các cơ sở sản xuất công nghiệp lấy nước trực tiếp từ rừng gặp nhiều khó khăn do các cơ sở này thường phân tán, Quỹ BVPTR tỉnh khơng có dữ liệu để xác định. Trong khi, việc phối hợp giữa Quỹ và các Sở Xây dựng, Công thương và UBND các huyện để xây dựng cơ sở dữ liệu còn hạn chế. Kết quả là, chỉ có 9 cơ sở sản xuất cơng nghiệp thực hiện nộp phí là 50 triệu đồng và 18/96 cơ sở nuôi cá nước lạnh thực hiện nộp phí là 35 triệu đồng18. Cả hai khoản thu này chỉ chiếm 0,16% so với tổng số phí DVMTR thu được từ các đối tượng khác (53,746 tỷ đồng). Như vậy, việc thí điểm mở rộng
đối tượng thu phí ở Lào Cai khơng hiệu quả kinh tế khi mức phí với cơ sở cá nước lạnh cao và cơ sở đối tượng thu hẹp, nguồn thu được khơng đáng kể.
Hộp 3.2. Mức thu phí DVMTR đối với các cơ sở ni cá hồi ở Lào Cai cao
3.2.1.2 Tính cơng bằng
Tính cơng bằng theo chiều dọc
Mức phí chi trả DVMTR là cố định theo đơn vị sử dụng điện, nước khiến chưa đảm bảo công bằng giữa các đối tượng sử dụng dịch vụ khác nhau. Xét theo chiều dọc, các khoản phải nộp phí DVMTR khơng có tính lũy tiến khi các đối tượng sử dụng dịch vụ nhiều hơn vẫn nộp phí DVMTR theo đơn vị sử dụng. Tính lũy tiến tùy thuộc vào khả năng chi trả, ai có mức chi trả cao hơn, sử dụng nhiều dịch vụ hơn nên trả phí DVMTR nhiều hơn. Thậm chí, họ nên trả phí DVMTR với mức nộp cao hơn. Phí DVMTR đối với nước sạch có tính lũy thối (Bảng 3.3), với những người dùng nước nhiều hơn, tỷ lệ chi trả DVMTR ít hơn. Điều này cho thấy chính sách thu phí DVMTR hiện nay khơng đảm bảo cơng bằng theo chiều dọc. Theo ADB (2010) giá nước sạch hiện tại đang ở mức thấp. Các cân nhắc chính trị ở địa phương thường cản trở việc điều chỉnh giá nước trong khi người tiêu dùng sẵn sàng trả tiền để có dịch vụ tốt hơn. Chính sách duy trì giá nước thấp khuyến khích sự lãng phí và có lợi cho người tiêu dùng có thu nhập cao.
Đối với những ngành sản xuất có xu hướng sử dụng năng lượng điện, nước nhiều, phí DVMTR thấp sẽ khiến mức độ gây tổn hại mơi trường ngày càng cao hơn. Nhóm ngành cơng nghiệp và xây dựng có tỷ lệ tiêu thụ điện cao nhất chiếm 53,9% sản lượng điện thương phẩm năm 2014 của cả nước. Ngành tiêu thụ điện nhiều lần lượt là giấy, xi măng, thép, phân bón. Các nhóm ngành này có nhu cầu tiêu thụ điện tăng cao không chỉ do sản lượng sản xuất tăng mạnh mà còn nhờ hưởng lợi từ giá điện thấp ở Việt Nam. Trước bối cảnh, giá than cho các ngành công nghiệp trong giai đoạn 2010-2014 đã tăng đến 40%. Các ngành này có xu hướng chuyển dịch cơng nghệ từ sử dụng năng lượng hóa thạch sang sử dụng điện nhiều hơn19
, Nguyễn Ngọc Hoàng (2015, tr.73). Khi giá năng lượng thấp
Mức thu phí DVMTR với cơ sở nuôi cá nước lạnh là 44.500đ/m3/năm là quá cao. Theo tính tốn, doanh thu trung bình 1m3 ni cá hồi với mật độ 10 con x 1kg/con x giá cá bán ra thời điểm phỏng vấn là 160.000đ/kg = 1.600.000đ. Như vậy, mức phí DVMTR phải nộp/mỗi m3 bể ni cá là 44.500đ/1.600.000đ= 2,78%. (Tác giả tính tốn dựa trên số liệu phỏng vấn hộ nuôi cá hồi ở Lào Cai).
khiến những ngành thâm dụng năng lượng tăng cường sản xuất và sử dụng năng lượng nhiều hơn. Mức phí DVMTR thấp như đã phân tích ở trên dẫn đến kinh phí dành cho phục hồi, bù đắp, tái tạo môi trường thấp hơn khiến cho mức độ gây tổn hại mơi trường ngày càng cao hơn.
Tính cơng bằng theo chiều ngang
Xét theo chiều ngang, thứ nhất, việc thu phí DVMTR đối với thủy điện là 20đ/kWh điện thương phẩm là không công bằng đối với những công ty thủy điện sử dụng công nghệ sản xuất khác nhau. Những cơng ty sử dụng ít nước song sản xuất ra sản lượng điện thương phẩm cao hơn phải chịu tỷ lệ phí DVMTR cao hơn trong cơ cấu giá thành sản xuất so với những công ty sử dụng công nghệ dùng nhiều nước hơn. Điều này chưa khuyến khích các cơng ty thủy điện đổi mới, áp dụng các cơng nghệ sản xuất điện sử dụng ít nước để bảo vệ môi trường.
Thứ hai, những doanh nghiệp cùng kinh doanh dịch vụ du lịch lưu trú, nghỉ dưỡng, có tính chất kinh doanh như nhau sẽ cùng chịu một mức thu tiền DVMTR như nhau. Mức từ 1-2% doanh thu khiến cho những du khách cùng đến một khu du lịch, cùng thụ hưởng giá trị DVMTR như nhau (giá trị cảnh quan thiên nhiên và đa dạng sinh học) phải trả phí DVMTR khác nhau20. Ngồi ra, mức phí DVMTR đối với các cơ sở sản xuất nước sạch là 40đ/m3
nước thương phẩm nghĩa là với mỗi m3 nước sạch sử dụng, ở mỗi địa phương người dùng nước phải chi trả với tỷ lệ khác nhau do giá nước sạch ở mỗi tỉnh khác nhau21
. Như vậy không đảm bảo công bằng theo chiều ngang đối với các đối tượng sử dụng dịch vụ.
Thứ ba, chế tài xử phạt vi phạm hành chính trong thực hiện chi trả DVMTR thấp22
, không đủ sức răn đe các đối tượng khơng nộp phí. Quỹ BVPTR tỉnh Lào Cai chỉ ký hợp đồng được với 34/118 doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ du lịch. Trong khi khơng có hình thức khuyến khích những doanh nghiệp đã thực hiện tốt, tỉnh cũng khơng có biện pháp xử phạt và cưỡng chế đối với 84 doanh nghiệp cịn lại. Điển hình như doanh nghiệp Cáp treo Sa Pa được đánh giá là hưởng lợi nhiều nhất từ cảnh quan trong khai thác du lịch, cũng chưa nộp một khoản phí DVMTR nào, mặc dù theo tính tốn khoản tiền doanh nghiệp này phải nộp năm 2016 lên tới 6,75 tỷ đồng23. Điều này không công bằng đối với doanh nghiệp thực hiện tốt và doanh nghiệp không thực hiện.
Đối với nguồn thu mở rộng, việc thu phí DVMTR khơng công bằng giữa các công ty trong và ngồi tỉnh. Trong khi chưa có địa phương nào áp dụng phí DVMTR đối với cơng ty du lịch lữ hành thì các cơng ty, cơ sở du lịch kinh doanh ở Lào Cai phải nộp phí với mức 1,5% doanh thu. Theo Hiệp hội Du lịch Sa Pa, quy định tại Quyết định 11 và 1524
của tỉnh tạo ra sự bất bình đẳng, phân biệt đối xử với doanh nghiệp lữ hành đóng tại Sa Pa so với các doanh nghiệp ở địa phương khác. Các doanh nghiệp, hãng lữ hành lớn tận dụng lợi thế theo quy mô, tổ chức những tour lớn tới Lào Cai mà khơng phải nộp phí DVMTR. Việc tính phí DVMTR vào giá thành dịch vụ sẽ khiến giảm sức cạnh tranh của các cơ sở du lịch tại Lào Cai vì giá thành khơng thể tăng thêm và lợi nhuận của họ bị giảm. Tương tự đối với các cơ sở công nghiệp và nuôi cá nước lạnh ở Lào Cai. Quy định này làm giảm lợi thế cạnh tranh của các cơ sở sản xuất công nghiệp, cá nước lạnh và du lịch so với các doanh nghiệp ở địa phương khác, bởi chưa có địa phương nào áp dụng chính sách này, khiến cho việc thu phí từ các doanh nghiệp này gặp nhiều khó khăn. Như vậy là không công bằng đối với các công ty, cơ sở kinh doanh tại Lào Cai.
3.2.1.3 Tính khả thi hành chính
Thứ nhất, cơ sở pháp lý của các khoản thu phí DVMTR chưa chặt chẽ dẫn đến những khó khăn trong triển khai thực tế. Tính chất của khoản thu phí DVMTR chưa rõ ràng. QĐ 38025
quy định đối với dịch vụ du lịch áp dụng phí tham quan do người đi du lịch chi trả. Tuy nhiên, trong NĐ 99 quy định tại Khoản 4 Điều 5 tiền DVMTR là một yếu tố được tính vào trong giá thành sản phẩm, không thay thế thuế tài nguyên và các khoản nộp khác. Mặc dù, theo Tổng cục Lâm nghiệp (2012) tiền DVMTR là khoản tiền trả cho người cung ứng dịch vụ, không phải là tiền phí hay tiền thuế. Song xét về tính chất, tiền chi trả DVMTR có những đặc tính của một loại phí sử dụng. Người sử dụng chi trả cho những dịch vụ nhận được gắn với lợi ích cụ thể khi sử dụng điện, nước, mua vé tham quan tại các điểm du lịch sinh thái, VQG. Tuy nhiên, khoản thu tiền chi trả DVMTR khơng nằm trong danh mục phí và lệ phí của Luật Phí và lệ phí năm 2015, cũng khơng được quy định trong Luật Bảo vệ và Phát triển Rừng năm 2004. Khung thể chế được xác định là cơ sở hình thành các khoản thu này chủ yếu là các quyết định, chiến lược, nghị định của Chính phủ (Hình 3.1). Chỉ dịch vụ bảo tồn đa dạng sinh học được quy định trong Luật Đa dạng sinh học26
song chưa quy định rõ ràng về cơ chế chi trả27.
Ngoài ra, đối với phí DVMTR từ du lịch, Nghị định 99 quy định thu 1-2% doanh thu thực hiện trong kỳ của các tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ du lịch, không thu qua khách du lịch. Cho đến nay, chưa có Thơng tư hay văn bản hướng dẫn cụ thể về xác định và làm rõ những doanh nghiệp du lịch loại nào mới là đối tượng hưởng lợi trực tiếp từ DVMTR phải nộp phí. Một số tỉnh đã triển khai áp dụng khác Nghị định 99 như: Lào Cai quy định mức thu là 1,5% doanh thu của các sản phẩm du lịch28
. Lâm Đồng áp dụng mức thu là 1% doanh thu các loại dịch vụ du lịch. Việc áp dụng quy định này dễ gặp rủi ro về pháp lý29
do không đúng với quy định của Nghị định 99, Nguyễn Chí Thành (2016). Quy định thu từ cơng ty lữ hành hay lưu trú khó khăn do cơ sở du lịch có thể nhiều ngành nghề kinh doanh khác nhau, rất khó để bóc tách riêng tiền phịng nghỉ để tính tiền chi trả DVMTR. Các nhà nghỉ, khách sạn, cơ sở kinh doanh nhỏ lẻ thường khơng có hệ thống sổ sách kế tốn bài bản, khoa học, việc theo dõi, ghi chép doanh thu chưa kịp thời, cịn thủ cơng. Theo Phạm Thu Thủy và cộng sự (2013) việc thu phí DVMTR gặp khó khăn do một số cơng ty du lịch có thể vận động chính quyền địa phương khơng thu, khó tiếp cận số liệu doanh thu hoặc những thơng tin tài chính của các cơng ty lớn. Tại Bắc Cạn, thí điểm cơ chế chi trả DVMTR dựa trên thu phí từ các chủ thể kinh doanh dịch vụ du lịch như khách sạn, nhà hàng, homestay, kinh doanh hàng lưu niệm, lữ hành tại VQG Ba Bể là không khả thi. Do khơng đủ trang trải các chi phí giao dịch có thể có và khơng tạo được động lực khuyến khích cho các bên cung ứng dịch vụ, GIZ (2012).
Tại Lào Cai quy định30
tất cả các doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ du lịch thuộc khu vực quy hoạch là Khu du lịch quốc gia đều phải nộp phí DVMTR. Theo đó, đối tượng nộp phí là tất cả các hộ kinh doanh du lịch, lưu trú, nhà nghỉ, và các dịch vụ du lịch trên địa bàn huyện Sa Pa. Điều này vấp phải sự phản đối gay gắt của các doanh nghiệp và đơn vị kinh doanh du lịch ở đây. Trên 50 đơn vị kinh doanh trên địa bàn huyện Sa Pa đã ký kiến nghị rằng việc áp dụng Nghị định 99 đối với các đơn vị kinh doanh du lịch trên địa bàn thị trấn