1.8. Giỏm sỏt, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm phỏp luật do
1.8.2. Kiểm tra, xửlý VBQPPL do HĐND banhành
Kiểm tra VBQPPL núi chung và kiểm tra VBQPPL của HĐND núi riờng được coi là một trong cỏc hoạt động "hậu kiểm", là động tỏch khỏi hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản. Việc kiểm tra chỉ tiến hành sau khi văn bản đó được ban hành, ngay cả khi văn bản đó phỏt sinh hiệu lực. Hoạt động kiểm tra phải được tiến hành thường xuyờn nhằm phỏt hiện kịp thời những sai trỏi của cỏc VBQPPL để sửa chữa, khắc phục sai trỏi đú.
Cú thể hiểu, kiểm tra văn bản quy phạm phỏp luật của HĐND cỏc cấp ban hành là hoạt động được tiến hành thường xuyờn của cơ quan nhà nước cú thẩm quyền đối với cỏc văn bản quy phạm phỏp luật theo quy định của
phỏp luật, qua đú, phỏt hiện những dấu hiệu trỏi phỏp luật về hỡnh thức, về nội dung để kịp thời xử lý, hoặc đề xuất với cơ quan cú thẩm quyền xử lý văn bản trỏi phỏp luật nhằm gúp phần bảo đảm tớnh hợp hiến, hợp phỏp, tớnh thống nhất của hệ thống phỏp luật.
* Nguyờn tắc kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm phỏp luật
Khi tiến hành kiểm tra văn bản cần phải tuõn theo những nguyờn tắc cơ bản được quy định tại Điều 4 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, cụ thể là:
- Cụng tỏc kiểm tra văn bản, xử lý văn bản trỏi phỏp luật được tiến hành tường xuyờn, toàn diện, kịp thời; khỏch quan, cụng khai, minh bạch; đỳng thẩm quyền, trỡnh tự, thủ tục; kết hợp giữa kiểm tra của cơ quan cú thẩm quyền với việc tự kiểm tra của cơ quan ban hành văn bản, bảo đảm sự phối hợp giữa cỏc cơ quan cú liờn quan. Hoạt động kiểm tra văn bản dự được tiến hành theo phương thức nào (tự kiểm tra hay kiểm tra theo thẩm quyền) thỡ cũng phải bảo đảm nguyờn tắc này. Trong quỏ trỡnh kiểm tra văn bản, cơ quan cú thẩm quyền cú thể tổ chức đội ngũ cộng tỏc viờn làm cụng tỏc kiểm tra, song đội ngũ này cũng phải được lựa chọn theo đỳng quy định về cộng tỏc viờn kiểm tra văn bản và cơ quan cú thẩm quyền luụn là đầu mối chịu trỏch nhiệm cuối cựng về kết quả kiểm tra văn bản.
- Nghiờm cấm cơ quan, tổ chức và cỏ nhõn lợi dụng việc kiểm tra văn bản vỡ mục đớch vụ lợi, gõy khú khăn cho hoạt động bỡnh thường của cơ quan, người đó ban hành văn bản và can thiệp vào quỏ trỡnh xử lý văn bản trỏi phỏp luật.
- Sau khi kiểm tra, cơ quan kiểm tra văn bản phải cú kết luận về việc kiểm tra và thụng bỏo cho cơ quan, người cú thẩm quyền đó ban hành văn bản được kiểm tra theo quy định của phỏp luật.
- Cơ quan, người cú thẩm quyền xử lý văn bản phải chịu trỏch nhiệm trước phỏp luật về kết luận và quyết định xử lý của mỡnh; nếu quyết định xử
Đõy là những nguyờn tắc chung của hoạt động kiểm tra VBQPPL, trong đú cú VBQPPL của Hội đồng nhõn dõn.
* Đối tượng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm phỏp luật của HĐND
Theo quy định của phỏp luật, đối tượng kiểm tra là cỏc VBQPPL do HĐND cỏc cấp ban hành gồm nghị quyết của HĐND cỏc cấp. Tuy vậy, trong thực tiễn, cũn cú những văn bản cú chứa quy phạm phỏp luật do HĐND ban hành bằng hỡnh thức khụng đỳng với hỡnh thức VBQPPL do luật định (vớ dụ: ban hành dưới hỡnh thức thụng bỏo, cụng văn hoặc giấy tờ hành chớnh khỏc…). Cỏc văn bản này cũng thuộc đối tượng cần kiểm tra, xử lý.
* Nội dung kiểm tra văn bản
Nội dung kiểm tra văn bản là xem xột, đỏnh giỏ, kết luận về tớnh hợp hiến, hợp phỏp của văn bản dựa trờn năm tiờu chớ theo quy định tại Điều 3 Nghị định số40/2010/NĐ-CP:
+ Được ban hành đỳng căn cứ phỏp lý: tức là việc ban hành văn bản cú căn cứ phỏp lý và những căn cứ phỏp lý đú đang cú hiệu lực phỏp luật vào thời điểm ban hành hoặc đó được ký ban hành, thụng qua vào thời điểm ban hành, bao gồm:
- VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trờn cú thẩm quyền quy định vềchức năng, nhiệm vụ của cơ quan ban hành văn bản, vớ dụ: Nghị định số93/2008/NĐ-CP ngày 22/8/2008 của Chớnh phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư phỏp; Luật tổ chức HĐND, UBND năm 2003 quy định về thẩm quyền, nhiệm vụ, chức năng của HĐND, UBND...
- VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trờn cú thẩm quyền quy định vềvấn đề thuộc đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, vớ dụ: Nghị định số78/2009/NĐ-CP ngày 22/9/2009 của Chớnh phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Quốc tịch hoặc Nghị định số 70/2006/NĐ-
CP ngày 02/8/2006 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Giỏo dục...
+ Được ban hành đỳng thẩm quyền: bao gồm thẩm quyền về hỡnh thức và thẩm quyền về nội dung. Thẩm quyền về hỡnh thức là cơ quan, người cú thẩm quyền chỉ được ban hành VBQPPL theo đỳng hỡnh thức (tờn gọi) đó được Luật ban hành VBQPPL quy định cho cơ quan, người cú thẩm quyền đú. Theo đú, hỡnh thức VBQPPL thuộc thẩm quyền ban hành của HĐND là nghị quyết.
Cũn thẩm quyền về nội dung là việc cơ quan, người cú thẩm quyền chỉ được ban hành cỏc văn bản phự hợp với thẩm quyền của mỡnh được phỏp luật cho phộp hoặc đó được phõn cụng, phõn cấp. Thẩm quyền này được xỏc định trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trờn cú thẩm quyền quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước cụ thể của từng cơ quan, từng cấp, từng ngành đối với từng lĩnh vực, vớ dụ: HĐND tỉnh được ban hành một số loại phớ, lệ phớ theo quy định tại Nghị định số 24/2006/NĐ-CP ngày 06/3/2006 của Chớnh phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 57/2002/NĐ-CP ngày 03/6/2002 của Chớnh phủ quy định chi tiết thi hành Phỏp lệnh Phớ và lệ phớ.
+ Nội dung của văn bản phự hợp với quy định của phỏp luật hiện hành: Nội dung VBQPPL của HĐND phải phự hợp với Hiến phỏp, luật, nghị quyết của Quốc hội, phỏp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chớnh phủ, quyết định của Thủ tướng Chớnh phủ và VBQPPL của Bộ, cơ quan ngang bộ quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực liờn quan. Ngoài ra, nội dung của VBQPPL cũn phải phự hợp với cỏc điều ước quốc tế mà Cộng hũa XHCN Việt Nam ký kết hoặc gia nhập.Đối với văn bản được kiểm tra điều chỉnh những vấn đề đó được quy định tại điều ước quốc tế mà Việt Nam đó ký kết hoặc gia nhập thỡ điều ước quốc tế đú cũng là cơ sở phỏp lý để kiểm tra văn bản này.
+Được ban hành đỳng thể thức và kỹ thuật trỡnh bày: bao gồm tiờu ngữ, quốc hiệu; tờn cơ quan ban hành; số và ký hiệu; địa danh, ngày, thỏng, năm ban hành; tờn loại văn bản, trớch yếu; nội dung; viết đỳng chớnh tả, ngữ phỏp tiếng Việt và văn phong phỏp luật; nơi nhận; chữ ký; đúng dấu và cỏch trỡnh bày. Hiện nay, thể thức và kỹ thuật trỡnh bày văn bản quy định tại Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008, Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 và Thụng tư liờn tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phũng Chớnh phủ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trỡnh bày văn bản; Thụng tư số 01/2011 TT-BNV ngày 29/1/2011 hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trỡnh bày VBHC.
+ Tuõn thủ đầy đủ cỏc quy định của phỏp luật về trỡnh tự, thủ tục xõydựng, ban hành và đăng Cụng bỏo, đưa tin hoặc cụng bố văn bản: Văn bản phải được ban hành đỳng trỡnh tự, thủ tục theo quy định từ việc lập, thụng qua chương trỡnh xõy dựng VBQPPL (đối với HĐND cấp tỉnh) đến phõn cụng, tổ chức soạn thảo, lấy ý kiến tham gia, thẩm tra, thẩm định, xem xột và thụng qua VBQPPL. VBQPPL của HĐND sau khi ban hành được đăng cụng bỏo cấp tỉnh (đối với văn bản của cấp tỉnh) và niờm yết tại trụ sở của cơ quan ban hành và những địa điểm khỏc (đối với văn bản của cấp huyện, cấp xó). Trường hợp phỏt hiện văn bản được kiểm tra cú nội dung trỏi phỏp luật thỡ cơ quan cú thẩm quyền kiểm tra phải xem xột thủ tục xõy dựng và ban hành văn bản để làm cơ sở cho việc xỏc định cụ thể trỏch nhiệm của cơ quan, người cú thẩm quyền đó ban hành văn bản trỏi phỏp luật cũng như cơ quan, người cú trỏch nhiệm tham mưu, đề xuất nội dung trỏi phỏp luật và kiến nghị xử lý theo thẩm quyền.
* Phương thức tiến hành kiểm tra văn bản quy phạm phỏp luật:
Theo quy định tại Điều 5 và Điều 11 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, hoạt động kiểm tra văn bản được tiến hành bằng cỏc phương thức: tự kiểm tracủa cơ
quan, người cú thẩm quyền ban hành văn bản và kiểm tra của cơquan, người cú thẩm quyền kiểm tra văn bản theo nhiệm vụ được phõn cụng.
+ Tự kiểm tra văn bản
Tự kiểm tra văn bản là hoạt động kiểm tra văn bản của cơ quan ban hành văn bản đối với chớnh văn bản do mỡnh ban hành.Theo quy định tại Điều 11 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, thỡ HĐND cỏc cấp phải tự kiểm tra văn bản do mỡnh ban hành. Đầu mối giỳp HĐND cỏc cấp thực hiện hoạt động tự kiểm tra văn bản là Trưởng ban phỏp chế của HĐND. Văn bản thuộc phạm vi tự kiểm tra bao gồm VBQPPL và văn bản cú chứa quy phạm phỏp luật theo quy định tại Điều 24 Nghị định số40/2010/NĐ-CP.
Nội dung tự kiểm tra bao gồm: kiểm tra tớnh hợp hiến, hợp phỏp, thẩm quyền ban hành văn bản, thể thức và kỹ thuật trỡnh bày văn bản, cỏc thủ tục xõy dựng, ban hành, đăng Cụng bỏo, đưa tin hoặc cụng bố văn bản, tớnh hợp lý, tớnh khả thi của văn bản, sự phự hợp của nội dung văn bản với tỡnh hỡnh kinh tế - xó hội và yờu cầu quản lý nhà nước.
Mục đớch của tự kiểm tra văn bản là nhằm đề cao trỏch nhiệm của cơ quan ban hành văn bản, đồng thời tạo cơ hội để cơ quan này phỏt hiện, xử lý kịp thời trong trường hợp văn bản cú dấu hiệu trỏi phỏp luật, tạo thuận lợi cho quỏ trỡnh thực hiện và nõng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Tự kiểm tra văn bản đúng vai trũ quan trọng đối với việc lập lại kỷcương trong cụng tỏc ban hành văn bản ở ngay cơ quan ban hành văn bản. Cựng với việc thường xuyờn, định kỳ rà soỏt để loại bỏ những văn bản mõu thuẫn, chồng chộo, hết hiệu lực hoặc khụng cũn phự hợp với tỡnh hỡnh phỏt triển kinh tế - xó hội, cụng tỏc tự kiểm tra văn bản cũn gúp phần nõng cao chất lượng xõy dựng và ban hành văn bản của cỏc HĐND cỏc cấp, đúng vai trũ quan trọng cho việc tạo lập một hệ thống phỏp luật đồng bộ, thống nhất, minh bạch và cụng khai làm cơ sở cho việc quản lý nhà nước bằng phỏp luật và theo phỏp luật.Theo quy định tại
Điều 11 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, việc tự kiểm tra văn bản được thực hiện theo phương thức thường xuyờn và kịp thời.
- Kiểm tra văn bản thường xuyờn là việc cơ quan ban hành văn bản phải coi việc tự kiểm tra văn bản là nhiệm vụ hàng ngày. Trong quỏ trỡnh nghiờn cứu, soạn thảo và thực hiện cỏc VBQPPL, HĐND cỏc cấp phải thường xuyờn rà soỏt lại cỏc VBQPPL cú liờn quan do mỡnh ban hành nhằm phỏt hiện những quy định khụng cũn phự hợp với thực tế, cỏc quy định chồng chộo, cỏc quy định khụng cú tớnh khả thi hoặc khụng cũn khả thi, cỏc quy định trỏi phỏp luật để kịp thời sửa đổi, thay thế hoặc hủy bỏ, đồng thời hệthống húa cỏc văn bản cũn hiệu lực theo ngành, theo lĩnh vực. Ngoài ra, đểđảm bảo thực hiện phương thức này, định kỳ sỏu thỏng, hàng năm, HĐND cần tổ chức tổng kiểm tra văn bản do cơ quan mỡnh ban hành.
- Kiểm tra văn bản kịp thời là kiểm tra ngay khi tỡnh hỡnh kinh tế - xóhội thay đổi hoặc khi cơ quan nhà nước cấp trờn ban hành văn bản mới làm cho nội dung văn bản do cơ quan mỡnh đó ban hành khụng cũn phự hợp và khi nhận được yờu cầu, kiến nghị, thụng bỏo của cơ quan, người cú thẩm quyền kiểm tra văn bản hoặc của cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn và cỏc phương tiện thụng tin đại chỳng về văn bản do mỡnh đó ban hành cú dấu hiệu trỏi phỏp luật hoặc khụng cũn phự hợp.
+ Kiểm tra của cơ quan, người cú thẩm quyền kiểm tra vănbản theo nhiệm vụ được phõn cụng:
Theo quy định tại Điều 5 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, kiểm tra vănbản theo thẩm quyền là một trong hai phương thức kiểm tra văn bản.Kiểm tra theo thẩm quyền là việc kiểm tra của cơ quan, người cú thẩmquyền kiểm tra theo nhiệm vụ được phõn cụng, bao gồm kiểm tra văn bản docơ quan, người cú thẩm quyền ban hành văn bản gửi đến; tổ chức đoàn kiểmtra theo chuyờn đề, địa bàn hoặc theo ngành, lĩnh vực; kiểm tra khi nhận được yờu
cầu, kiến nghị của cỏc cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn phỏt hiện văn bản cú dấu hiệu trỏi phỏp luật.
Kiểm tra của cơ quan, người cú thẩm quyền kiểm tra văn bản theo nhiệm vụ được phõn cụng là một cỏch gọi khỏc của kiểm tra văn bản theo thẩm quyền. Nghị định số 40/2010/NĐ-CP quy định thẩm quyền kiểm tra văn bản cho Thủ tướng Chớnh phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủtrưởng cơ quan thuộc Chớnh phủ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp huyện. Theo đú, việc kiểm tra văn bản phải được tiến hành đỳng thẩm quyền nhằm đảm bảo tớnh hệ thống, khoa học và đạt hiệu quả quản lý nhà nước cao nhất.
Hoạt động kiểm tra theo thẩm quyền nhằm đảm bảo tớnh hợp hiến, hợp phỏp của cỏc văn bản khi ban hành, trỏnh tỡnh trạng văn bản của HĐND mõu thuẫn, chồng chộo với nhau, trỏi với văn bản của cơ quan quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực hoặc trỏi với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trờn.
* Xử lý văn bản quy phạm phỏp luật của Hội đồng nhõn dõn và Ủy ban nhõn dõn
+ Thụng bỏo văn bản trỏi phỏp luậtmột phần hoặc toàn bộđược thực hiện sau khilónh đạo cơ quan kiểm tra đó tổ chức thảo luận, trao đổi, thống nhất về nội dung cú dấu hiệu trỏi phỏp luật của VBQPPL trờn cơ sở hồ sơ về văn bản cú nội dung trỏi phỏp luật do người kiểm tra lập. Thụng bỏo được thực hiện nhằm mục đớch để HĐND đó ban hành văn bản trỏi phỏp luật đú tự kiểm tra, xử lý và thụng bỏo kết quả xử lý cho cơ quan kiểm tra văn bản trong thời hạn luật định.
+ Cụng bố kết quả xử lý văn bản trỏi phỏp luật
Theo quy định tại Điều 8 Nghịđịnh số 40/2010/NĐ-CP và khoản 2 Điều 6 Nghị định số104/2004/NĐ-CP ngày 23/3/2004 của Chớnh phủ về Cụng bỏo nước Cộng hũa XHCN Việt Nam, quyết định xử lý VBQPPL của HĐND
trỏi phỏp luật của Thủ tướng Chớnh phủ, Bộ trưởng Bộ Tư phỏp, cỏc Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện về việc bói bỏ, hủy bỏ hoặc đỡnhchỉ việc thi hành phải được cụng bốcụng khai, đưa tin trờn cỏc phương tiện thụng tin đại chỳng và phải được đăng Cụng bỏo, đăng trờn trang thụng tin điện tử của cơ quan ban hành hoặc niờm yết tại trụ sở cơ quan ban hành, chậm nhất là sau 3 (ba) ngày làm việc, kể từngày cú quyết định xử lý. Ngoài ra, theo hướng dẫn tại khoản 2 Điều 5 Thụng tư số 20/2010/TT-BTP, thỡ việc cụng bố kết quả xử lý văn bản nờu trờn cũng được ỏp dụng đối với kết quả xử lý văn bản trỏi phỏp luật của HĐND tự kiểm tra văn bản do mỡnh ban hành.
Đối với văn bản của HĐND cú chứa quy phạm phỏp luật nhưng khụng được ban hành bằng hỡnh thức nghị quyết và văn bản do cơ quan khụng cú thẩm quyền ban hành VBQPPL ban hành (theo Điều 24 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP), thỡ kết quả xử lý phải được gửi cho tất cả cỏc cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn mà trước đú văn bản bị hủy bỏ, bói bỏ hoặc đỡnh chỉ thi hành đó gửi đến. Nếu văn bản đó đăng Cụng bỏo hoặc đưa tin trờn cỏc phương tiện thụng tin đại chỳng, đăng trờn trang thụng tin điện tử cơ quan ban hành hoặc niờm yết, thỡ kết quảxử lý cũng phải được cụng khai đăng, đưa tin trờn trờn cỏc phương tiện thụng tin đại chỳng.
+ Biện phỏp xử lý đối với cơ quan, người ban hành văn bản trỏi phỏp luật Căn cứ vào nội dung trỏi phỏp luật và mức độ thiệt hại trờn thực tế do văn bản trỏi phỏp luật gõy ra, cơ quan, người ban hành văn bản trỏi phỏp luật cú thể bị xử lý sau khi cú kiến nghị của cơ quan, người cú thẩm quyền kiểm tra văn bản. Theo quy định tại Điều 7 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, cơ quan,người cú thẩm quyền kiểm tra văn bản cú quyền kiến nghị xử lý bằng cỏc biện phỏp:
kịp thời ỏp dụng cỏc biện phỏp khắc phục hậu quảdo việc ban hành và thực hiện văn bản trỏi phỏp luật gõy ra.Đặc biệt, đối với trường hợp văn bản của