Văn bản QPPL với tớnh cỏch là phương tiện cơ bản trong quản lý Nhà nước, quản lý xó hội chỉ phỏt huy giỏ trị tớch cực khi cỏc văn bản đú cú chất lượng cao. Văn bản QPPL cú chất lượng cao thỡ nội dung cỏc quy định phự hợp với điều kiện khỏch quan của đời sống xó hội, do đú sẽ cú khả năng rất lớn tỏc động vào cỏc quan hệ xó hội; ngược lại, nếu cú chất lượng thấp thỡ văn bản QPPL sẽ khú cú khả năng đi vào đời sống xó hội, khụng được ỏp dụng triệt để, do đú sẽ bị thay thế bởi những văn bản khỏc. Hay núi cỏch khỏc, văn bản QPPL cú chất lượng cao thỡ sẽ cú tớnh khả thi cao.Chất lượng văn bản cú mối quan hệ mật thiết với tớnh khả thi của văn bản. Chất lượng văn bản QPPL cũng trực tiếp chi phối tới hiệu lực phỏp lý của nú, trước hết thể hiện trong việc Nhà nước thường nõng hiệu lực phỏp lý của văn bản lờn ở mức cao hơn, khi nhận thấy một văn bản nào đú cú chất lượng cao, để cú thể triển khai thực hiện trong phạm vi rộng hơn, với nhiều đối tượng hơn và do đú khả năng tỏc động của văn bản QPPL sẽ lớn hơn. Theo từ điển tiếng Việt, chất lượng là “cỏi làm nờn phẩm chất, giỏ trị của con người, sự vật”. Từ đú cú thể hiểu chất lượng của văn bản QPPL là cỏi tạo nờn giỏ trị của văn bản QPPL trong đời sống xó hội, thể hiện trỡnh độ phỏp luật, trỡnh độ quản lý, trỡnh độ kỹ thuật phỏp lý… của người soạn thảo.
Chất lượng của văn bản QPPL biểu hiện tập trung ở trong sự phự hợp của nội dung văn bản với đường lối của Đảng và với phỏp luật hiện hành; sự phản ỏnh nguyện vọng chớnh đỏng của nhõn dõn lao động; sự phự hợp với cỏc
điều kiện khỏch quan của đời sống xó hội; sự tương thớch với phỏp luật trong khu vực và trờn thế giới; sự hoàn thiện về trỡnh độ kỹ thuật soạn thảo văn bản.
Tiờu chuẩn đỏnh giỏ chất lượng văn bản là chuẩn mực, là thước đo để xỏc định giỏ trị của một văn bản QPPL nào đú đối với việc tỏc động vào cỏc quan hệ xó hội. Cỏc tiờu chuẩn này được xõy dựng trờn cơ sở phỏp lý, lý luận và thực tiễn, đảm bảo nguyờn tắc khỏch quan, toàn diện. Theo đú, văn bản QPPL núi chung và văn bản QPPL do HĐND ban hành núi riờng được coi là bảo đảm chất lượng khi đỏp ứng được cỏc tiờu chuẩn sau:
Đảm bảo tớnh chớnh trị
Trong xó hội cú giai cấp, cỏc giai cấp, cỏc tầng lớp, cỏc Đảng phỏi chớnh trị luụn mong muốn khẳng định vai trũ và mở rộng sự ảnh hưởng của mỡnh đối với xó hội. Một trong những con đường cú khả năng nhất để đạt được mục đớch đú là thể hiện quan điểm, lý tưởng, ý chớ của mỡnh dưới hỡnh thức phỏp luật. Nếu như chớnh trị là sự biểu hiện tập trung của kinh tế, theo cỏch núi của Lờnin, thỡ cũng theo sự khẳng định của Lờnin, Phỏp luật là sự biểu hiện tập trung của chớnh trị, luật là “thước đo chớnh trị, là chớnh trị”. Do đú, khụng cú văn bản phỏp luật nào phi chớnh trị, phi giai cấp.
Để đỏp ứng tiờu chuẩn chớnh trị, văn bản QPPL do HĐND ban hành vừa phải phự hợp, vừa phải thể chế húa chủ trương, đường lối, chớnh sỏch của Đảng, vừa phải thể hiện ý chớ, nguyện vọng chớnh đỏng của nhõn dõn.
Hoạt động ban hành văn bản QPPL là hoạt động cú ý thức và ý chớ của Nhà nước. í chớ của Nhà nước, nhất lại là Nhà nước của nhõn dõn, do nhõn dõn và vỡ nhõn dõn, cần phải phản ỏnh một cỏch đầy đủ ý chớ của nhõn dõn. Điều này đũi hỏi khi tiến hành soạn thảo bất kỳ một văn bản QPPL nào, cơ quan Nhà nước cú thẩm quyền đều phải đỏp đứng ở vị thế là người đại diện cho nhõn dõn, lấy lợi ớch của nhõn dõn làm yờu cầu phản ỏnh và làm mục tiờu phục vụ. Đặc biệt ở cấp chớnh quyền địa phương nơi cú một quan hệ gắn bú mật thiết với nhõn dõn, cú
thẩm quyền ban hành văn bản QPPL nhằm cụ thể húa đường lối, chủ trương của Đảng, Nhà nước và là cầu nối giữa Nhà nước với nhõn dõn.
Để văn bản QPPL cú chất lượng cao thỡ văn bản đú phải cú khả năng thực hiện trờn thực tế, tức là phải cú tớnh khả thi. “Cỏc quy định của văn bản khụng chỉ cú tớnh cưỡng chế với người dõn mà cũng phải thấy rằng sự cưỡng chế đú là hợp lý, hợp lũng dõn và vỡ lợi ớch chung mà phỏp luật cần cú để tạo ra cỏc chuẩn mực chung ỏp dụng cho mọi người. Cỏc quy định hợp lũng dõn là cỏc quy định mà đa số người dõn thấy hợp lý, khụng phải là chỉ phục vụ cho một nhúm lợi ớch nhất định”. Vỡ thế, văn bản QPPL do HĐND ban hành phải phản ỏnh được ý chớ của người dõn, nhằm bảo đảm sự kết hợp hài hũa lợi ớch của cỏc giai tầng trong xó hội, vỡ khi phự hợp với lợi ớch của họ thỡ họ sẽ tự giỏc cao độ trong việc thực hiện văn bản. Ngược lại, nếu xõy dựng văn bản chỉ căn cứ vào cỏc yờu cầu của nhà quản lý mà khụng tớnh đến nguyện vọng của đối tượng bị quản lý (phần lớn là nhõn dõn lao động) thỡ dự văn bản cú được soạn thảo kỹ lưỡng hay được chuẩn bị đầy đủ, văn bản đú vẫn luụn thiếu căn cứ thực tiễn, thiếu tớnh khả thi hoặc khụng cú hiệu quả cao trờn thực tế. Để gúp phần tạo ra sự phự hợp này, phỏp luật quy định cho cỏc tổ chức xó hội và cụng dõn cú quyền tham gia đúng gúp ý kiến cho cỏc dự thảo văn bản QPPL của HĐND cỏc cấp.Đõy chớnh là sự bảo đảm cho nhõn dõn thực sự phỏt huy quyền làm chủ của mỡnh. Thụng qua đú, cơ quan nhà nước cú thẩm quyền sẽ tiếp nhận được nhiều ý kiến từ nhõn dõn để bổ sung, chỉnh lý dự thảo văn bản QPPL, làm cho hệ thống QPPL ngày càng sỏt thực tế và cú hiệu quả cao trong đời sống xó hội.
Đảm bảo tớnh hợp phỏp
Một trong những tiờu chuẩn đỏnh giỏ chất lượng của văn bản là sự phự hợp với phỏp luật.Tớnh hợp phỏp là yờu cầu mà phỏp luật quy định bắt buộc đối với một văn bản QPPL. Sự vi phạm tiờu chuẩn này sẽ ảnh hưởng tới giỏ trị phỏp lý của văn bản. Tiờu chuẩn này được thể hiện ở cỏc khớa cạnh sau:
Khớa cạnh thứ nhất là văn bản QPPL của HĐND phải được ban hành đỳng thẩm quyền. Thẩm quyền của mỗi cơ quan được phỏp luật quy định dựa trờn sự phõn cụng, phõn cấp hoạt động trong toàn bộ bộ mỏy nhà nước và khả năng giải quyết thực tế của từng cơ quan. Khi cơ quan nhà nước ban hành văn bản QPPL là cơ quan đú thực hiện quyền lực mà Nhà nước trao cho họ để tỏc động vào đối tượng khỏc trong xó hội bằng việc quy định cho cỏc đối tượng những quyền và nghĩa vụ cụ thể, vỡ vậy nội dung văn bản khụng đỳng hoặc vượt quỏ giới hạn thẩm quyền của cơ quan ban hành thỡ đú là văn bản trỏi thẩm quyền. Cỏc văn bản được ban hành trỏi thẩm quyền cú thể ảnh hưởng tới sự hài hũa, thống nhất trong hoạt động của bộ mỏy nhà nước, vi phạm tiờu chuẩn phỏp lý và sẽ khụng cú hiệu lực trờn thực tế.
Để văn bản QPPL được ban hành đỳng thẩm quyền, cần chỳ ý bảo đảm cả hai phương diện về thẩm quyền là thẩm quyền về hỡnh thức và thẩm quyền về nội dung. Thẩm quyền về hỡnh thức là thẩm quyền của cỏc chủ thể trong việc ban hành những hỡnh thức văn bản QPPL do phỏp luật quy định. Việc tuõn thủ thẩm quyền hỡnh thức của văn bản QPPL là yếu tố đảm bảo để văn bản phỏt huy hiệu lực. Dưới gúc độ tổ chức nhà nước, việc tuõn thủ thẩm quyền hỡnh thức của văn bản QPPL là minh chứng cho kỷ luật và kỷ cương hành chớnh, thể hiện tớnh phỏp chế trong hoạt động quản lý nhà nước. Thẩm quyền nội dung là giới hạn quyền lực của cỏc chủ thể trong quỏ trỡnh giải quyết cụng việc do phỏp luật quy định. Về thực chất đú là “giới hạn của việc sử dụng quyền lực nhà nước mà phỏp luật thực định đó đặt ra đối với từng cơ quan trong bộ mỏy nhà nước về mỗi loại cụng việc nhất định”. Đõy chớnh là việc chủ thể cú thẩm quyền chỉ được ban hành văn bản QPPL giải quyết cụng việc trong những lĩnh vực, phạm vi nào đú mà phỏp luật quy định và khụng được ban hành ngoài phạm vi đú. Ban hành văn bản QPPL đỳng thẩm quyền về nội dung phản ỏnh việc cỏc chủ thể cú thẩm quyền phải cú trỏch nhiệm giải quyết cụng việc phỏt sinh trong phạm vi thẩm
quyền, phạm vi khụng gian và phạm vi thời gian do phỏp luật quy định, mà khụng giải quyết cụng việc thuộc phạm vi thẩm quyền của cơ quan khỏc. Việc tuõn thủ thẩm quyền nội dung của văn bản QPPL do chớnh quyền địa phương ban hành sẽ đỏp ứng được yờu cầu điều chỉnh cỏc quan hệ xó hộ phự hợp với đặc điểm riờng của địa phương, với yờu cầu tỏc động đến đối tượng bị quản lý mà nhiều trường hợp văn bản QPPL của trung ương do chưa dự trự được hết mọi tỡnh huống nờn chưa quy định;
Khớa cạnh thứ hai của tiờu chuẩn này là văn bản QPPL phải cú nội dung hợp phỏp. Hệ thống phỏp luật Việt Nam hiện nay bao gồm nhiều văn bản QPPL cú hiệu lực cao thấp khỏc nhau. Tớnh thống nhất của hệ thống phỏp luật đũi hỏi nội dung của văn bản cú hiệu lực phỏp lý thấp phải phự hợp với nội dung của văn cú hiệu lực phỏp lý cao hơn. Trong hoạt động ban hành văn bản QPPL của chớnh quyền HĐND đõy là yờu cầu đầu tiờn bảo đảm cho văn bản ban hành hợp phỏp. Nếu văn bản cú nội dung trỏi với nội dung của văn bản cú hiệu lực phỏp lý cao hơn thỡ đú được coi là văn bản cú nội dung trỏi với phỏp luật.
Như vậy, trong cụng tỏc ban hành văn bản QPPL của HĐND một đũi hỏi đặt ra là phải bảo đảm tớnh hợp phỏp trong sự phự hợp với cỏc văn bản khỏc do cơ quan trung ương ban hành;
Khớa cạnh thứ ba của tiờu chuẩn này là văn bản QPPL của HĐND phải được ban hành đỳng thủ tục. Trong hoạt động ban hành văn bản QPPL, những quy định về thủ tục, trỡnh tự đúng vai trũ quan trọng. Mục đớch của cỏc thủ tục này là phối hợp nhịp nhàng hoạt động của cỏc cỏ nhõn, tổ chức tham gia vào hoạt động xõy dựng phỏp luật, đưa ra quy trỡnh hợp lý cho hoạt động xõy dựng văn bản và cuối cựng là tạo ra cỏc văn bản QPPL cú chất lượng cao.
Ngoài ra, văn bản QPPL do HĐND ban hành phải cú nội dung tương thớch với điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia, kớ kết. Yờu cầu này đũi hỏi cỏc văn bản QPPL phải đảm bảo sự bỡnh đẳng cựng cú lợi, phự hợp với cỏc
nguyờn tắc cơ bản của phỏp luật khu vực và quốc tế. Sự tương thớch với cỏc điều ước quốc tế mà Việt Nam đó kớ kết hoặc tham gia khụng chỉ đặt ra đối với cỏc văn bản QPPL do cơ quan trung ương ban hành, mà cũn đặt ra đối với cỏc văn bản QPPL do HĐND ban hành.
Đảm bảo hiệu lực thực thi của văn bản
Thực tế cho thấy rằng, cú nhiều văn bản QPPL khụng đi vào đời sống xó hội hay hiệu quả rất thấp. Một trong những nguyờn nhõn của tỡnh trạng đú là do văn bản thiếu sự phự hợp với lĩnh vực mà nú điều chỉnh. Để đảm bảo tớnh khả thi, văn bản QPPL của HĐND cần:
Một là: phải phự hợp với cỏc điều kiện kinh tế - xó hội. Trong mọi trường hợp và ở mọi thời điểm, phỏp luật luụn phản ỏnh trỡnh độ phỏt triển kinh tế.Sự phự hợp của văn bản QPPL với thực trạng và quy luật vận động của đời sống xó hội là một điều kiện đảm bảo tớnh khả thi của văn bản QPPL. Do đú, để đảm bảo chất lượng văn bản QPPL của HĐND, khi xỏc định nội dung của văn bản phải xuất phỏt từ điều kiện kinh tế, đời sống xó hội, trỏnh chủ quan, duy ý chớ, xa rời thực tiễn; cần cõn nhắc lựa chọn phương ỏn cú hiệu quả kinh tế cao;
Hai là: phải phự hợp với văn húa, truyền thống, phong tục, tập quỏn của dõn tộc. Văn húa, truyền thống là cốt cỏch của dõn tộc. Vỡ vậy, cỏc văn bản QPPL do HĐND ban hành phải phự hợp với văn húa, truyền thống của dõn tộc, phong tục tập quỏn tốt đẹp của địa phương.
Sự phự hợp của văn bản QPPL với văn húa, truyền thống, phong tục tập quỏn của dõn tộc vừa nõng cao giỏ trị thực tế của văn bản QPPL, vừa đảm bảo kết quả điều chỉnh bền vững của văn bản QPPL, dễ dàng thiết lập và duy trỡ trật tự xó hội với sự đồng tỡnh ủng hộ rộng rói của nhõn dõn;
Ba là: phải phự hợp với đối tượng tỏc động của văn bản QPPL. Với nội dung là cỏc quy tắc xử sự chung, văn bản QPPL cú đối tượng tỏc động được xỏc định một cỏch chung chung, trừu tượng. Do vậy, để văn bản QPPL của HĐND
cú tớnh khả thi cao thỡ việc xỏc định đỳng đối tượng tỏc động của văn bản là rất quan trọng. Bởi lẽ, phỏp luật được thực hiện bằng chớnh hành vi của từng con người cụ thể thụng qua nhận thức của cỏc chủ thể đú. Văn bản QPPL cú được tự giỏc thực hiện hay khụng phụ thuộc vào việc văn bản cú phự hợp với mong muốn, nguyện vọng, cú đảm bảo quyền và lợi ớch chớnh đỏng của họ hay khụng. Vỡ vậy, nội dung của bản QPPL cần phự hợp với điều kiện vật chất, tinh thần, độ tuổi, tõm sinh lý, trỡnh độ nhận thức của người thi hành;
Bốn là: phải phự hợp với cỏch thức trỡnh bày. Để đảm bảo chất lượng của văn bản QPPL, HĐND khi ban hành văn bản QPPL cần phải chỳ ý đến cỏch thức trỡnh bày theo quy định của phỏp luật. Yờu cầu này được hỡnh thành trờn cơ sở xem xột văn bản QPPL từ gúc độ kỹ thuật soạn thảo, coi văn bản QPPL là phương tiện quan trọng và chủ yếu để thể hiện ý chớ nhà nước trong quản lý nờn cần được soạn thảo với cỏch thức, kỹ thuật phỏp lý phự hợp với trỡnh độ chung của xó hội;
Bờn cạnh đú, việc sử dụng ngụn ngữ phải đảm bảo cỏc yờu cầu là sử dụng tiếng Việt chuẩn, từ ngữ sử dụng trong văn bản phải chớnh xỏc, phổ thụng, khụng sử dụng khẩu ngữ địa phương, từ lúng, từ cổ…, cỏch diễn đạt phải rừ ràng, dễ hiểu; đối với thuật ngữ chuyờn mụn cần xỏc định rừ nội dung thỡ phải được giải thớch trong văn bản. Đõy là một trong những yếu tố ảnh hưởng trực tiếp tới chất lượng văn bản QPPL của HĐND.
1.8. Giỏm sỏt, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm phỏp luật do Hội đồng nhõn dõn ban hành
1.8.1. Giỏm sỏt VBQPPL do HĐND ban hành
Việc giỏm sỏt VBQPPL được tiến hành nhằm phỏt hiện những nội dung trỏi với Hiến phỏp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trờn hoặc khụng cũn phự hợp để kịp thời đỡnh chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung hoặc bói bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản, đồng thời xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến
nghị cơ quan cú thẩm quyền xử lý cơ quan, cỏ nhõn đó ban hành văn bản trỏi phỏp luật.
* Nội dung giỏm sỏt văn bản quy phạm phỏp luật bao gồm việc xem xột cỏc vấn đề sau:
- Sự phự hợp của văn bản với Hiến phỏp, luật và văn bản quy phạm phỏp luật của cơ quan nhà nước cấp trờn.
- Sự phự hợp của hỡnh thức văn bản với nội dung của văn bản đú.
- Sự phự hợp của nội dung văn bản với thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản.
- Sự thống nhất giữa văn bản quy phạm phỏp luật hiện hành với văn bản quy phạm phỏp luật mới được ban hành của cựng một cơ quan.
* Thẩm quyền giỏm sỏt VBQPPL của HĐND thuộc cỏc cơ quan sau: - Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xột nghị quyết của Hội đồng nhõn dõn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cú dấu hiệu trỏi với Hiến phỏp, luật, nghị quyết của Quốc hội, phỏp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội
- Hội đồng nhõn dõn xem xột văn bản QPPL của UBND cựng cấp, nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp khi phỏt hiện cú dấu hiệu trỏi với Hiến phỏp, luật, nghị quyết của Quốc hội; phỏp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trờn và nghị quyết của HĐND cựng cấp
* Trỡnh tự, thủ tục giỏm sỏt việc ban hành văn bản quy phạm phỏp luật,