1.5. Xỏc lập biờn giới quốc gia
1.5.1.Khỏi niệm, ý nghĩa của quỏ trỡnh xỏc lập biờn giới quốc gia
Xỏc lập biờn giới quốc gia là hoạt động phỏp lý cú ý nghĩa cao đối với sự ổn định và an ninh quốc phũng của một quốc gia trong quan hệ quốc tế. Nú tạo điều
kiện thỳc đẩy phỏt triển kinh tế, xõy dựng tỡnh hữu nghị giữa cỏc quốc gia lỏng giềng cú chung đƣờng biờn giới đồng thời gúp phần ổn định tỡnh hỡnh và hoà bỡnh trong khu vực. Hoạt động này trƣớc hết là vỡ hoà bỡnh, ổn định và hợp tỏc phỏt triển. Mọi hiệp ƣớc về biờn giới đều đƣợc ký kết trong giai đoạn hoà bỡnh, với mục tiờu xõy dựng quan hệ mới hoà bỡnh, hữu nghị giữa cỏc quốc gia lỏng giềng cú chung đƣờng biờn giới. Hoạt động này trờn thực tế cũn là hỡnh thức thể hiện tớnh độc lập của một quốc gia mới ra đời nhằm xỏc định rừ khụng gian thực hiện thẩm quyền độc lập của mỡnh trong quan hệ quốc tế. Việc xỏc định biờn giới quốc gia tuỳ thuộc vào mối quan hệ giữa cỏc quốc gia, bối cảnh lịch sử cụ thể.
Xỏc lập đƣờng biờn giới là việc hoạch định và cố định biờn giới quốc gia theo cỏc nguyờn tắc thƣơng lƣợng và hoà bỡnh và cỏc nguyờn tắc của phỏp luật quốc tế để giải quyết vấn đề biờn giới quốc gia. Trƣờng hợp biờn giới và ranh giới của cỏc vựng thuộc chủ quyền và quyền tài phỏn quốc gia mà khụng liờn quan đến một quốc gia khỏc, nhà nƣớc tự qui định biờn giới và ranh giới đú phự hợp với cỏc quy định chung của luật phỏp và tập quỏn quốc tế. Tuy nhiờn, cú một yờu cầu cú tớnh bắt buộc là biờn giới quốc gia phải do cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất xỏc định bằng cỏc văn bản luật hoặc thụng qua điều ƣớc quốc tế với cỏc quốc gia cú chung biờn giới.
Do cụng tỏc xỏc lập biờn giới quốc gia cú một ý nghĩa cực kỳ quan trọng và cú quan hệ rất mật thiết với chủ quyền và toàn vẹn lónh thổ, là vấn đề thiờng liờng và nhạy cảm đối với mọi quốc gia, nờn việc ấn định biờn giới quốc gia khụng thể là việc làm của bất cứ một ngành hay địa phƣơng nào. Theo nghĩa đú, mọi thoả thuận về biờn giới quốc gia nếu khụng do cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất tiến hành hoặc uỷ quyền tiến hành hay phờ chuẩn sẽ khụng cú giỏ trị phỏp lý.
1.5.2. Cỏc giai đoạn của quỏ trỡnh xỏc lập đường biờn giới
Trong khoa học phỏp lý, cú nhiều quan niệm về cỏc cỏc giai đoạn của quỏ trỡnh xỏc lập đƣờng biờn giới trờn đất liền (hai, ba hoặc bốn giai đoạn). Sự khỏc nhau ở đõy là cỏc học giả và luật gia (trong nƣớc và quốc tế) cú đƣa vấn đề quản lý và duy trỡ đƣờng biờn giới thành một giai đoạn của quỏ trỡnh xỏc lập đƣờng biờn giới hay khụng, hoặc cho rằng chỉ cú hai giai đoạn chớnh là hoạch định (bao gồm cả xỏc định
nguyờn tắc) và phõn giới, cắm mốc trờn thực địa. Tuy nhiờn, theo chỳng tụi, giai đoạn xỏc định nguyờn tắc cũng nhƣ quản lý và duy trỡ đƣờng biờn giới là những quỏ trỡnh quan trọng, tạo tiền đề cũng nhƣ ghi nhận kết quả của cỏc giai đoạn trƣớc, là cơ sở cho sự ổn định và hợp tỏc giữa cỏc quốc gia cú chung đƣờng biờn giới, phự hợp với thụng lệ và tập quỏn quốc tế. Thụng thƣờng, cỏc giai đoạn của quỏ trỡnh xỏc lập đƣờng biờn giới thụng thƣờng đƣợc thực hiện theo bốn giai đoạn sau:
- Xỏc định nguyờn tắc giải quyết - Hoạch định
- Phõn giới và cắm mốc quốc giới trờn thực địa - Quản lý
Việc xỏc định biờn giới trờn biển cú đặc thự riờng, cỏc quốc gia khi xỏc định phải tiến hành đàm phỏn, thoả thuận giải quyết, tuõn thủ cỏc quy định của của luật phỏp và tập quỏn quốc tế, Cụng ƣớc của Liờn hợp quốc về Luật biển năm 1982. Trờn thực tế, quỏ trỡnh xỏc lập đƣờng biờn giới trờn biển khụng cú giai đoạn phõn giới, cắm mốc cũng nhƣ hệ thống mốc quốc giới nhƣ đƣờng biờn giới trờn đất liền và đƣợc thể hiện trờn hải đồ.
1.5.2.1. Xỏc định nguyờn tắc xỏc lập đường biờn giới
Trong giai đoạn này, bƣớc đầu hai quốc gia cần thống nhất những nguyờn tắc cơ bản để tiến hành việc xỏc lập biờn giới. Cỏc nguyờn tắc cơ bản mà cỏc quốc gia xỏc định thƣờng đề cập đến hai vấn đề là hỡnh thức giải quyết và căn cứ giải quyết việc xỏc lập đƣờng biờn giới giữa hai nƣớc. Về hỡnh thức giải quyết, cú ba cỏch cơ bản và thƣờng đƣợc ỏp dụng là đàm phỏn trực tiếp, trung gian hoà giải và sử dụng một cơ quan tài phỏn hay trọng tài quốc tế. Trong số đú, hỡnh thức đàm phỏn trực tiếp thƣờng đƣợc cỏc quốc gia hữu quan ỏp dụng nhiều nhất. Về căn cứ giải quyết, đú là việc lựa chọn cơ sở nào để xỏc lập đƣờng biờn giới. Cú thể là một đƣờng biờn giới đó cú và đang tồn tại; cú thể nõng cấp cỏc ranh giới thành đƣờng biờn giới (nhƣ cỏc trƣờng hợp cỏc ranh giới thuộc địa do thực dõn thiết lập, đƣợc vận dụng làm đƣờng biờn giới quốc gia sau khi cỏc quốc gia đú giành đƣợc độc lập); hoặc xỏc lập một đƣờng biờn giới mới hoàn toàn; và loại bản đồ đƣợc sử dụng ... Việc lựa chọn
nguyờn tắc xỏc lập đƣờng biờn giới (trong cỏc khu vực cụ thể) là hoàn toàn do cỏc quốc gia hữu quan thoả thuận trờn cơ sở bỡnh đẳng, tụn trọng chủ quyền quốc gia của nhau nhằm đảm bảo tớnh chất cụng bằng và phự hợp với tỡnh hỡnh biờn giới giữa hai quốc gia, phự hợp với luật phỏp và thực tiễn quốc tế.
Theo cỏch đú, cỏc nhà lónh đạo cao cấp của cỏc quốc gia hữu quan thƣờng cú một tuyờn bố chung; hoặc một bờn cú tuyờn bố, sau đú bờn kia ra tuyờn bố chấp nhận; hoặc ký một biờn bản cấp cao (nhƣ giữa Việt Nam và Lào cú một biờn bản của hai Bộ Chớnh trị hai nƣớc); một hiệp ƣớc về nguyờn tắc hoạch định (nhƣ giữa Việt Nam và Cămpuchia ký Hiệp ƣớc về nguyờn tắc trong năm 1983) hoặc một thoả thuận về những nguyờn tắc giải quyết vấn đề biờn giới lónh thổ (nhƣ Thoả thuận ngày 19/10/1993 giữa Việt Nam - Trung Quốc). Sản phẩm của giai đoạn này sẽ tạo một tiền đề cho cụng tỏc hoạch định tiếp theo.
1.5.2.2. Hoạch định biờn giới quốc gia
Hoạch định biờn giới là việc xỏc định vị trớ của đƣờng biờn giới bằng lời văn và thể hiện trờn bản đồ hay sơ đồ, và cỏc thủ tục để chuyển đƣờng biờn giới đó đƣợc xỏc định đú ra thực địa. Hoạch định cú thể đƣợc tiến hành trờn cơ sở bỡnh đẳng, tụn trọng chủ quyền quốc gia của nhau thụng qua đàm phỏn hoặc qua con đƣờng tài phỏn quốc tế nếu cú tranh chấp mà hai bờn khụng giải quyết đƣợc và thoả thuận nhờ bờn thứ ba giải quyết. Giai đoạn hoạch định này phải đỏp ứng đƣợc yờu cầu chớnh yếu là phải đầy đủ, rừ ràng, chớnh xỏc, trỏnh mọi sự mơ hồ, khụng xỏc định bởi vỡ bất kỳ một sự sai lệnh nào trong văn bản phỏp lý mụ tả đƣờng biờn giới cũng sẽ tiềm ẩn những tranh chấp trong giai đoạn phõn giới, cắm mốc trờn thực địa sau này. Hoạch định qua đàm phỏn là phƣơng thức phổ biến nhất, chắc chắn nhất và đƣa đến một kết quả cụng bằng đƣợc cả hai quốc gia chấp nhận. Tuy nhiờn, phƣơng thức này đũi hỏi thời gian dài, hao tổn vật chất và trớ tuệ nhiều (Biờn giới Costa - Rica và Panama, tranh chấp từ năm 1825, chỉ đƣợc giải quyết bằng Hiệp ƣớc San Josộ ngày 1/5/1941 và đƣợc khẳng định bằng Hiệp định cuối cựng ngày 15/9/1944). Hoạch định bằng con đƣờng tài phỏn quốc tế chỉ đƣợc ỏp dụng trong trƣờng hợp hai bờn khụng cũn khả năng hoạch định bằng con đƣờng đàm phỏn. Phỏn quyết của cơ quan
tài phỏn quốc tế cho phộp giải quyết sớm tranh chấp, xỏc định đƣợc biờn giới nhƣng cũng tốn kộm và cũn gõy ra nhiều tranh cói. Hỡnh thức này đƣợc ỏp dụng cho cả biờn giới trờn đất liền và trờn biển (Tranh chấp lónh thổ Libi/Tchad năm 1994; Phõn định biển giữa Guinộe Bissau và Senegal năm 1989, tranh chấp biờn giới trờn đất liền, biển, đảo năm 1992 ...).
Kết quả của giai đoạn hoạch định này thƣờng đƣợc cỏc quốc gia hữu quan ghi nhận và ký kết trong một hiệp ƣớc, một hiệp định hay một phỏn quyết của toà ỏn ... Cỏc văn bản phỏp lý này cú yờu cầu chung nhất là phải đầy đủ, rừ ràng, chớnh xỏc và đỳng và cần phải dự tớnh đến cỏc nội dung cần thực hiện trong giai đoạn phõn giới, cắm mốc trờn thực địa. Văn bản đầy đủ là ghi nhận việc hoạch định đƣờng biờn giới trờn toàn tuyến biờn giới, cả trờn văn bản và bản đồ; rừ ràng, chớnh xỏc là trong văn bản khụng cú những quy định mập mờ hoặc những vấn đề khụng thể thực hiện đƣợc; đỳng là cỏc số liệu trờn văn bản và bản đồ phải phự hợp với thực địa. Thụng thƣờng, một hiệp ƣớc hoạch định biờn giới bao giờ cũng cú bản đồ đớnh kốm hiệp ƣớc, phự hợp với lời văn của hiệp ƣớc. Trƣờng hợp cú sự khỏc nhau giữa văn bản và bản đồ thỡ văn bản cú giỏ trị cao hơn. Theo quy định của luật phỏp cỏc nƣớc, những văn bản phỏp lý loại này đều do cơ quan lập phỏp cao nhất hoặc nguyờn thủ quốc gia phờ chuẩn.
Việt Nam và Lào đó tiến hành đàm phỏn và ký Hiệp ƣớc hoạch định biờn giới giữa hai nƣớc ngày 18/7/1977. Việt Nam và Cămpuchia đó ký Hiệp ƣớc Hoạch định biờn giới trờn đất liền ngày 20/12/1985. Việt Nam và Trung Quốc đó ký Hiệp ƣớc biờn giới trờn đất liền Việt Nam - Trung Quốc ngày 30/12/1999.
1.5.2.3. Phõn giới và cắm mốc quốc giới trờn thực địa
Trờn thực tế, phõn giới trờn thực địa và cắm mốc quốc giới thƣờng bị lẫn lộn với giai đoạn hoạch định. Xột về bản chất, hoạch định biờn giới quốc gia chỉ là một hoạt động phỏp lý thống nhất, xỏc định đƣờng biờn giới trờn văn bản và bản đồ, cũn nhiệm vụ chớnh của giai đoạn phõn giới và cắm mốc trờn thực địa là chuyển đƣờng biờn giới đó đƣợc hoạch định trờn văn bản phỏp lý và trờn bản đồ hoạch định ra thực địa một cỏch chớnh xỏc nhất cú thể đƣợc và đỏnh dấu bằng một hệ thống mốc quốc giới. Quỏ trỡnh hoạch định, về cơ bản, đƣợc tiến hành trờn bàn đàm phỏn cũn phõn
giới và cắm mốc là cụng tỏc kỹ thuật và cỏc quyết định của nú chỉ giới hạn trong việc chuyển những cụng việc đó đƣợc xỏc định bằng văn bản và bản đồ ra thực địa và giải quyết những vấn đề phỏt sinh từ thực địa. Tuy nhiờn, việc phõn giới trờn thực địa là một giai đoạn quan trọng nhằm thể hiện đƣờng biờn giới trờn thực tế, nhằm bảo tồn “tớnh bất khả xõm phạm” của đƣờng biờn giới và giỳp việc duy trỡ quy chế biờn giới.
Quỏ trỡnh kỹ thuật đú đƣợc tiến hành song phƣơng thụng qua một uỷ ban liờn hợp về phõn giới, cắm mốc với thành phần là cỏc uỷ ban quốc gia của cỏc quốc gia hữu quan (do cỏc quốc gia hữu quan thống nhất cử ra và thƣờng đƣợc gọi là Uỷ ban liờn hợp, số lƣợng thành viờn tƣơng đƣơng nhau. Cỏc uỷ ban này cú khi trực thuộc Đoàn đàm phỏn chớnh phủ nhƣ Uỷ ban phõn giới Nga - Trung, cú khi trực thuộc chớnh phủ nhƣ Uỷ ban phõn giới Nga - Lào. Thực hiện điều 6, Hiệp ƣớc biờn giới trờn đất liền Việt Nam - Trung Quốc, hai bờn đó thành lập Uỷ ban liờn hợp PGCM trờn thực địa, thời gian hoạt động của UBLH này sẽ chấm dứt khi nghị định thƣ biờn giới trờn đất liền Việt Nam - Trung Quốc đƣợc ký kết).
Cỏc hoạt động phõn giới, cắm mốc trờn thực địa phải đƣợc ghi chộp đầy đủ trong cỏc hồ sơ, biờn bản, sơ đồ ... do đại diện của hai bờn ký. Bất kỳ một sự sửa đổi, điều chỉnh nào so với biờn giới đó hoạch định đều phải cú sự thoả thuận rừ ràng và ghi nhận của hai bờn. Kết quả của giai đoạn này đƣợc ghi nhận bằng một văn bản phỏp lý thụng thƣờng là nghị định thƣ về phõn giới cắm mốc cú đớnh kốm bản đồ và phải đƣợc đại diện chớnh phủ hai quốc gia hữu quan ký kết, trong đú xỏc nhận cỏc nội dung nhƣ: xỏc nhận kết quả xỏc định trờn thực địa toàn bộ đƣờng biờn giới; xỏc nhận kết quả xõy dựng hệ thống mốc quốc giới; xỏc nhận những khu vực đất đai đó đƣợc chuyển dịch (nếu cú); xỏc nhận những vấn đề cũn tồn tại (nếu cú); xỏc nhận và thống kờ toàn bộ văn bản, tài liệu phỏp lý (biờn bản, bản đồ, sơ đồ ...) là phụ lục, đớnh kốm của nghị định thƣ. Quỏ trỡnh phõn giới trờn thực địa và cắm mốc quốc giới thƣờng kộo dài. Vớ dụ, sau khi giữa Việt Nam và Lào ký Hiệp ƣớc Hoạch định biờn giới giữa hai nƣớc ngày 18/7/1977, cụng tỏc phõn giới cắm mốc đƣợc tiến hành từ 1978 đến 1984 mới cơ bản kết thỳc và bổ sung sửa đổi một số đoạn cho tới 1987
mới cơ bản hoàn thành trờn toàn tuyến; hay một vớ dụ khỏc, biờn giới giữa Liờn Xụ (cũ) và Thổ Nhỹ Kỳ cũng phải mất 45 năm mới hoàn thành việc phõn giới, cắm mốc trờn thực địa.
Trong quỏ trỡnh phõn giới và cắm mốc trờn thực địa, vấn đề tất cả cỏc quốc gia đều quan tõm chớnh là mốc quốc giới (gọi tắt là mốc giới) [27]. Mốc quốc giới của đƣờng biờn giới trờn đất liền chớnh là những biểu hiện vật chất, cụ thể đƣờng biờn giới trờn đất liền, đỏnh dấu và ghi nhận đƣờng biờn giới đó đƣợc hoạch định rừ ràng, thể hiện sự phõn định rạch rũi thẩm quyền của từng quốc gia.
Mốc quốc giới “là một vật thể rừ ràng đƣợc cỏc quốc gia liờn quan thoả thuận xõy dựng hoặc lựa chọn, nằm trờn đƣờng biờn giới quốc gia (trừ một số trƣờng hợp đặc biệt) để xỏc định đƣờng biờn giới quốc gia” [84]. Thụng thƣờng, mốc giới là những vật thể do con ngƣời chộ tạo ra và cú đặc tớnh trƣờng tồn, trong một số trƣờng hợp đặc biệt, ngƣời ta cũng cú thể thiờn tạo nằm đỳng trờn đƣờng biờn giới quốc gia nhƣ những vật thể trồi lờn trờn mặt đất và cú thể nhỡn thấy đƣợc nhƣ những tảng đỏ, bảng hiệu, đốn hiệu, cột mốc hoặc cỏc cụng trỡnh kiến trỳc ... [47, 289]. Tuy nhiờn, mốc giới chỉ cú giỏ trị khi cỏc quốc gia liờn quan thoả thuận lựa chọn hoặc xõy dựng để đỏnh dấu vị trớ nhất định mà đƣờng biờn giới quốc gia đi qua.
Cỏc nguyờn tắc cơ bản để xõy dựng hoặc lựa chọn mốc quốc giới:
Khi lựa chọn hoặc xõy dựng mốc giới, cỏc quốc gia hữu quan phải căn cứ vào nhiều nguyờn tắc để mốc giới phỏt huy đƣợc hết tớnh năng, bền vững, dễ nhận biết..., cụ thể:
- Kiờn cố, vững chắc, đảm bảo tớnh trƣờng tồn của mốc;
- Trang nghiờm, thẩm mỹ, bảo đảm tớnh liờn quốc gia, quốc tế [47, 293 - 295]; - Dễ nhận biết và thuận tiện cho quản lý, bảo đảm giỏ trị thực tiễn của mốc; - Số lƣợng đủ, bảo đảm tớnh hợp lý, kinh tế trong việc xõy dựng mốc.
1.5.2.4. Quản lý, duy trỡ đường biờn giới và bảo vệ mốc quốc giới
Trờn thực tế, việc quản lý và duy trỡ, bảo vệ đƣờng biờn giới quốc gia đƣợc thực hiện ngay từ khi nhà nƣớc ra đời, thậm chớ đƣờng biờn giới đú khụng đƣợc thoả thuận bằng văn bản phỏp lý nhƣ ngày nay chớnh vỡ sự tồn tại của cỏc quốc gia luụn
gắn liền với việc quản lý, bảo vệ và duy trỡ một đƣờng biờn giới giữa cỏc quốc gia hữu quan. Giai đoạn này diễn ra từ trƣớc khi quỏ trỡnh xỏc lập đƣờng biờn giới và ngay trong giai đoạn xỏc định nguyờn tắc, hoạch định và phõn giới cắm mốc. Thực tiễn quan hệ quốc tế giữa cỏc quốc gia cho thấy, việc quản lý và duy trỡ bảo vệ tốt đƣờng biờn giới là tiền đề vững chắc cho tỡnh hữu nghị, phỏt triển và hợp tỏc giữa cỏc quốc gia hữu quan.
Sau quỏ trỡnh phõn giới và cắm mốc quốc giới, cỏc quốc gia hữu quan tiến