1.3. Tổng quan về các mô hình quản lý mơi trƣờng
1.3.1. Các khái niệm chung
1.3.1.1. Quản lý môi trường
- Khái niệm chung về quản lý môi trường:
QLMT là một hoạt động trong lĩnh vực quản lý xã hội; có tác động điều chỉnh các hoạt động của con người, dựa trên sự tiếp cận có hệ thống và các kỹ năng điều phối thông tin, đối với các vấn đề môi trường có liên quan đến con người; xuất phát từ quan điểm định lượng, hướng tới phát triển bền vững và sử dụng hợp lý tài nguyên.
QLMT được thực hiện bằng tổng hợp các biện pháp, như: luật pháp, chính sách; kinh tế; kỹ thuật công nghệ; xã hội; văn hóa, giáo dục; v.v.. Các biện pháp này có thể đan xen, phối hợp với nhau tùy theo điều kiện cụ thể của vấn đề đặt ra. Việc QLMT được thực hiện ở mọi quy mô: toàn cầu, khu vực, quốc gia, tỉnh, huyện, cơ sở sản x́t, hợ gia đình, v.v..[5, 186].
- Nợi dung của công tác QLMT: theo tính chất của công tác quản lý, nội dung của QLMT có thể bao gồm:
+ Quản lý chất lượng môi trường: ban hành và kiểm tra các tiêu chuẩn về chất lượng không khí; chất lượng nước; chất lượng đất; v.v..
+ Quản lý kỹ thuật môi trường: quản lý hệ thống quan trắc; giám định, đánh giá chất lượng các thành phần môi trường; các trạm phân tích và các phòng thí nghiệm phân tích chất lượng môi trường; thẩm định chất lượng của máy và thiết bị; lưu trữ và cung cấp các dịch vụ thông tin dữ liệu môi trường; v.v..
+ Quản lý kế hoạch môi trường: quản lý việc xây dựng và thực thi các kế hoạch BVMT, từ Trung ương đến địa phương; xây dựng các cơng trình BVMT; xây dựng các quỹ mơi trường ở Trung ương, các ngành, các cấp địa phương.
Trong quá trình thực hiện, các nội dung công tác QLMT trên sẽ tạo thành một hệ thống, đan xen với nhau phục vụ công tác BVMT, thí dụ: QLMT đô thị, gồm: quản lý chất lượng môi trường, kỹ thuật môi trường và kế hoạch hóa môi trường trên địa bàn đô thị. [5, tr.196].
1.3.1.2. Mơ hình quản lý mơi trường
Mơ hình là hình thức biểu diễn mợt cách tổng quát mợt sự vật, hiện tượng, quá trình…nào đó.
MHQLMT là mợt mơ hình phản ánh hệ thống QLMT, mà ở đó chủ thể quản lý, và đối tượng quản lý tác động qua lại với nhau, thông qua cơ chế quản lý, gồm: nguyên tắc; phương pháp; công cụ; v.v.. để đạt được các mục tiêu về môi trường đã được xác định.
Cấu trúc của một MHQLMT gồm: - Bộ phận thiết lập chính sách; - Bộ phận thiết lập kế hoạch; - Bộ phận tổ chức thực hiện; - Bộ phận kiểm tra, giám sát.
1.3.2. Cơ sở khoa học xây dựng mơ hình quản lý mơi trường
Để xây dựng một MHQLMT cho một vùng lãnh thổ cần dựa trên những cơ sở sau: - Cơ sở khoa học của công tác QLMT:
+ Mối quan hệ giữa con người, xã hội và tự nhiên; + Khoa học công nghệ;
+ Kinh tế; + Luật pháp.
- Các đặc điểm về điều kiện tự nhiên, kinh tế, văn hóa - xã hội, tài nguyên thiên nhiên, vị trí địa lý và cơ sở hạ tầng của vùng lãnh thổ nghiên cứu;
- Hiện trạng môi trường và công tác QLMT của vùng lãnh thổ;
- Quy hoạch phát triển KTXH và dự báo diễn biến môi trường của vùng lãnh thổ; - Các chủ trương, chính sách của nhà nước về môi trường đối với vùng; - Kinh nghiệm của một số MHQLMT trên thế giới và trong nước; - Các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả của MHQLMT.
1.3.3. Một số mơ hình quản lý mơi trường
Hiện nay trên thế giới và ở Việt Nam, công tác QLMT sử dụng nhiều kiểu mơ hình quản lý. Tùy theo điều kiện kinh tế, quy mô dân số, sức mạnh chính quyền, v.v.. mỗi quốc gia, khu vực, vùng lãnh thổ lựa chọn cho mình mợt MHQLMT phù hợp. Luận văn tập trung nghiên cứu ba MHQLMT cơ bản: MHQLMT phân cấp,
MHQLMT dựa vào cợng đồng, mơ hình quản lý chất lượng môi trường toàn diện (TQEM).
1.3.3.1. Mơ hình quản lý môi trường phân cấp
- Khái niệm mơ hình quản lý mơi trường phân cấp:
Phân cấp quản lý nhà nước được hiểu là sự chuyển giao ổn định thẩm quyền, nhiệm vụ và trách nhiệm, từ cơ quan quản lý cấp trên xuống cấp dưới trực thuộc, nhằm đạt mục tiêu chung một cách có hiệu quả nhất, trong quá trình phân công quản lý của cả hệ thống quản lý nhà nước. Trong phạm vi thẩm quyền được giao, mỗi cấp có quyền hành động tự chủ nhất định, để phát huy tính năng đợng sáng tạo của mình. [20]. Như vậy, MHQLMT phân cấp được hiểu là trong đó, nhiệm vụ và trách nhiệm QLMT sẽ được chuyển giao, từ cơ quan quản lý cấp trên xuống cấp dưới trực thuộc. Đồng thời mỗi cấp sẽ có thẩm quyền nhất định để giải quyết công việc trong phạm vi thẩm quyền của mình, để thực hiện thành cơng mục tiêu chung. Mơ hình phân cấp dựa trên:
- Giả thiết: các cấp quản lý là độc lập về chức năng, nhiệm vụ; không có mối quan hệ ngược chiều.
- Sơ đồ: xem hình 1.16.
Hình 1.16. Sơ đồ mơ hình quản lý mơi trường phân cấp Cấp lãnh đạo
Cấp điều khiển
- Mơ tả cấu trúc mơ hình:
+ Cấp lãnh đạo: quản lý vĩ mô và đề xuất các ý tưởng và chức năng, nhiệm vụ cho cấp điều khiển.
+ Cấp điều khiển: là cấp trung gian, có chức năng truyền tải thông tin và xử lý thông tin từ cấp lãnh đạo truyền xuống. Sử dụng kiến thức và kinh nghiệm để thực hiện các thao tác cần thiết truyền tải xuống cho cấp thực hiện.
+ Cấp thực hiện: đây là cấp cuối cùng có chức năng thực hiện tạo ra sản phẩm. - Phạm vi áp dụng:
Mơ hình phân cấp thường được áp dụng nhiều trong công tác quản lý, đặc biệt áp dụng rộng rãi trong quản lý theo chức năng, nhiệm vụ. Điển hình trong Bộ máy quản lý Nhà nước.
- Ưu điểm:
+ Phân định rõ vai trò, chức năng nhiệm vụ các cấp; + Xác định rõ mối quan hệ các cấp;
+ Phù hợp với mọi trình đợ của người quản lý. - Nhược điểm:
+ Hạn chế khả năng sáng tạo của cấp dưới;
+ Thiếu dân chủ. Do vậy, khó có thể tạo nên sức mạnh của tập thể.
1.3.3.2. Mơ hình quản lý mơi trường dựa vào cộng đồng
- Khái niệm MHQLMT dựa vào cộng đồng:
MHQLMT dựa vào cộng đồng là MHQLMT có sự tham gia chủ động, tích cực của cộng đồng dân cư, được bắt đầu từ các vấn đề môi trường cụ thể của địa phương có liên quan đến mọi người dân và các tổ chức có nhu cầu. Mơ hình sử dụng những cơng cụ quản lý sẵn có để tập trung vào việc cải thiện những vấn đề môi trường tại địa phương, như: ô nhiễm kênh rạch, vấn đề thu gom, vận chuyển và
xử lý rác thải…hoặc tạo ra các lợi ích cho môi trường như các dự án tái tạo năng lượng, sản x́t sạch hơn…Mơ hình quản lý này chính là mợt phương thức bảo vệ môi trường thông qua mối liên hệ giữa chính quyền, các doanh nghiệp, các tổ chức phi chính phủ và cộng đồng dân cư. [14, tr.10]. MHQLMT dựa vào cộng đồng được thiết lập dựa trên:
- Giả thiết: các thành viên trong cộng đồng là đồng đều, tương đồng về nhận thức, hành động đối với môi trường; trong mỗi cộng đồng nghiên cứu không có mối quan hệ nội tại; quan hệ giữa cơ quan quản lý và cợng đồng là quan hệ bình đẳng khơng phân cấp.
- Sơ đồ mơ hình được mơ tả trên hình 1.17.
Hình 1.17. Sơ đồ mơ hình quản lý mơi trường dựa vào cợng đồng - Mơ tả cấu trúc mơ hình:
MHQLMT dựa vào cộng đồng thường được thực hiện thông qua các dự án BVMT được thiết lập từ việc xác định nhu cầu của cộng đồng về các vấn đề môi trường, trên cơ sở quyết nghị của cộng đồng, dưới sự hỗ trợ về kinh phí và khoa học công nghệ của nhà nước, các tổ chức phi chính phủ, các doanh nghiệp hoặc các nguồn đầu tư khác.
Các doanh nghiệp, tổ chức
KTXH
Cộng đồng dân cư Đại diện cộng đồng
(BQL Dự án) Chính quyền
Nhà tài trợ (Các tổ chức phi
chính phủ, Nhà nước, Doanh
nghiệp…)
Các tổ chức đoàn thể
Chính quyền có vai trò hỗ trợ cộng đồng trong việc thực thi các công cụ QLMT, định hướng các hoạt động, tổ chức thực hiện và giám sát các hoạt động đó.
Các tổ chức đoàn thể như Hội Nông dân, Hội Phụ nữ, Đoàn Thanh niên, Hội Cựu chiến binh, và một số tổ chức hội khác thông qua sự tư vấn, hỗ trợ của các tổ chức tài trợ thể hiện mình như mợt tổ chức chuyên sâu trong lĩnh vực QLMT, giữ vai trò quan trọng trong việc vận động, tuyên truyền nâng cao ý thức BVMT của người dân. Bằng những hoạt đợng thiết thực của mình, các tổ chức hợi này còn có khả năng cảm hóa các đối tượng từng có tác động xấu đến môi trường.
Các doanh nghiệp, tổ chức kinh tế có đóng vai trò tư vấn, tài trợ cho các dự án môi trường của cộng đồng, đồng thời còn tham gia vào mơ hình với tư cách là những tổ chức thực hiện các hoạt động BVMT thông qua việc thực hiện cơ chế sản xuất sạch hơn, tái tạo nguồn năng lượng…
Cộng đồng dân cư chính là những người hưởng lợi trực tiếp từ hiệu quả của mơ hình quản lý. Họ giữ vai trò cốt lõi trong việc lập kế hoạch, vận hành, duy trì hệ thống mà cợng đồng hưởng lợi. Sự tham gia này có thể được xem như một công cụ để quản lý tốt hơn hoặc một quá trình để trao qùn cho cợng đồng.
- Phạm vi áp dụng: Sự tham gia của cộng đồng rất đa dạng và phụ thuộc vào bối cảnh địa phương, quy mô của cộng đồng, luật pháp nhà nước, thể chế và năng lực địa phương. Mơ hình này có thể xác lập dưới dạng hương ước bảo vệ môi trường ở làng xã, khu phố văn hóa, hợp tác xã nước sạch, cộng đồng quản lý khu bảo tồn biển, v.v..[4, tr.4].
- Ưu điểm của MHQLMT dựa vào cộng đồng: công tác QLMT tập trung vào một cộng đồng cụ thể, không chịu tác động ảnh hưởng từ những cộng đồng khác; phát huy được tính tích cực của tập thể để tạo nên sức mạnh; cộng đồng được giáo dục kiến thức về BVMT có nhận thức tương đối đồng đều; quyền lợi và sinh kế của cộng đồng được đảm bảo; cơ quan QLMT thực hiện tốt chức năng định hướng tổ chức, kiểm soát và xử lý tình huống nhanh nhạy, chính xác; dễ nhận được sự hỗ trợ về kinh phí cũng như khoa học công nghệ từ các tổ chức tài trợ tương ứng.
- Hạn chế: truyền đạt và xử lý thông tin chậm và dễ bị nhiễu loạn; tư duy, hành động chậm và thiếu sự kiên quyết, nhất quán; chi phí quản lý cao so với các mơ hình khác.
1.3.3.3. Mơ hình quản lý chất lượng môi trường toàn diện – TQEM
- Khái niệm chung về mơ hình TQEM:
Quản lý chất lượng toàn diện – TQM là một triết lý quản lý, kèm theo những kỹ thuật nâng cao chất lượng đã được nhiều doanh nghiệp ở Mỹ áp dụng. Các doanh nghiệp áp dụng triết lý TQM và kỹ thuật để cải tiến liên tục trên tất cả các hoạt đợng của mình, bằng cách tìm ra các nguyên nhân của việc kém chất lượng, và thực hiện các phương pháp để làm giảm hoặc loại trừ chúng. [18].
Theo truyền thống, nỗ lực kiểm soát chất lượng chỉ tập trung vào việc phát hiện các khiếm khuyết, sau khi sản phẩm được sản xuất. Nhưng theo triết lý cơ bản của TQM thì việc phòng ngừa lỗi sai quan trọng hơn việc phát hiện chúng. [19].
Trong QLMT, chất thải, gây ô nhiễm có thể được xem như là một sự kém hiệu quả hoặc khiếm khuyết trong mợt quá trình quản lý làm ảnh hưởng đến mơi trường tự nhiên của một tổ chức hoặc một doanh nghiệp. Các công cụ và triết lý của TQM có thể được sử dụng để cải thiện chất lượng môi trường, bằng cách loại bỏ các chất thải hoặc giảm bớt tác động của nó. Việc áp dụng những công cụ và triết lý này để cải thiện chất lượng môi trường được gọi là Quản lý chất lượng môi trường toàn diện (TQEM) và nó dựa trên:
- Giả thiết: hệ thống QLMT của các doanh nghiệp và các tổ chức kinh tế xã hội đã được tổ chức và thực hiện theo mơ hình ISO 14001 hoặc các tiêu chuẩn khác đã được ban hành; các doanh nghiệp (tổ chức kinh tế, xã hội khác) đều hiểu rõ và thống nhất rằng chất lượng môi trường cũng là một sản phẩm của doanh nghiệp; bộ phận kiểm soát ô nhiễm có đầy đủ quyền hạn, nhân lực, vật lực, khoa học công nghệ để giải quyết, khắc phục các sự cố môi trường một khi nó xảy ra.
- Mơ tả cấu trúc mơ hình:
Chính qùn địa phương hoạch định chính sách môi trường của địa phương mình sau đó phổ biến rộng rãi cho toàn thể cộng đồng dân cư, các doanh nghiệp hoạt động trên địa bàn.
Chính quyền địa phương và cộng đồng dân cư, các doanh nghiệp cùng nhất trí cam kết thực hiện các chương trình và mục tiêu đảm bảo chất lượng môi trường.
Chính quyền có đầy đủ quyền hạn, các thiết bị quan trắc, các thiết bị xử lý, ứng phó sự cố môi trường nhằm đảm bảo chất lượng môi trường.
- Phạm vi áp dụng mơ hình: mơ hình TQEM hiện đang được áp dụng phổ biến trong việc xây dựng hệ thống quản lý môi trường của các doanh nghiệp ở các nước tiên tiến trên thế giới.
- Ưu điểm của mơ hình TQEM:
+ Đây là MHQLMT hiện đại, luôn hướng tới mục tiêu đạt được chất lượng môi trường tốt nhất có thể, và không ngừng cải thiện chất lượng đó.
+ Phù hợp với mục tiêu của Đảng, Nhà nước và Công ước quốc tế về vấn đề môi trường; thuận lợi trong quá trình hợi nhập thế giới và mời gọi các dự án đầu tư về môi trường của nước ngoài.
- Hạn chế:
+ Đòi hỏi bộ máy QLMT và cộng đồng dân cư phải có nhận thức tốt về vấn đề môi trường. Do vậy, cần có thời gian và lợ trình thực hiện khoa học;
+ Cần có sự đầu tư về khoa học, công nghệ và cơ sở vật chất, kinh phí lớn.
1.3.4. Một số vấn đề rút ra khi nghiên cứu tổng quan về mơ hình quản lý mơi trường mơi trường
Khơng có mơ hình quản lý vạn năng áp dụng cho tất cả các khu vực, quốc gia, các vùng miền địa lý khác nhau. Mỗi địa phương, tổ chức, tùy thuộc vào đặc điểm kinh tế, điều kiện tự nhiên, quy mơ dân cư… sẽ xây dựng cho mình mợt MHQLMT phù hợp.
QLMT dựa vào cộng đồng là một MHQLMT đang được sử dụng rộng rãi trên thế giới. Đối với Việt Nam, mơ hình này đang bước đầu được áp dụng và mang lại hiệu quả trong việc cải thiện môi trường sống, bảo vệ tài nguyên thiên nhiên và nâng cao ý thức BVMT của cợng đồng dân cư.
Mơ hình TQEM mới chỉ áp dụng cho hệ thống QLMT trong các doanh nghiệp, tập đoàn kinh tế, chưa áp dụng đối với đơn vị quản lý hành chính (tỉnh, huyện…).
Mô hình TQEM là mơ hình cho cách nhìn mới và cũng là đích cần đạt, đây là mơ hình cần hướng tới trong tương lai.
Hình 1.18. Sơ đồ mơ hình quản lý chất lượng mơi trường toàn diện - TQEM
1.3.5. Nhận xét, kết luận chương 1
BLV là một huyện đảo có diện tích không lớn, bộ máy hành chính mới được thiết lập còn thiếu thốn rất nhiều về cơ sở vật chất và kinh nghiệm quản lý. Mật độ dân số trên đảo không cao, dân cư là người từ nhiều địa phương trên đất liền ra, trình đợ văn hóa còn hạn chế. Với đặc điểm của một đảo ven bờ, môi trường BLV chịu tác động mạnh mẽ của chế độ hải dương, trong sự tương tác giữa thủy quyển