6. Cơ sở tài liệu để thực hiện luận văn:
2.3. Khó khăn, vƣớng mắc khi nhà nƣớc cho các tổ chức kinh tế thuê đất
2.3.1. Về chính sách pháp luật
Hệ thống văn bản pháp luật liên quan đến lĩnh vực đất đai đƣợc điều chỉnh ở nhiều văn bản khác nhau, ban hành ở những thời điểm khác nhau đã dẫn đến sự chồng chéo, có nhiều điểm chƣa thống nhất, làm cho các cơ quan quản lý khó áp dụng pháp luật và gây khó khăn cho việc thực hiện pháp luật của ngƣời dân và doanh nghiệp. Một số quy định phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần trong thời gian ngắn khi chƣa kịp tổng kết, đánh giá đầy đủ thực tiễn trƣớc khi ban hành. Một số vấn đề đƣợc quy định trong nhiều văn bản đã gây khó khăn trong q trình tổ chức thực hiện, một số quy định chƣa phù hợp với thực tiễn và một số vấn đề phát sinh chƣa đƣợc quy định cụ thể đã gây khó khăn trong việc quản lý và sử dụng đất đai.
Công tác tự kiểm tra việc ban hành chƣa đƣợc thực hiện thƣờng xun, cịn tình trạng ban hành văn bản chƣa kịp thời và chồng chéo khơng đảm bảo tính thống nhất trong q trình triển khai.
Nguyên nhân là do quan hệ đất đai tác động đến mọi lĩnh vực của đời sống xã hội và rất phức tạp, nhạy cảm; lịch sử và tập quán sử dụng đất có sự khác biệt lớn giữa các vùng, miền nên khó khăn trong việc bàn hành văn bản quy phạm pháp luật đất đai phù hợp với tất cả các địa phƣơng trong cả nƣớc. Việc phối hợp trong việc xây dựng và ban hành các văn bản có nội dung điều chỉnh liên quan đến đất đai còn thiếu chặt chẽ và chƣa đồng bộ. Một số nới chƣa coi trọng việc cải cách hành chính trong quản lý đất đai, cịn để xảy ra tình trạng cán bộ, cơng chức gây phiền hà, nhũng nhiễu cho ngƣời dân và tổ chức khi làm các thủ tục hành chính.
Từ thực tiễn thi hành Luật Đất đai cho thấy, căn cứ để giao đất, cho thuê đất là một trong những biện pháp của Nhà nƣớc nhằm tránh tình trạng giao đất tràn lan, lãng phí, khơng sử dụng, sử dụng khơng hiệu quả, chậm đƣa đất vào sử dụng. Nhằm đạt đƣợc kết quả trên, Chính phủ đã quy định bổ sung thêm căn cứ về chấp hành tốt pháp luật Đất đai và việc thẩm định nhu cầu sử dụng đất thông qua suất đầu tƣ vào quy trình giao đất, cho thuê đất. Tuy nhiên việc này không thực hiện đƣợc, không khả thi do việc quy định suất đầu tƣ không thực hiện và việc xác định suất đầu tƣ trên diện tích là khơng có căn cứ.
Luật Đầu tƣ đã quy định các hình thức góp vốn liên doanh với nƣớc ngồi thơng qua hình thức đầu tƣ nhƣng Luật Đất đai chƣa quy định góp vốn liên doanh bằng quyền sử dụng đất. Thực tế tại Hải Phòng gần nhƣ đang thực hiện theo hƣớng vận dụng: góp vốn hình thành liên doanh giữa bên góp đất là Việt Nam và bên nƣớc ngồi góp vốn bằng tiền, cơng nghệ để thực hiện dự án. Điều này nảy sinh bất cập là phần vốn Việt Nam tham gia góp vốn thì ngày càng tăng (do đất ln có xu hƣớng tăng), trong khi vốn của Cơng ty khơng thay đổi và việc góp vốn cũng khơng thực hiện nghiêm túc dẫn đến tỷ lệ vốn góp thực tế thay đổi và tình trạng găm đất xảy ra.
Việc giao đất, cho thuê đất còn vƣợt năng lực và khả năng thực hiện của các nhà đầu tƣ và chƣa theo sát nhu cầu của thị trƣờng bất động sản nên đã để xảy ra tình trạng đất đã thu hồi, đã giao, cho th nhƣng khơng đƣa vào sử dụng, cịn bỏ hoang gây lãng phí trong sử dụng đất. Việc chuyển mục đích sử dụng đất chuyên
trồng lúa nƣớc, đất lâm nghiệp có rừng chƣa đƣợc cân nhắc, tính tốn kỹ. Việc chỉ định chủ đầu tƣ dự án để né tránh việc đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất vẫn đƣợc thực hiện phổ biến tại nhiều địa phƣơng. Đây là mảnh đất màu mỡ để trục lợi, tham nhũng khi thực hiện giao đất, cho thuê đất.
Tình trạng nhà đầu tƣ đƣợc thuê đất không đƣa đất vào sử dụng nhƣng lại không kiên quyết thu hồi hoặc xử lý vi phạm do có sự can thiệp từ một số Bộ/ngành Trung ƣơng (đối với trƣờng hợp vi phạm là doanh nghiệp, đơn vị trực thuộc Bộ/ngành) hoặc do lo ngại ảnh hƣởng đến việc thu hút đầu tƣ tại địa phƣơng.
Quy định về căn cứ giao đất, cho thuê đất (điều 31 Luật Đất đai) chƣa bao quát hết các trƣờng hợp thực tế và chƣa kiểm soát đƣợc tình trạng một nhà đầu tƣ nhƣng xin thuê đất để thực hiện nhiều cơng trình/dự án khác nhau dẫn đến tình trạng chủ đầu tƣ bao chiếm, găm giữ đất, chậm đƣa vào sử dụng, bỏ hoang lãng phí.
Việc phân cấp mạnh thẩm quyền giao đất, cho thuê đất theo quy định tại điều 37 Luật Đất đai cùng với quy định phân cấp mạnh thẩm quyền quyết định đầu tƣ của pháp luật về đầu tƣ trên thực tế chƣa đảm bảo sự quản lý thống nhất của Trung ƣơng đối với đất đai.
Trình tự, thủ tục giao đất, cho thuê đất quy định tại điều 121, 122 chƣa gắn với thủ tục thu hồi đất và chƣa quy định rõ về trình tự và thời điểm tính thu nghĩa vụ tài chính.
Tại điều 16 Luật Đất đai chƣa quy định thẩm quyền và phạm vi quản lý đất đai của chính quyền địa phƣơng ven biển, nên hiện nay việc thực hiện xác định tổng diện tích tự nhiêm của các địa phƣơng ven biển gặp rất nhiều khó khăn, làm nảy sinh tranh chấp trong việc sử dụng đất bãi bồi ven biển và mặt nƣớc ven biển mà khơng có cơ sở giải quyết.
Việc giao đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất chƣa đƣợc triển khai thực hiện nghiêm túc, phổ biến vẫn là giao đất, thuê đất theo hình thức chỉ định. Nên có trƣờng hợp trong cùng một thửa đất có 2 tổ chức đề nghị xin thuê nhƣng thành phố chỉ định 1 doanh nghiệp, dẫn tới doanh nghiệp còn lại khiếu nại và việc cho thuê đất chƣa có hƣớng giải quyết do chƣa có quy định về việc cho thuê đất theo hình thức đấu giá. Ví dụ nhƣ trong trƣờng hợp tại khu đất 280 Đà Nẵng, Hải Phịng: Nguồn gốc khu đất: Có diện
tích khoảng 8.350 m2
đƣợc giao cho Cơng ty cổ phần du lịch và dịch vụ Hải Phòng (trƣớc đây là cửa hàng phi mậu dịch) từ năm 1987. Đến nay, Công ty đã cho một số hộ gia đình, cá nhân thuê để mở cửa hàng ăn uống, rửa xe máy và Công ty UNIMEX thuê để lắp đặt dây truyền xe máy theo Quyết định phê duyệt dự án đầu tƣ của Bộ Cơng nghiệp. Cơng ty thuốc lá Hải Phịng có khu đất sát cạnh khu đất này lại có nhu cầu xin th diện tích đất nói trên để mở rộng nhà máy thuốc lá. Ủy ban nhân dân thành phố Hải Phòng đã căn cứ theo văn bản xin trả lại đất của Công ty cổ phần du lịch và dịch vụ Hải Phịng để thu hồi đất và giao đất cho Cơng ty Thuốc lá Hải Phịng th theo hình thức chỉ định chủ đầu tƣ. Nhƣng ngay khi lập hồ sơ, các cơ quan chức năng đã vấp phải sự phản ứng của Công ty UNIMEX với lý do cùng là doanh nghiệp nhƣng tại sao Ủy ban nhân dân thành phố lại cho phép Cơng ty thuốc lá Hải Phịng th mà khơng cho Công ty UNIMEX thuê, hơn nữa Công ty đã đầu tƣ trên diện tích này theo quyết định của Bộ Công nghiệp (thực tế là UNIMEX chỉ mở cửa hàng ăn uống, không đầu tƣ dây truyền sản xuất do đã lạc hậu).
Việc phân cấp thẩm quyền cho UBND quận/huyện giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân; UBND cấp xã cho thuê quỹ đất cơng ích của địa phƣơng đã bộc lộ nhiều bất cập nhƣ: UBND cấp huyện quyết định giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất đối với đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, cho thuê đất có mặt nƣớc ven biển tràn lan, sai pháp luật gây bức xúc trong dƣ luận.
Quy định về thẩm quyền chuyển mục đích sử dụng đất và chuyển mục đích sử dụng rừng cịn có sự khác nhau giữa Luật Đất đai và Luật Bảo vệ và phát triển rừng gây khó khăn cho q trình triển khai.
Thành phố vẫn cịn chạy theo nhà đầu tƣ để phát triển khu công nghiệp, khu đô thị, cụm công nghiệp một cách dàn trải, thiếu sự phối hợp thống nhất trên quy mô liên vùng, chƣa xem xét đồng bộ với các điều kiện kinh tế - xã hội đã làm ảnh hƣởng đáng kể đến việc bảo vệ nghiêm ngặt quỹ đất trồng lúa: 38.000 ha trên địa bàn thành phố Hải Phịng.
Tình trạng chƣa thống nhất các thủ tục về đầu tƣ, xây dựng và đất đai trong việc thu hồi đất, cho thuê đất còn phức tạp, thời gian thực hiện kéo dài. Thực tiến triển khai thực hiện cơ chế giới thiệu địa điểm để chủ đầu tƣ và ngƣời sử dụng đất
thỏa thuận, nhƣng nếu chủ đầu tƣ không thể thỏa thuận đƣợc thì địa phƣơng can thiệp bằng hình thức thu hồi đất và chỉ định chủ đầu tƣ thực hiện dự án sau khi thu hồi đất. Điều này không chỉ vi phạm quy định về quyền lợi của ngƣời sử dụng đất mà cịn tạo ra tình trạng khơng bình đẳng giữa các dự án đầu tƣ thực hiện theo các cơ chế khác nhau.
Khơng bóc tách cơng đoạn thu hồi đất ra khỏi cho thuê đất mà giao cho chủ đầu tƣ thực hiện giải phóng mặt bằng, kéo theo nhiều quyền lợi cho chủ dầu tƣ, nhà nƣớc bị thất thoát do trừ tiền ứng trƣớc của chủ đầu tƣ vào tiền sử dụng đất, tiền th đất.
Do có sự phân biệt về hình thức sử dụng đất trên đây, khi một doanh nghiệp bán cổ phần hay nhận phần vốn góp của nhà đầu tƣ nƣớc ngồi theo các quy định về luật đầu tƣ và luật doanh nghiệp, thì doanh nghiệp đó có phải chuyển từ giao đất sang cho thuê đất hay không (với đất nhà nƣớc giao)? Tỷ lệ sở hữu của nhà đầu tƣ nƣớc ngoài trong doanh nghiệp là bao nhiêu thì doanh nghiệp phải chuyển đổi hình thức từ giao đất sang cho thuê đất? Thủ tục và điều kiện nhƣ nào? Đặc biệt, với đất đã đƣợc doanh nghiệp này nhận chuyển nhƣợng từ ngƣời sử dụng khác thì xử lý thế nào? Có phải làm thủ tục thuê của nhà nƣớc hay không?.
Hiện nay, một số địa phƣơng đã yêu cầu doanh nghiệp thực hiện việc chuyển đổi từ hình thức đƣợc nhà nƣớc giao đất sang hình thức thuê đất trả tiền thuê đất một lần khi có sự tham gia của nhà đầu tƣ nƣớc ngoài vào doanh nghiệp. Tuy nhiên, do căn cứ và thủ tục pháp lý cho việc chuyển đổi này là không rõ ràng, dẫn đến cách hiểu và triển khai trên thực tế sẽ không đƣợc thống nhất giữa các địa phƣơng khác nhau (nhƣ làm thế nào để xác định đƣợc tỷ lệ chính xác tỷ lệ sở hữu nƣớc ngoài) và gây ra phiền hà đối với doanh nghiệp.
Hơn nữa, việc chuyển đổi này rõ ràng là hồn tồn khơng phù hợp trong bối cảnh hoạt động mua bán sáp nhập, đầu tƣ nƣớc ngoài gián tiếp diễn ra phổ biến, đặc biệt là với các công ty niêm yết.
Luật đất đai khơng định nghĩa rõ “tổ chức kinh tế” là gì có cơ cấu vốn ra sao. Tuy nhiên, với cách thức quy định và tinh thần của luật đất đai và các quy định hƣớng dẫn hiện nay (nhƣ nghị định 84/2007/NĐ-CP), “tổ chức kinh tế” có nghĩa là tổ chức kinh tế có 100% vốn của các nhà đầu tƣ trong nƣớc. Tổ chức nƣớc ngoài
nhƣ đƣợc hiểu là tổ chức 100% vốn nƣớc ngoài vào Việt Nam đầu tƣ và đƣợc nhà nƣớc cho thuê đất. Doanh nghiệp liên doanh (có vốn đầu tƣ nƣớc ngồi) khơng thuộc bất cứ nhóm nào. Bởi vậy, khơng có căn cứ pháp lý xác lập quyền sử dụng đất cho doanh nghiệp liên doanh (trừ khi nhận góp vốn từ bên Việt Nam khi thành lập).
Nhà đầu tƣ là tổ chức, cá nhân nƣớc ngồi khơng đƣợc trực tiếp nhận chuyển nhƣợng quyền sử dụng đất từ các tổ chức trong nƣớc của Việt Nam đƣợc nhà nƣớc giao đất có thu tiền sử dụng đất một lần mà tiền sử dụng đất trả cho nhà nƣớc khơng có nguồn gốc từ ngân sách nhà nƣớc. Bởi vậy, để nhận quyền sử dụng đất của các tổ chức trong nƣớc này, nhà đầu tƣ nƣớc ngoài và tổ chức kinh tế trong nƣớc đó sẽ phải “đi đƣờng vịng”, bằng cách nhận góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất thành lập liên doanh sau đó thực hiện giao dịch chuyển nhƣợng phần vốn góp vào vốn điều lệ hoặc cổ phần trong công ty liên doanh. Rõ ràng cách thức hợp tác này gây ra nhiều phiền toái và mất thời gian cho tất cả các bên.
Điều này là bất cập nhất là trong bối cảnh các quy định khu đô thị mới (Nghị định 02/2006/NĐ-CP và các văn bản hƣớng dẫn) cho phép nhà đầu tƣ dự án khu đô thị mới đƣợc lựa chọn nhà đầu tƣ thứ phát thông qua cho thuê đất hoặc chuyển nhƣợng đất đã có hạ tầng trong dự án. Nhƣng rõ ràng quy định này chỉ áp dụng đƣợc đối với các nhà đầu tƣ trong nƣớc mà thơi, đối với nhà đầu tƣ nƣớc ngồi, do luật đất đai không cho phép đƣợc trực tiếp thuê đất, nhận chuyển nhƣợng quyền sử dụng đất của các tổ chức kinh tế nên việc tham gia vào các dự án này là rất khó khăn. - Quy định việc sử dụng đất để xây dựng cơng trình ngầm phải phù hợp với quy hoạch xây dựng cơng trình ngầm, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và các quy hoạch khác có liên quan; Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định giao đất không thu tiền sử dụng đất đối với đối với tổ chức, cá nhân, ngƣời Việt Nam định cƣ ở nƣớc ngoài để xây dựng cơng trình ngầm sử dụng vào mục đích cơng cộng khơng có mục đích kinh doanh; cho thuê đất đối với tổ chức, cá nhân, ngƣời Việt Nam định cƣ ở nƣớc ngoài, tổ chức, cá nhân nƣớc ngoài, tổ chức kinh tế liên doanh để xây dựng cơng trình ngầm có mục đích kinh doanh.
Việc xác định đƣờng mép nƣớc ven biển đang gặp vƣớng mắc vì hiện nay chƣa quy định cụ thể về thẩm quyền và phạm vi quản lý đất đai (đƣờng địa giới) của chính quyền các địa phƣơng đối với đất mặt nƣớc ven biển, nên khó khăn trong việc
xác định tổng diện tích tự nhiên của các địa phƣơng ven biển; khơng có cơ sở áp dụng Điều 79 (về cho thuê đất có mặt nƣớc ven biển); làm nảy sinh tranh chấp trong việc sử dụng đất bãi bồi ven biển và mặt nƣớc ven bờ biển mà khơng có cơ sở giải quyết.