2.2. Thực trạng quy định của pháp luật Việt Nam về hoạt động giám sát của
2.2.1. Lịch sử hình thành chế định giám sát của Quốc hội trong quá trình ký
ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế.
Trước khi Quốc hội ban hành Luật hoạt động giám sát của Quốc hội, những quy định về hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội đã được quy định trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau. Dự thảo Hiến pháp năm 1946 đã dành một chương (Chương V) gồm 3 điều để quy định cơ quan giám sát.
Điều 48: “Nghị viện bầu ra một ban giám sát tối cao 11 người để kiểm sốt
cơng việc và nhân viên của Nhà nước”;
Điều 49: “Ban giám sát có quyền xem xét, đòi hỏi các tài liệu ở các cơ quan
của Chính phủ”;
Điều 50: “Khi gặp một việc đáng phải truy tố, ban giám sát lập hồ sơ rồi đưa
sang Ban thường vụ định đoạt. Ban thường vụ có thể xếp bỏ hoặc đưa ra Nghị viện hay Chính phủ xử trí”.
Tại kỳ họp thứ hai, Quốc hội khóa I, Quốc hội đã thơng qua Hiến pháp năm 1946, theo đó, Nghị viện có quyền giám sát trực tiếp hoạt động của Ban thường vụ, Chính phủ bằng hình thức biểu quyết tín nhiệm. Nếu Ban thường vụ, nội các và các Bộ trưởng mất tín nhiệm thì phải từ chức. Ban thường trực có quyền giám sát thơng qua chất vấn các Bộ trưởng để từ đó “kiểm sốt và phê bình Chính phủ”
Các bản Hiến pháp năm 1959, 1980, 1992 đã kế thừa và phát triển Hiến pháp năm 1946 và đã có quy định rõ ràng hơn về giám sát của Quốc hội.
Điều 83, Hiến pháp năm 1992 quy định: “Quốc hội thực hiện quyền giám sát
tối cao trong toàn bộ hoạt động của Nhà nước”
Năm 2003, Quốc hội đã ban hành Luật hoạt động giám sát trong đó khẳng định:
“Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao trong toàn bộ hoạt động của Nhà nước.
Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao của mình tại kỳ họp Quốc hội trên cơ sở hoạt động giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội”.
Hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội trong hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế một lần nữa được ghi nhận tại Chương VIII, Luật ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế đã được kỳ họp thứ 7, Quốc hội khóa XI thơng qua, trong đó quy định trách nhiệm giám sát của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội trong việc thực hiện các quy định của pháp luật về ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế và giám sát việc thực hiện Điều ước quốc tế.
Việc Quốc hội nước ta ban hành Luật ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế gồm 9 chương, 107 điều (Pháp lệnh năm 1998 về ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế gồm 6 chương, 35 điều), quy định về việc đàm phán, ký kết, gia nhập, bảo lưu, lưu chiều, lưu trữ, sao lục, công bố, đăng ký, thực hiện, giải thích, sửa đổi, bổ sung, gia hạn, chấm dứt hiệu lực, từ bỏ, rút khỏi, tạm đình chỉ thực hiện Điều ước quốc tế đã được ký kết hoặc gia nhập nhân danh Nhà nước và nhân danh Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. So với quy định của pháp luật, Pháp lệnh năm 1998, luật này có những nội dung mới chủ yếu dưới đây:
Một là, Luật quy định chỉ áp dụng đối với hai loại Điều ước quốc tế được ký
kết, gia nhập nhân danh Nhà nước và nhân danh Chính phủ (Ðiều 1). Thỏa thuận quốc tế được ký kết nhân danh bộ, ngành theo Pháp lệnh năm 1998 được coi là điều ước quốc tế, nhưng theo luật này thì khơng cịn là điều ước quốc tế và do đó khơng được điều chỉnh tại luật này.
Việc ký kết và thực hiện các thỏa thuận quốc tế nhân danh Bộ, ngành, tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức nghề nghiệp với các cơ quan, tổ chức tương ứng của nước ngoài sẽ được điều chỉnh bằng một văn bản quy phạm pháp luật khác dưới hình thức Pháp lệnh và sẽ được trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua.
Hai là, Luật quy định các nguyên tắc ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước
quốc tế tại một điều (Ðiều 3), gồm sáu nguyên tắc, trong đó có hai nguyên tắc mới so với Pháp lệnh năm 1998, đó là điều ước quốc tế được ký kết hoặc gia nhập phải:
- Phù hợp lợi ích quốc gia, đường lối đối ngoại của Nhà nước Việt Nam; - Phải được trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến trước khi đàm phán, ký hoặc gia nhập, nếu có quy định trái hoặc chưa được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội; trong trường hợp đàm phán, ký, gia nhập Điều ước quốc tế có quy định trái hoặc chưa được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội báo cáo Quốc hội cho ý kiến.
Ba là, Luật quy định mới về mối quan hệ giữa Điều ước quốc tế với các văn
bản quy phạm pháp luật trong nước;
- Luật khẳng định một nguyên tắc chung đã được quy định trong hầu hết các luật, pháp lệnh, nghị định..., đó là trong trường hợp các văn bản này khác với quy định của điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên thì áp dụng các quy định của điều ước quốc tế đó (Ðiều 6 khoản 1).
- Luật quy định việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật phải bảo đảm không làm cản trở đến việc thực hiện Điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên (Ðiều 6 khoản 2). Ðây là một quy định mới so với quy định trong Luật ban hành các văn bản quy phạm pháp luật.
- Ngoài ra, lần đầu tiên trong một văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam, Luật quy định Điều ước quốc tế có hiệu lực đối với Việt Nam được áp dụng trực tiếp theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền tại quyết định về việc ký kết, phê chuẩn, phê duyệt hoặc gia nhập Điều ước quốc tế. Trong trường hợp không thể áp dụng trực tiếp một số quy định của Điều ước quốc tế, cơ quan có thẩm quyền khi quyết định ký, phê chuẩn, phê duyệt hoặc gia nhập Điều ước quốc tế đó, quyết định ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện Điều ước quốc tế (Ðiều 6 khoản 3).
Bốn là, Luật quy định chi tiết về thẩm quyền, trình tự, thủ tục thống nhất cho
khâu đề xuất việc đàm phán, ký, gia nhập Điều ước quốc tế; đến kiểm tra các đề xuất đó (do Bộ Ngoại giao chịu trách nhiệm); thẩm định các đề xuất đó (do Bộ Tư pháp hoặc Hội đồng thẩm định tiến hành); thẩm tra đề xuất trình Quốc hội việc phê chuẩn hoặc gia nhập Điều ước quốc tế (do Ủy ban Ðối ngoại của Quốc hội chủ trì thực hiện); thống nhất quản lý Nhà nước và triển khai thực hiện Điều ước quốc tế (do Chính phủ tiến hành); tổ chức giám sát hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế (do Quốc hội tiến hành).
Năm là, Luật quy định cụ thể về thẩm quyền, trình tự, thủ tục trình xin ý kiến
của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc đề xuất đàm phán, ký hoặc gia nhập Điều ước quốc tế trong trường hợp Điều ước quốc tế đó có quy định trái hoặc chưa được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Các quy định này góp phần gắn kết q trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế với Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội; tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện có hiệu quả các cam kết quốc tế của Việt Nam.
Sáu là, Luật lần đầu tiên quy định về việc bảo đảm kinh phí cho việc đàm
phán, ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế (Ðiều 105). Quy định này của luật là cần thiết vì cho tới nay chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào quy định về việc cấp kinh phí cho hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế, trong khi hoạt động này bao gồm những quy trình có tính chất phức tạp, địi hỏi có các khoản kinh phí để triển khai. [24]
Trong khuôn khổ, đề tài luận văn nghiên cứu về vai trò giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam trong quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế nên Luận văn sẽ phân tích những quy định của pháp luật Việt Nam về việc thực hiện chức năng giám sát tối cao của Quốc hội trong các hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế.
- Về trách nhiệm giám sát hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế (Điều 100):
Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội có trách nhiệm giám sát hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát.
Hoạt động giám sát được thực hiện cơng khai, khách quan, đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định và không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát.
- Phạm vi giám sát, chương trình giám sát gồm: Giám sát việc thực hiện các
quy định của pháp luật về ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế; Giám sát việc thực hiện điều ước quốc tế; Giám sát hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế là một nội dung thuộc chương trình giám sát hằng năm của Quốc hội (Điều 101).
- Về các phương thức giám sát (Điều 102):
+ Quốc hội giám sát thông qua các hoạt động sau đây:
Xem xét báo cáo về hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế của Chủ tịch nước, Chính phủ;
Xem xét báo cáo của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về việc cho ý kiến đối
với việc đàm phán, ký, gia nhập Điều ước quốc tế có quy định trái hoặc chưa được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, điều ước quốc tế mà để thực hiện cần sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội;
Xem xét Điều ước quốc tế đang có hiệu lực do Chủ tịch nước, Chính phủ
quyết định ký kết, gia nhập có dấu hiệu trái với Hiến pháp;
Xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ
tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao về hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế.
Xem xét tờ trình của Chính phủ về việc đàm phán, ký, gia nhập Điều ước quốc tế có quy định trái hoặc chưa được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Điều ước quốc tế mà để thực hiện cần sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội;
Xem xét báo cáo về hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế của Chính phủ;
Xem xét Điều ước quốc tế đang có hiệu lực do Chủ tịch nước, Chính phủ
quyết định ký kết, gia nhập có dấu hiệu trái với Hiến pháp;
Xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ
tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án Tịa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao về hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế trong thời gian giữa hai kỳ họp Quốc hội.
+ Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội giám sát thông qua các hoạt động sau đây:
Xem xét báo cáo hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế
của Chính phủ thuộc lĩnh vực Hội đồng, Uỷ ban phụ trách hoặc theo sự phân công của Uỷ ban thường vụ Quốc hội;
Trong trường hợp cần thiết, yêu cầu Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, Toà
án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao báo cáo về các vấn đề liên quan đến hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế mà Hội đồng, Uỷ ban quan tâm.
+ Đoàn đại biểu Quốc hội giám sát thông qua các hoạt động sau đây:
Tổ chức Đoàn giám sát của Đoàn đại biểu Quốc hội và tổ chức để các đại
biểu Quốc hội trong Đoàn giám sát việc thực hiện các quy định của pháp luật về ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế và việc thực hiện Điều ước quốc tế tại địa phương;
Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân ở địa phương trả lời về những vấn đề liên quan đến hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế mà Đoàn đại biểu Quốc hội quan tâm;
Cử đại biểu Quốc hội trong Đoàn tham gia Đoàn giám sát của các cơ quan
của Quốc hội giám sát việc thực hiện các quy định của pháp luật về ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế và việc thực hiện Điều ước quốc tế tại địa phương khi có yêu cầu.
+ Đại biểu Quốc hội giám sát thông qua các hoạt động sau đây:
Chất vấn Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án Tịa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao về hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế;
Giám sát việc thực hiện các quy định của pháp luật về ký kết, gia nhập và
thực hiện Điều ước quốc tế và việc thực hiện các Điều ước quốc tế tại địa phương.
- Thẩm quyền xem xét kết quả giám sát (Điều 103):
+ Căn cứ vào kết quả giám sát, Quốc hội có các quyền sau đây:
Yêu cầu Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ,
Tồ án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành văn bản hướng dẫn thực hiện Điều ước quốc tế;
Yêu cầu Chính phủ quyết định hoặc Chính phủ trình Chủ tịch nước quyết
định về việc sửa đổi, chấm dứt hiệu lực, từ bỏ, rút khỏi, tạm đình chỉ thực hiện toàn bộ hoặc một phần Điều ước quốc tế có dấu hiệu trái với Hiến pháp; trong trường hợp quyết định này thuộc thẩm quyền của Quốc hội thì Chủ tịch nước trình Quốc hội quyết định;
Ra nghị quyết về việc trả lời chất vấn và trách nhiệm của người bị chất vấn
trong trường hợp cần thiết.
Yêu cầu Chính phủ quyết định hoặc Chính phủ trình Chủ tịch nước quyết định về việc sửa đổi, chấm dứt hiệu lực, từ bỏ, rút khỏi, tạm đình chỉ thực hiện tồn bộ hoặc một phần Điều ước quốc tế có dấu hiệu trái với Hiến pháp; trong trường hợp quyết định này thuộc thẩm quyền của Quốc hội thì Chủ tịch nước trình Quốc hội quyết định;
Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền áp dụng các biện pháp
để kịp thời chấm dứt hành vi vi phạm Điều ước quốc tế tại Việt Nam; yêu cầu Chính phủ quyết định hoặc Chính phủ trình Chủ tịch nước quyết định về việc chấm dứt hiệu lực, từ bỏ, rút khỏi, tạm đình chỉ thực hiện tồn bộ