là các vị đại biểu Quốc hội chuyên trách ở trung ương và địa phương.
- Nâng cao chất lượng xây dựng luật. Các luật được ban hành cần bảo đảm yêu cầu cụ thể, dể thực hiện để khi luật có hiệu lực thì có thể áp dụng ngay vào cuộc sống mà không cần chờ đợi các văn bản hướng dẫn thi hành.
- Đổi mới cách thức hệ thống hoá tiến tới pháp điển quy phạm pháp luật theo các lĩnh vực để thuận tiện cho việc áp dụng pháp luật.
Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động cho thấy, ngoại trừ việc quyết định, phân bổ ngân sách, bầu những chức vụ quan trọng của bộ máy nhà nước thì đối với những vấn đề khác cần được nghiên cứu làm rõ, nhất là về phạm vi, cấp độ của việc xem xét, quyết định tại Quốc hội để không làm thay Chính phủ trong hoạt động điều hành, tổ chức thực hiện với tư cách là cơ quan hành pháp, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất.
2.2. Thực trạng về phương thức lãnh đạo và mối quan hệ giữa Đảng vớiQuốc hội Quốc hội
2.2.1. Quá trình hình thành và phát triển nhận thức của Đảng về hoạt động lập pháp của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền
Sự chuyển biến trong hoạt động lập pháp của Quốc hội gắn liền với quá trình phát triển nhận thức của Đảng về Nhà nước pháp quyền. Sự nhận thức đúng đắn, đầy đủ về Nhà nước pháp quyền là yếu tố chính trị quan trọng nhất, quyết định nhất tạo nên sự phát triển đột biến trong hoạt động lập pháp của Quốc hội trong những năm gần đây.
Trước thời kỳ đổi mới, việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước và pháp luật được thực hiện trên cơ sở yêu cầu của nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung, bao cấp. Từ Đại VI, Đảng khởi xướng đường lối đổi mới, trong đó lấy đổi mới kinh tế làm trọng tâm, từng bước đổi mới hệ thống chính trị. Bên cạnh việc xây dựng nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trường định hướng XHCN có sự quản lý của Nhà nước, Đảng ta đặc biệt coi trọng việc cải cách bộ máy nhà nước, xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật phù hợp với điều kiện mới.
Tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII của Đảng (năm 1991), mặc dù thuật ngữ ”Nhà nước pháp quyền” chưa được chính thức ghi nhận trong văn kiện của Đại hội, nhưng Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH đã xác định một số nội dung cốt lõi của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN, trong đó quyền lập pháp là một trong ba nhánh quyền lực chính tạo nên Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN. Đến Hội nghị đại biểu toàn quốc giữa nhiệm kỳ khoá VII (năm 1994), lần đầu tiên Đảng ta chính thức sử dụng thuật ngữ ”Nhà nước pháp quyền” và định ra những quan điểm, nguyên tắc, nội dung cơ bản trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN. Với cách thể hiện trong văn kiện này, tư tưởng về quản lý xã hội bằng pháp luật có bước phát triển rõ nét và toàn diện. Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trở thành chủ trương có tầm chiến lược không chỉ đối với tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước mà còn đối với sự phát triển toàn diện của đất nước.
Tại Hội nghị Trung ương lần thứ tám khoá VII (năm 1995), vấn đề xây dựng Nhà nước pháp quyền đã được tiếp tục cụ thể hoá một bước quan trọng với năm quan điểm cơ bản, đó là: (1) xây dựng Nhà nước XHCN của dân, do dân, vì dân; lấy liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức làm nền tảng, do Đảng Cộng sản lãnh đạo. Thực hiện đầy đủ quyền làm chủ của nhân dân, giữ nghiêm kỷ cương xã hội, chuyên chính với mọi hoạt động xâm phạm lợi ích của Tổ quốc và nhân dân; (2) quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; (3) thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước; (4) tăng cường pháp chế XHCN, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam; quản lý xã hội bằng pháp luật, đồng thời coi trọng giáo dục đạo đức, nâng cao đạo đức; (5) tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước. Như vậy, vấn đề xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN - một hình thức tổ chức nhà nước mà trong đó pháp luật giữ vai trò tối thượng trong điều chỉnh các quan hệ xã hội - được coi là một trong năm nguyên tắc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà XHCN Việt Nam và gắn nó với yêu cầu tăng cường pháp chế.
Hội nghị Trung ương lần thứ ba khoá VIII (năm 1996) đã khẳng định cần tiếp tục thực hiện Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ tám khoá VII và nhấn mạnh năm chủ trương, nhiệm vụ, bao gồm: mở rộng dân chủ XHCN, phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong xây dựng và quản lý nhà nước; nâng cao chất lượng hoạt động và kiện toàn tổ chức Quốc hội; tiếp tục cải cách nền hành chính nhà nước; cải cách tư pháp; tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước. Như vậy, đến Hội nghị Trung ương lần thứ ba khoá VIII, quan điểm tư tưởng về Nhà nước pháp quyền được xác định đúng tầm chiến lược với những nội dung toàn diện, cụ thể.
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng (4/2001) và Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng (4/2006) đã tiếp tục khẳng định nhiệm vụ xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN dưới sự lãnh đạo của Đảng, bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân; quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.
2.2.2. Phương thức lãnh đạo và mối quan hệ giữa Đảng với Quốc hội trong việc thực hiện chức năng lập pháp
Nhìn một cách khái quát, Đảng ta đã có những bước tiến nhất định trong phương thức lãnh đạo đối với Nhà nước, nói chung và đối với hoạt động lập pháp của Quốc hội nói riêng, nhất là trong hơn 20 năm đổi mới vừa qua. Các nghị quyết của Đảng đã từng bước làm rõ những phương hướng cơ bản mối quan hệ lãnh đạo của Đảng đối với Quốc hội trong việc thực hiện chức năng lập pháp. Chất lượng lãnh đạo của Đảng được nâng cao hơn, tình trạng tổ chức Đảng bao biện làm thay công việc của Quốc hội đã giảm đáng kể. Việc dân chủ hoá phương thức lãnh đạo của Đảng có bước tiến quan trọng. Trong khi vai trò lãnh đạo của Đảng được giữ vững và tăng cường thì vai trò của Quốc hội trong việc thực hiện chức năng lập pháp được phát huy. Nhờ vậy, các đại biểu Quốc hội thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình ngày càng tốt hơn.
Về phương thức lãnh đạo thông qua Cương lĩnh, đường lối, chính sách đối với hoạt động lập pháp của Quốc hội
Đảng đã tập trung trí tuệ để xây dựng đường lối chiến lược trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, xác định các mục tiêu, nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu làm cơ sở, định hướng để Quốc hội thảo luận, đồng thời tôn trọng và phát huy dân chủ trong quá trình thảo luận, thông qua các dự án luật, pháp lệnh. Cụ thể, gần đây, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020. Đây là căn cứ quan trọng và cụ thể để Quốc hội chủ động thực hiện chức năng lập pháp của mình.
Các Nghị quyết của Đảng đã nêu những định hướng đúng đắn làm cơ sở quan trọng cho hoạt động của Quốc hội trong việc xác định mục tiêu, trọng tâm của hoạt động lập pháp, giải quyết đúng những vấn đề bức xúc đang đặt ra trong đời sống xã hội. Hoạt động của Đảng đã được tập trung về đúng với chức năng lãnh đạo, tức là chỉ định hướng và điều chỉnh cho hoạt động lập pháp của Quốc hội đi đúng hướng thông qua việc xác định mục tiêu, trọng tâm, những nguyên tắc cơ bản nhất; thông qua việc tiến hành công tác giáo dục tư tưởng tạo nên sự thống nhất ý chí và hành động trong toàn Đảng. Còn việc xây dựng và ban hành pháp luật là việc của Quốc hội.
Như vậy, về mặt nhận thức, Đảng ta đã phân định rõ giữa chức năng lãnh đạo của Đảng với chức năng lập pháp của Quốc hội. Đảng cũng đã khẳng định nguyên tắc Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, là cơ quan duy nhất của Nhà nước có quyền lập hiến và lập pháp.
Tuy nhiên, trong thực tiễn điều hành công việc, có những lúc có biểu
hiện ”hình thức hoá” hoạt động lập pháp của Quốc hội. Nghĩa là trong thái độ xử lý công việc, các cơ quan có trách nhiệm của Đảng và Chính phủ (hành pháp) có xu hướng quyết định xong hết thảy rồi cố gắng thuyết phục Quốc hội biểu quyết thông qua, mà không quan tâm đến ý kiến, thái độ, ý chí của Quốc hội như thế nào. Việc cơ quan hành pháp trình một dự án nào đó trước Quốc hội chỉ là việc làm mang tính thủ tục. Rồi do sự bức bách về thời gian, tiến độ công việc và nhu cầu bức xúc của
xã hội về vấn đề đó, Quốc hội đành phải thông qua. Biểu hiện này vô hình trung biến hoạt động lập pháp của Quốc hội trở thành ”hình thức”.
Như vậy, vấn đề cốt lõi để đánh giá phương thức lãnh đạo của Đảng là ”chuẩn mực” hay chưa ”chuẩn mực” chính là ở chổ Đảng lãnh đạo việc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong việc thực hiện nhiệm vụ giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp như thế nào. Chức năng lãnh đạo của Đảng đối với Quốc hội chỉ có thể được đánh giá là tốt khi nào trên thực tế, sự phân công phối hợp và kiểm soát quyền lực trong việc thực hiện nhiệm vụ giữa Quốc hội với các cơ quan hành pháp, tư pháp được diễn ra rành mạch và chặt chẽ. Bởi vì chỉ khi đó thì hoạt động của Quốc hội và các cơ quan khác của Nhà nước mới có hiệu quả tốt.
Ta biết rằng nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, sự thống nhất nhất đó chính là thống nhất ở mục tiêu, nội dung chính trị mà các thiết chế nhà nước phải tuân thủ (cần khắc phục quan niệm cho rằng thống nhất quyền lực nhà nước là xuất phát từ nguyên tắc tập quyền hay quan niệm thống nhất quyền lực nhà nước là tập trung mọi quyền lực nhà nước vào Quốc hội). Sự phân công quyền lực không phải là sự phân chia quyền lực (hay có người hiểu một cách thô thiển hơn đó là sự ”chia chác” quyền lực), mà chỉ là sự phân công nhiệm vụ giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp như là các bộ phận của quyền lực nhà nước thống nhất. Sự phân công bao giờ cũng đi liền với phối hợp, không có phân công sẽ không có phối hợp mà chỉ có ”ô hợp”, cho nên cần quan niệm phân công và phối hợp là một nội dung thống nhất của cơ chế thực hiện quyền lực. Phối hợp trên cơ sở thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được phân công. Vì vậy, cần xác định phân công và phối hợp ở cả hai mức độ: phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và phân công, phân cấp giữa trung ương với địa phương trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Mục đích của việc phân công quyền lực nhà nước là để tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước một cách hợp lý và hiệu quả trên cả ba lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp và cũng nhằm kiểm soát quyền lực nhà nước, tránh sự lạm quyền. Ý nghĩa của sự phân công quyền lực nhà nước là để phân định rành mạch nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, để
Nhà nước hoạt động có hiệu lực và hiệu quả, quyền lực nhà nước ngày càng thực sự là quyền lực của nhân dân, tính pháp quyền của Nhà nước ngày càng được đề cao.
Mặt khác, xác định cơ chế kiểm soát thực hiện quyền lực nhà nước trong Nhà nước pháp quyền XHCN là vấn đề có tính tất yếu. Việc thực hiện hiệu quả hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước là biện pháp hữu hiệu để bảo đảm mục tiêu của Nhà nước pháp quyền , bảo đảm quyền lực được thực hiện có hiệu quả. Trong quá trình thực thi thì mỗi nhánh quyền lực đều có tính độc lập và sự chế ước lẫn nhau thông qua cơ chế kiểm tra, kiểm soát, giám sát quyền lực để bảo đảm quyền lực không bị lạm dụng.
Ở Chương một đã làm rõ một luận điểm rằng Đảng cầm quyền là lực lượng được nhân dân lựa chọn để lãnh đạo nhà nước, như vậy, Đảng là lực lượng hiện hữu thường trực của quyền lực nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước trong những lúc quyền lực nhân dân không hiện hữu. Vấn đề có tính then chốt để Đảng có thể kiểm soát quyền lực nhà nước chính là thiết lập được trong bộ máy nhà nước cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực nhà nước như vừa trình bày ở trên. Sự vận hành của cơ chế ấy chính là thước đo chất lượng của phương thức lãnh đạo của Đảng. Bởi vì sẽ không có ai khác, ngoài Đảng cầm quyền, có khả năng và trọng trách lãnh đạo, điều hành để thúc đẩy cơ chế ấy hình thành và hoàn thiện.
Đánh giá một cách khái quát nhất thực trạng sự lãnh đạo của Đảng trong thời gian qua đối với vấn đề phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực nhà nước, có thể nói rằng, cơ chế ấy về cơ bản đã hình thành, mặc dù còn những hạn chế nhưng nó đang vận hành ngày càng tốt hơn.
Tuy nhiên, do những nguyên nhân khác nhau (sẽ trình bày ở phần sau) trong lĩnh vực lập pháp của Quốc hội vẫn còn mang tính hình thức, có lúc chưa biểu hiện một cách thực chất Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Điều này biểu hiện như sau:
Quyền ban hành pháp luật của Quốc hội chỉ thể hiện ở giai đoạn thảo luận, thông qua, còn giai đoạn trước đó và sau đó thì hầu như không thể hiện. Công tác lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm và cho mỗi khoá Quốc hội chưa được nghiên cứu đầy đủ, còn bị động theo ý muốn chủ quan của các cơ quan
đề xuất nên chương trình thường chỉ thực hiện được một nửa, hoặc nhiều nhất cũng chỉ đạt được 70%. Nhu cầu làm luật rất lớn, khả năng thực tế có hạn, nhưng việc xem xét, lựa chọn, sắp xếp thứ tự ưu tiên chưa sát, có vấn đề cần thiết chưa được đưa vào chương trình. Một số dự án được chuẩn bị với chất lượng chưa cao, tiến độ chậm. Một số cơ quan trình dự án do không quán triệt một cách đầy đủ chủ trương, đường lối của Đảng nên chỉ mới chú ý đến yêu cầu quản lý của ngành mình mà chưa chú ý đến lợi ích toàn cục, chưa tổng kết đầy đủ thực tiễn để thông tin tới đại biểu Quốc hội, chưa tính hết khả năng chuẩn bị dự án và triển khai thực hiện theo thực tiễn. Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội chưa hoàn toàn chủ động mà còn phụ thuộc vào nhiều cơ quan trình dự án, nên gặp khó khăn, bị động trong quá trình thẩm tra, thảo luận, thông qua. Việc xử lý các quan điểm cơ bản nhằm thể chế hoá các vấn đề thuộc đường lối, chính sách của Đảng trong một số dự án luật, pháp lệnh
(adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});