1.2.2 .Các rủi ro trong q trình phân cấp tài khóa
2.1.2. Đánh giá về phân cấp tài khóa giữa chính quyền trung ƣơng và chính quyền
quyền địa phƣơng ở Việt Nam.
2.1.2.1. Một số kết quả đạt đƣợc
Thứ nhất, PCTK đã có mở rộng hơn trước yêu cầu đòi hỏi đang ngày càng
mạnh mẽ. Luật NSNN đã qui định cụ thể từng nguồn thu, ổn định tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu phân chia và số bổ sung cân đối ngân sách. Theo đó, tổng nguồn thu của ngân sách địa phương trong tổng thu ngân sách nhà nước tăng từ 27,1 % giai đoạn 1996-2000 lên 32% trong giai đoạn 2006-2010. Tỷ lệ chi tiêu của ngân sách địa phương trong tổng chi ngân sách nhà nước tăng từ 28% năm 1992 lên mức bình quân 47% trong giai đoạn 2006-2010.
Thứ hai, việc phân cấp từng bước dựa trên nguyên tắc dịch vụ công được
phân cho cấp nào có khả năng đáp ứng nhanh nhất và tiện lợi nhất cho người dân. Do đó, việc chi tiêu ngân sách cũng được phân cấp cho các cấp này để bảo đảm nguồn lực cho việc cung ứng các dịch vụ công tương ứng. Trong lĩnh vực đầu tư phát triển, chính quyền địa phương được phân cấp thẩm quyền ngày càng lớn hơn trong quyết định các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước.
Thứ ba, quá trình PCTK đã trao cho chính quyền địa phương sự chủ động
hơn trong quản lý ngân sách của cấp mình, năng lực quản lý ngân sách của chính quyền địa phương từng bước được nâng cao, đây là cơ sở để có thể tiếp tục mở rộng phân cấp tài khóa trong thời gian tới. đồng thời, q trình phân cấp tài khóa ln tn thủ ngun tắc bảo đảm vai trị chủ đạo của ngân sách trung ương trong hệ thống ngân sách nhà nước nhằm vào các mục tiêu phát triển chung của quốc gia và giử vững sự thống nhất của toàn hệ thống.
2.1.2.2. Các vấn đề hạn chế
Thứ nhất, PCTK của Việt Nam chủ yếu dựa vào mơ hình cấu trúc bộ máy
nhà nước và mức độ phân cấp về quản lý hành chính - kinh tế - xã hội giữa CQTƯ và địa phương. CQTƯ và địa phương về cơ bản đảm nhận trách nhiệm chi như nhau, có khác chăng chỉ là về phạm vi địa giới hành chính mà thơi. Từ đó, cơ cấu ngân sách mang tính thứ bậc cao và tính lồng ghép của ngân sách cấp dưới vào ngân sách cấp trên. Mơ hình này làm giảm tính độc lập về ngân sách của các cấp chính quyền bên dưới, phần nào mang tính cứng nhắc và nặng nề, cồng kềnh của bộ máy hành chính.
Thứ hai, PCTK theo luật ngân sách năm 2002 cũng chưa phân biệt đặc
điểm của từng mơ hình chính quyền: chính quyền đơ thị hay chính quyền nơng thơn. Hay nói khác đi, chính sách tài khóa đối với đô thị ở Việt nam chưa hình thành một cách đồng bộ mà chỉ trong giai đoạn manh nha với một vài quy định đặc thù dành cho thủ đô Hà Nội và Hồ Chí Minh, nhìn chung các đơ thị vẫn hoạt động theo các khuôn khổ quy định chung của luật Ngân sách 2002.
Thứ ba, nguyên tắc của luật ngân sách nhà nước là phân cấp nhiệm vụ chi
ngân sách phải phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, việc phân cấp quản lý kinh tế - xã hội hiện nay đối với một số nhiệm vụ, lĩnh vực còn chưa rõ ràng, cụ thể hoặc còn chồng chéo giữa các cấp, dẫn đến khó khăn trong việc phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách. Đồng thời, có một số nhiệm vụ tuy gắn với chỉ đạo và phục vụ trực tiếp cho hoạt động kinh tế - xã hội của địa phương và cư dân nhưng chưa phân cấp cho địa phương như chi đảm bảo trật tự xã hội (phòng cháy, chữa cháy, đảm bảo trật tự giao thông...). Ngược lại, một số lĩnh vực có ngoại tác lan tỏa rộng như giáo dục đại học và trên đại học, y tế kỹ thuật cao … lại phân cấp cho địa phương.
Thứ tƣ, việc phân cấp về thẩm quyền quyết định ngân sách cho chính
quyền địa phương ở nước ta còn rất hạn chế, luật NSNN 2002 quy định thẩm quyền quyết định chế độ thu đều do cấp trung ương quyết định: (i) Quốc hội ban hành và bổ sung, sửa đổi các Luật thuế; (ii) Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết
định ban hành một số loại thuế do Quốc hội giao ( pháp lệnh thuế nhà đất, thuế tài nguyên...); danh mục và mức thu phí, lệ phí. Trong một số trường hợp, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội phân cấp cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định thu phí, lệ phí mang tính chất địa phương trong danh mục cho phép.
Theo các tiêu chí do Ngân hàng Thế giới đề ra về mức độ tự phân cấp tài khóa (xem bảng 1.1), có thể xác định mức độ tự chủ về nguồn thu của các nước đơng Á tại bảng 2.1. Theo đó, Philippin là nước có mức độ phân cấp cao nhất ở đông Á và Việt Nam bị xếp loại phân cấp thấp nhất.
Bảng 2.1: Tỷ lệ nguồn tự thu trong tổng thu của địa phương ở các nước đông Á
Quốc gia
Tỷ lệ % nguồn tự thu trên tổng nguồn thu của địa phương
Campuchia (2003) <5 Trung Quốc (2003) <5 Việt Nam (2003) <5 Thái Lan (2002) 10,9 Indonesia (2002) 15,4 Philippin (2002) 31,1
Nguồn: Ngân hàng thế giới,2005.
Thứ năm, tương quan giữa nguồn thu được giữ lại và nhiệm vụ chi của cấp
CQĐP chưa tương xứng. NSĐP vẫn phải phụ thuộc khá nhiều vào trung ương. Mặc dù tỷ trọng chi của ngân sách địa phương trong tổng chi ngân sách nhà nước đã tăng lên đáng kể, song trong nhiều năm qua phần chi đó phần lớn lại được cân đối từ nguồn bổ sung của ngân sách trung ương (gần 50% tổng chi ngân sách địa phương). Theo Báo cáo của Bộ Tài Chính (2010), đến nay chỉ có 11/63 tỉnh tự cân đối được ngân sách từ nguồn thu được giữ lại cho Tỉnh, cịn 52 Tỉnh vẫn phải trơng chờ vào nguồn bổ sung của ngân sách trung ương, nghĩa là cơ bản ngân sách trung ương đang cân đối thay cho ngân sách địa phương. Từ đó, khơng phát huy cao tính
Thứ sáu, trong các nội dung phân cấp tài khóa có bao gồm việc phân cấp về
quyền đi vay, tuy nhiên trong bối cảnh hiện nay ở Việt nam, quyền vay nợ chủ yếu tập trung vào ngân sách trung ương. Cơ chế phân cấp cho địa phương vay nợ đã được quy định trong luật Ngân sách nhà nước: mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không được vượt quá 30% (riêng Hà Nội và là 100%) vốn đầu tư XDCB hàng năm của ngân sách cấp tỉnh. Tuy nhiên, cơ chế vay nợ trên thiếu tính khả thi và hợp lý do sự thiếu đồng bộ về pháp lý và thị trường, thiếu những quy định cụ thể hơn như xếp hạng tín nhiệm, quy trình phát hành và quản lý nhà nước đối với trái phiếu chính quyền địa phương, chưa gắn với hiệu quả cơng trình và khả năng trả nợ của địa phương các năm sau.
Các khoản huy động được tính vào thu của NSĐP. Xét về bản chất, khoản huy động vốn đầu tư của địa phương nêu trên là khoản vay để cân đối chi của NSĐP, nhưng lại khơng được tính là bội chi như đối với NSTƯ là không thống nhất.