2.1. Nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước và yếu tố phân
2.1.1. Phân quyền theo Hiến pháp năm 1946
* Nghị viện - cơ quan thực hiện quyền lập pháp
Cách mạng Tháng Tám năm 1945 đã đập tan hệ thống chính quyền thực dân và chế độ phong kiến giành chính quyền về tay nhân dân. Nhiệm vụ quan trọng nhất của chính quyền lúc đó là thành lập ra một Nhà nước kiểu mới của nhân dân và tiến hành cuộc tổng tuyển cử bầu Quốc hội. Bản Hiến pháp ra đời năm 1946 có một ý nghĩa hết sức quan trọng. Đây là bản Hiến pháp dân chủ, phản ánh bản chất của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa – nhà nước của dân, do nhân dân và vì nhân dân. Hoạt động của các kỳ họp Quốc hội/Nghị viện cũng như nội dung và tinh thần dân chủ thực sự chưa từng có ở nước ta. Nhiều điều của Hiến pháp mang nội dung dân chủ sâu sắc vượt xa thể chế dân chủ của nhiều nước cùng thời điểm lịch sử đó và cả nhiều năm sau:
Tất cả quyền binh trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo [25, Điều 17]; Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia, theo Điều thứ 32 và 70 [25, Điều 21]; Nghị viện họp công khai, công chúng được vào nghe [25, Điều 30]; Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các. Nhưng Nghị viện chỉ có thể biểu quyết về vấn đề tín nhiệm khi Thủ tướng, Ban thường vụ hoặc một phần tư tổng số Nghị viện nêu vấn đề ấy ra [25, Điều 54].
Hiến pháp 1946 đã xác định vị trí pháp lý của Quốc hội, Chính phủ, cơ quan tư pháp như sau:
Hiến pháp 1946 quy định “Nghị viện nhân dân có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa” [25, Điều 22], Nghị viện có vị trí pháp lý cao nhất trong bộ máy nhà nước được thể hiện qua các quyền năng như “Nghị viện giải quyết mọi vấn đề chung cho toàn quốc, đặt ra các pháp luật, biểu quyết ngân sách, chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài [25, Điều 23]. Nghị viện có quyền giám sát trực tiếp đối với Ban thường vụ, Chính phủ bằng các hình thức biểu quyết tín nhiệm đối với Ban Thường vụ, Nội các, bộ trưởng. Nghị viện có quyền lập ra Chính phủ , bầu Chủ ti ̣ch nước và Thủ tướng ; biểu quyết phê chuẩn danh sách Nô ̣i các do Thủ tướng đề nghị . Nghị viện cũng có quyền biểu quyết về vấn đề tín nhiệm Nô ̣i các , có quyền chất vấn các Bộ trưởng , nếu không được Nghi ̣ viê ̣n tín nhiê ̣m thì Nô ̣i các cũng như cá nhân các Bô ̣ trưởng phải từ chức; có quyền lập Tòa án đặc biệt để xét xử Chủ tịch, Phó chủ tịch nước hay nhân viên Nội các.
Nghị viện nhân dân/ - Quốc hô ̣i là cơ quan có quyền cao nhất của nước Viê ̣t Nam Dân chủ Cô ̣ng hòa . Điều này thể hiện - dáng dấp của mô hình chế đô ̣ đa ̣i nghi ̣ với tính trô ̣i của cơ quan đa ̣i biểu của nhân dân . Hiến pháp năm 1946 của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa cho th ấy “lối rẽ” từ mô hình chế đô ̣ đa ̣i nghi ̣ kinh điển đã được thiết kế theo sự pha trô ̣n với chế đô ̣ Tổng thống. Mô hình này đã ta ̣o ra ba nhánh quyền lực có vi ̣ trí đô ̣c lâ ̣p : Nghị viện – cơ quan có quyền cao nhất của quốc gia , Chính phủ – cơ quan hành ch ính cao nhất của toàn quốc, các cơ quan tư pháp độc lập. bảo đảm khả năng kiểm soát từ phía cơ quan dân cử đối với cơ quan hành pháp , vừa thể hiê ̣n rõ tính đô ̣c lâ ̣p của cơ quan hành pháp.
Chức năng giám sát của nghị viện đã được Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta 1946 quy định, tuy nhiên, quyền giám sát chưa được coi là một chức
năng trực tiếp như quyền lập hiến, lập pháp, hay quyền quyết định những vấn đề quan trọng. Thay vào đó, chức năng giám sát mới chỉ được quy định thông qua một nhiệm vụ của Ban thường vụ và chỉ được thực hiện quyền này khi Nghị viện không họp. Cụ thể, Hiến pháp 1946 quy định, Ban thường vụ “biểu quyết những dự án sắc luật của Chính phủ. Nhưng sắc luật đó phải được đem trình Nghị viện vào phiên họp gần nhất để Nghị viện ưng chuẩn hoặc phế bỏ” [25, Điều 36]. Đây là quy định đầu tiên trao cho Nghị viện quyền giám sát hoạt động của Chính phủ trong việc ban hành các văn bản pháp luật phù hợp với Hiến pháp. Quy định đó, được các bản Hiến pháp sau này kế thừa.
Hiến pháp 1946 còn quy định Nghị viện có quyền kiểm soát và phê bình Chính phủ quyền yêu cầu các bộ trưởng phải trả lời bằng thư từ hoặc bằng lời nói những điều chất vấn của Nghị viện hoặc của Ban thường vụ. Điều đặc biệt là việc bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với Chính phủ.
Tuy nhiên, Nghị viện chỉ có thể biểu quyết về vấn đề tín nhiê ̣m khi Thủ tướng, Ban Thường vụ hoặc một phần tư tổng số nghi ̣ viê ̣n nêu vấn đề ấy ra . Trong thời ha ̣n 24 giờ sau khi Nghi ̣ viê ̣n biểu quyết không tín nhiê ̣m Nô ̣i các thì Chủ tịch nước mới có quy ền đưa vấn đề tín nhiệm ra thảo luận lại . Cuô ̣c thảo luận lần thứ hai phải cách cuộc thảo luận lần thứ nhất 48 giờ. Sau cuô ̣c biểu quyết này, Nô ̣i các mất tín nhiê ̣m phải từ chức [25, Điều 54]. Đây là mô ̣t thủ tục pháp lý hết sức chă ̣t chẽ trong cơ chế quan hê ̣ giữa cơ quan lâ ̣p pháp và cơ quan hành pháp ở Việt Nam trong thời kỳ đó. Nó vừa bảo đảm khả năng kiểm soát từ phía cơ quan dân cử đối với cơ quan hành pháp , vừa thể hiê ̣n rõ tính độc lâ ̣p của cơ quan hành pháp.
Chức năng giám sát được quy định rõ trong Hiến pháp của các chế độ đại nghị mà theo logic của chức năng giám sát là thực hiện quyền lực Nhà nước thuộc về Nhân dân bầu ra Quốc hội, Quốc hội thay mặt cho nhân dân thực hiện chức năng lập pháp, làm luật và thành lập ra Chính phủ - hành pháp.
Tuy nhiên trong khi thực hiện chức năng lập pháp Quốc hội/Nghị viện còn nhường lại hoạt động trình dự án luật cho Chính phủ, chính vì thế Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội và chính sự chịu trách nhiệm này mà Quốc hội có chức năng giám sát Chính phủ.
Chức năng giám sát ngày càng có tính chất lấn át, thay thế chức năng lập pháp. Giám sát của Quốc hội lập pháp mang tính chất chính trị, thể hiện ý chí của cử tri. Không có giám sát tư pháp, giám sát nguyên thủ quốc gia, giám sát chính quyền địa phương, giám sát cơ quan tư pháp, xét xử mà giám sát chỉ tập trung vào Chính phủ hành pháp. Bởi vì cơ quan xét xử là hoạt động của tòa án mà tòa án khi xét xử thì độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, tòa án là cơ quan xét xử cao nhất của mỗi quốc gia, hoạt động xét xử mang tính chuyên môn. Tòa án thực hiện hoạt động xét xử của cả lập pháp và hành pháp của mình.
Hiến pháp năm 1946 quy định chức năng của Quốc hội là giám sát và kiểm soát Chính phủ, buộc Chính phủ phải giải trình khi bất cứ thấy chúng đáng nghi ngờ, đáng lên án và cảnh báo những thành viên Chính phủ lạm dụng sự tín nhiệm trong các công việc được giao hay thực hiện xung đột với lợi ích quốc gia sẽ bị phê bình, nhắc nhở hoặc phải đuổi họ ra khỏi cơ quan (sở nhiệm) và bổ nhiệm những người khác thay thế công việc đó. Đây là một quyền năng lớn đảm bảo cho một nền an ninh quốc gia được trong sạch và bền vững.
Hiến pháp năm 1946 đảm bảo cho pháp luật được thi hành nghiêm minh, góp phần làm cho quyền lực nhà nước luôn luôn được thống nhất. Tạo lập được sự kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền lập pháp đối với cơ quan thực hiện quyền hành pháp (Chính phủ). Tuy nhiên, việc kiểm soát đối với cơ quan tư pháp chưa được đặt ra trong Hiến pháp năm 1946.
* Chính phủ - cơ quan hành pháp
hành chính cao nhất, có một vị trí độc lập và độc đáo. Trước hết, đó là vi ̣ trí của nguời đứng đầu cơ quan này : Chủ tịch nước. Chủ tịch nước mặc dù cũng là thành viên Nghị viện nhưng không có trách nhiệm báo cáo Nghị viện và không phải chịu một trách nhiệm nào, trừ khi pha ̣m tô ̣i phản quốc [25, Điều 50].
Nô ̣i các được hình thành tâ ̣p thể theo danh sách chung do Thủ tướng đề nghị Nghị viện phê chuẩn , còn Thủ tướng thì chịu trách nhiệm về hoạt động của cả Nội các. Hiến pháp năm 1946 quy định:
Toàn thể nội các không phải chịu liên đới trách nhiệm về hành vi một bộ trưởng, Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các, nhưng Nghị viện chỉ có thể biểu quyết về vấn đề tín nhiệm khi Thủ tướng, Ban thường vụ hoặc một phần tư tổng số Nghị viện nêu vấn đề ấy ra. Trong thời hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết không tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch nước Việt Nam có quyền đưa vấn đề tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lần thứ nhất là sau 48 giờ. Sau cuộc biểu quyết này Nội các mất tín nhiệm phải từ chức [25, Điều 54].
Quy định này đề cao vai trò trách nhiệm của cá nhân những nhân vật giữ vị trí lãnh đạo quan trọng như bộ trưởng, Thủ tướng và việc quy định chế tài cụ thể theo trình tự về thời gian là rất chặt chẽ.
Cũng trong quan hệ với cơ quan lập pháp, mà cụ thể là đối với những luật đã được Nghị viện biểu quyết thì trong thời hạn 10 ngày Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghi ̣ viê ̣n thảo luận lại. Những luâ ̣t đưa ra thảo luâ ̣n la ̣i, nếu vẫn được Nghị viện ưng chuẩn thì bắt buô ̣c Chủ ti ̣ch phải công bố [25, Điều 31]. Điều đó cũng có nghĩa là, do có viê ̣c thảo luâ ̣n la ̣i mà có thể quan điểm của Chủ ti ̣ch nước, của Chính phủ và Nội các được Nghị viện chấp thuận.
Hiến pháp năm 1946 không chỉ chế đi ̣nh tổ chức bô ̣ máy nhà nước theo chiều ngang mà cả theo chiều do ̣c : quan hê ̣ giữa chính quyền Trung ương và
chính quyền địa phương . Theo đó , về phương diê ̣n hành chính , nước Viê ̣t Nam có ba bô ̣: Bắc bô ̣, Trung bô ̣, Nam bô ̣, mỗi Bô ̣ chia thành tỉnh , tỉnh chia thành huyện, huyê ̣n chia thành xã. Ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có Hội đồng nhân dân. Ở cấp huyện không thành lập Hội đồng nhân dân mà chỉ có Ủy ban hành chính. Điều đáng chú ý ở đây là viê ̣c Hiến pháp xác đi ̣nh Hô ̣i đồng nhân dân là cơ quan do đầu phiếu phổ thông bầu ra, quyết đi ̣nh những vấn đề thuô ̣c đi ̣a phương mình và những quyết đi ̣nh ấy không được trái với chỉ thi ̣ của các cấp trên. Đồng thời, quy đi ̣nh những nơi có Ủy ban hành chính thì Ủy ban l à do Hô ̣i đồng nhân dân bầu ra (đối với cấp tỉnh, thành phố) và do Hội đồng các xã bầu ra (đối với Ủy ban hành chính huyê ̣n – ủy ban hành chính) trước hết có trách nhiệm thi hành mệnh lệnh của cấp trên , vừa có trách nhiê ̣m thi hành các nghị quyết của Hội đồng nhân dân địa phương mình sau khi các nghị quyết đó được cấp trên chuẩn y.
Như vâ ̣y, quan hê ̣ quyền lực theo chiều do ̣c được thiết kế theo đúng mô hình của một Nhà nước đơn nhất, phản ánh yêu cầu hành chính thống nhất với sự tản quyền xuống đi ̣a phương, bảo đảm sự kiểm soát của chính quyền Trung ương đối với các đi ̣a phương nhưng vẫn giữ được tính đô ̣c lâ ̣p và trách nhiê ̣m của chính quyền địa phương và trước hết là quyền lực của nhân dân, bởi vì điều kiê ̣n tiên quyết ở đây là các Hô ̣i đồng đều do nhân dân bầu ra theo hình thức phổ thông đầu phiếu, các đại biểu của Hội đồng có thể bị nhân dân bãi miễn.
* Tòa án - cơ quan tư pháp
Hiến pháp năm 1946 quy định về Tòa án rất rõ ràng: Cơ quan tư pháp của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa gồm có:
- Tòa án tối cao
- Các tòa án phúc thẩm
- Các tòa đệ nhị và sơ cấp
Hiến pháp năm 1946 đã xác định được cơ chế kiềm chế sự lạm quyền giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp:
Từ những quy định nêu trên của Hiến pháp năm 1946 có thể thấy rõ hình ảnh của cơ chế “ki ểm tra và cân bằng” đã hiển hiện trong thể chế quyền lực nhà nước ở nước ta từ khi nền Cô ̣ng hòa dân chủ nhân dân được thành lâ ̣p. Vâ ̣y có thể nói rằng Hiến pháp năm 1946 đã vừa triê ̣t để khẳng đi ̣nh nguyên tắc chủ quyền nhân dân, áp dụng những hạt nhân cơ bản và quan trọng nhất của thuyết phân quyền và kinh nghiệm lịch sử của thế giới trong “công nghệ” tổ chức và vận hành quyền lực nhà nước:
Tất cả quyền binh trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo [25, Điều 1]. Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các. Nhưng Nghị viện chỉ có thể biểu quyết về vấn đề tín nhiệm khi Thủ tướng, Ban thường vụ hoặc một phần tư tổng số Nghị viện nêu vấn đề ấy ra [25, Điều 54].
Trong hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết không tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch nước Việt Nam có quyền đưa vấn đề tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lại. Cuộc thảo luận lần thứ hai phải cách cuộc thảo luận lần thứ nhất là 48 giờ. Sau cuộc biểu quyết này, Nội các mất tín nhiệm phải từ chức.
Quyền lập hiến, lập pháp, quyền quyết định những vấn đề quan trọng thông qua nhiệm vụ của Ban Thường vụ và được thực hiện quyền này khi Nghị viện không họp, tuy nhiên quyền giám sát chưa được coi như là một chức năng trực tiếp như quyền lập hiến và lập pháp.
Quyền kiểm soát và phê bình Chính phủ, thể hiện qua việc Chủ tịch Hồ Chí Minh và các bộ trưởng trả lời các câu hỏi và chất vấn về công tác của Chính phủ, quyền yêu cầu các Bộ trưởng trả lời bằng thư từ hoặc bằng lời nói những điều chất vấn của Nghị viện hoặc của Ban thường vụ - việc bỏ phiếu
tín nhiệm đối với thành viên Chính phủ. Điều đặc biệt là tại phiên chất vấn đầu tiên của Quốc hội ngày 31- 10- 1946 tại Nhà hát lớn Hà Nội, Quốc hội với đại diện của nhiều thành phần và đảng phái đã đặt ra nhiều câu hỏi chất vấn Chính phủ do Chủ tịch Hồ Chí Minh đứng đầu với tổng số 88 câu hỏi với nội dung liên quan đến vận mệnh của quốc gia dân tộc. Thực tiễn phiên chất vấn đầu tiên của Quốc hội đối với Chính phủ cho thấy đây là việc làm hết sức dân chủ và cần thiết, nhất là đối với Nhà nước non trẻ mới thành lập, để Nhà nước có cơ hội phát huy hết quyền của mình đối với cơ quan hành pháp, đó chính là một biện pháp kiểm soát quyền lực giữa nhánh lập pháp và nhánh hành pháp trong cơ chế dân chủ đang được xây dựng lúc đó.
Quyền con người, quyền công dân được ghi nhận trong Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta, các bản hiến pháp sau này đã kế thừa và phát triển các quy định và các nguyên tắc của Hiến pháp năm 1946 về quyền con người “Hiến pháp đã tuyên bố với thế giới biết dân tộc Việt Nam đã có đủ mọi quyền tự do. Hiến pháp đó đã tuyên bố với thế giới: phụ nữ được đứng ngang