2.3.1 .Về sự bất cập trongcác quy địnhpháp luật
3.1. Hoàn thiện các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại, về đất đai và
3.1.1. Hoàn thiện quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo
Muốn nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật trong GQKN, TC về đất đai, giải pháp đầu tiên là phải hoàn thiện các quy định của pháp luật về GQKN,TC đảm bảo tính thống nhất, tính phù hợp và tính khả thi.
- Hoàn thiệnquy định của pháp luật về thẩm quyền GQKN, TC thuộc về cơ quan hành chính để đảm bảo tính khách quan
Theo Luật khiếu nại năm 2011, cơ quan hành chính là bên bị khiếu nại đồng thời cũng là người GQKN, dẫn đến tình trạng nhiều vụ việc giải quyết thiếu khách quan, không công bằng, nhiều vụ việc kéo dài, khiếu nại vượt cấp.
Hiện nay chúng ta có rất nhiều cơ quan giải quyết việc khiếu nại hành chính các cấp chính quyền từ Trung ương đến địa phương, cơ quan quản lý theo ngành, cơ quan, thanh tra và Tòa án nhân dân. Hệ quả là: Công dân không biết gửi khiếu nại đến cơ quan nào thì đúng và được giải quyết và đâu mới là quyết định cuối cùng. Trong khi các cơ quan không biết giới hạn thẩm quyền của mình đến đâu, cho dù các cơ quan đều phải dành nhiều thời gian, công sức cho công việc này nhưng hiệu quả chưa cao. Vì vậy, tình trạng đùn đẩy, né tránh hoặc chồng chéo trong giải quyết các khiếu kiện là khó tránh [20].
- Hoàn thiện các quy định về chế độ chính sách đối với người trực tiếp GQKN,TC và các quy định để tạo nguồn lực cho việc thực hiện GQKNTC có hiệu quả
trong những công việc khó khăn, đòi hỏi phải có trình độ, năng lực, kinh nghiệm, nhưng ở nhiều địa phương còn thiếu cán bộ hoặc cán bộ chưa có đủ năng lực, kinh nghiệm.
Mặt khác, một số vụ việc có sự can thiệp của cơ quan, tổ chức, cá nhân không có thẩm quyền làm cho việc giải quyết thêm phức tạp.
Hồ sơ quản lý đất đai của các cơ quan chức năng (sổ địa chính, bản đồ địa chính…) lưu trữ không đầy đủ hoặc còn thiếu nên khi phát sinh khiếu nại, tố cáo không đủ tài liệu để xem xét, kết luận giải quyết.
- Điều kiện vật chất còn thiếu nên trong một số trường hợp khi đưa ra phương án GQKNTC gặp khó khăn.
- Việc thực hiện các quy định của pháp luật về tiếp công dân chậm là do thiếu kinh phí, cơ sở vật chất; việc tuyển chọn, bố trí cán bộ làm nhiệm vụ tiếp công dân khó khăn (vì chưa có cơ chế đặc thù để thu hút).
- Cần phải hoàn thiện các quy định về cơ chế GQKN,TC về đất đai
Cơ chế GQKNTC có liên quan đến đất đai hiện nay, theo Luật đất đai quy định, trường hợp quyết định của Chủ tịch UBND cấp tỉnh là quyết định cuối cùng thì chấm dứt khiếu nại và Luật khiếu nại, tố cáo quy định chỉ xem xét quyết định cuối cùng của Chủ tịch UBND cấp tỉnh khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật. Do quy định không rõ ràng, nên để phát hiện được quyết định cuối cùng có dấu hiệu vi phạm pháp luật và để được xem xét quyết định đó theo quy định của pháp luật là một việc không dễ dàng. Theo quy định của Luật khiếu nại năm 2011, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường là người có thẩm quyền xem xét, giải quyết các khiếu nại liên quan đến lĩnh vực đất đai mà Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Giám đốc Sở hoặc cấp tương đương thuộc UBND cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại. Do đó, người khiếu nại khiếu nại lên Bộ Tài nguyên và Môi trường để tiếp tục khiếu nại. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình hình, gọi là "khiếu kiện vượt cấp" lên Trung ương. Vì thế GQKNTC hành chính không có điểm dừng.
đúng. Luật đất đai năm 2003 tại Điều 138 quy định: Trường hợp Chủ tịch UBND cấp huyện giải quyết lần đầu, người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện ra Tòa án hoặc tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch UBND cấp tỉnh; trường hợp Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khởi kiện ra Tòa án. Nhưng người khiếu nại chọn con đường tiếp khiếu đến cơ quan hành chính cấp trên hơn việc khởi kiện ra Tòa án, vì ra Tòa phải chịu án phí, đủ thủ tục và qua các cấp của Tòa xét xử nếu có kháng án. Do đó, hầu hết người khiếu nại quyết định hành chính tiếp khiếu lên cơ quan hành chính có thẩm quyền của cấp trên, hết cấp tỉnh lên cấp Trung ương.
Vậy nên cần có cơ chế đảm bảo giải quyết được khách quan, người giải quyết độc lập với người ra quyết định hành chính, tránh được tình trạng "vừa đá bóng vừa thổi còi", nó càng mở rộng dân chủ hơn trong việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân trước pháp luật, người khiếu nại chịu trách nhiệm trước pháp luật khi thực thi quyền khiếu nại, đồng thời buộc cơ quan hành chính và cá nhân có thẩm quyền phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định của chính mình mà phải nâng cao chất lượng khi ban hành các quyết định hành chính.
Việc nghiên cứu thiết lập một cơ chế nào để giải quyết bước tiếp theo trước khi chuyển sang Tòa án cũng cần tham khảo thêm kinh nghiệm nước ngoài, xem nên tổ chức thế nào để vừa có hiệu lực, hiệu quả, vừa phù hợp với đặc điểm của nước ta.
Kinh nghiệm cho thấy, việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai thời gian qua hiệu quả nhất là hòa giải, không chỉ chú trọng hòa giải khi phát sinh tranh chấp, mà khi GQKNTC tiếp tục hòa giải cũng đạt nhiều kết quả, và cả trong trường hợp Tòa án xét xử có nơi hòa giải thành cũng đạt tỷ lệ cao; hòa giải thành càng nhiều càng tốt vì giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất
đai ngoài việc đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, đảm bảo sự ổn định, còn phải tăng cường sự đoàn kết giữa Nhà nước với dân, trong nội bộ công dân, giữa dân với dân và trong thân tộc.
Do đó, khi phát sinh khiếu nại quyết định hành chính của UBND cấp tỉnh, cần có bước hòa giải tiếp theo, nhưng ở một trình độ tổ chức cao hơn. Hiện nay, trước mắt có thể dựa vào tổ chức ở địa phương đang có chức năng, nhiệm vụ phù hợp với việc hòa giải giữa người khiếu nại và người ban hành quyết định là Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, thực hiện chức năng giám sát việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại của UBND, nếu Thường trực Hội đồng nhân dân chủ trì, có sự tham gia của Mặt trận Tổ quốc và đoàn thể, ban ngành hữu quan thì hiệu quả hòa giải sẽ rất tốt. Việc tiếp dân khiếu nại quyết định của Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện cũng nên giao cho Thường trực Hội đồng nhân dân chủ trì, để thực hiện việc hòa giải; trường hợp UBND giải quyết sai thì yêu cầu xem xét lại; trường hợp giải quyết đúng thì có trách nhiệm giải thích và yêu cầu người khiếu nại thi hành quyết định, qua đó mà đưa rất ít vụ việc sang Tòa án giải quyết. Mọi việc đều được giải quyết có hiệu quả ngay tại cơ sở và địa phương là phương án tối ưu trong tình hình hiện nay, có thể ta làm thử một số loại hình tổ chức hòa giải ở một số địa phương để rút kinh nghiệm, hoàn thiện cơ chế GQKNTC hành chính đạt hiệu quả cao.
Việc đổi mới cơ chế GQKNTC hành chính có liên quan lĩnh vực đất đai, không những nâng cao hiệu quả GQKNTC hành chính, phù hợp với xu hướng cải cách hành chính, cải cách tư pháp trong nước, mà còn phù hợp với thông lệ quốc tế, trong tiến trình hội nhập của nước ta hiện nay.
- Hoàn thiện các quy định về trình tự, thủ tục khiếu nại tố cáo phù hợp với yêu cầu của tình hình mới
Theo quy định hiện hành của Luật khiếu nại năm 2011, tại Điều 7 về trình tự khiếu nại thì trong mọi trường hợp, người khiếu nại phải khiếu nại lần
đầu với người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có cán bộ, công chức có hành vi hành chính mà không được khởi kiện ngay ra Tòa án hành chính. Quy định này đã hạn chế quyền được khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án của công dân.
Để đáp ứng yêu cầu đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Tòa án; tạo thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng thì trình tự khiếu nại cần được sửa đổi theo hướng người khiếu nại có quyền khiếu nại lần đầu đến người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có người có hành vi hành chính hoặc khởi kiện ngay vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.
Việc quy định trình tự khiếu nại như trên vừa tạo điều kiện thuận lợi cho người dân trong việc lựa chọn các hình thức giải quyết khiếu kiện của mình, bảo đảm quyền tự sửa chữa của người có quyết định hành chính, hành vi hành chính khi bị khiếu nại, đồng thời tạo ra cơ chế GQKNTC khách quan, dân chủ, kịp thời và hiệu quả hơn. Quy định về trình tự, thủ tục khiếu nại phải bảo đảm thống nhất với quy định của Luật tố tụng hành chính.
- Hoàn thiện quy định về tiếp công dân và tiếp nhận, giải quyết những kiến nghị, phản ánh của công dân
Việc tiếp công dân của cơ quan nhà nước không chỉ nhằm mục đích tiếp nhận để giải quyết những vụ việc khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền, hướng dẫn công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo, mà còn là một kênh thông tin để tiếp nhận, giải quyết những phản ánh, kiến nghị, thỉnh cầu của công dân đối với Đảng và Nhà nước. Đây là vấn đề rất lớn và quan trọng trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay, nó thể hiện mối quan hệ giữa Đảng, Nhà nước và nhân dân, là biểu hiện của nền dân chủ XHCN. Do đó, vấn đề này cần phải được điều chỉnh trong một đạo luật riêng biệt. Việc quy định chế định tiếp công dân trong Luật khiếu nại,
tố cáo như hiện nay không những làm mờ nhạt những vấn đề rất quan trọng này, mà còn nhiều nội dung của chế định tiếp công dân cần phải được hoàn thiện. Do vậy, cần phải tách chế định tiếp công dân ra khỏi Luật khiếu nại, tố cáo để quy định trong Luật tiếp công dân. Luật khiếu nại và Luật tố cáo chỉ tập trung quy định việc tiếp công dân để tiếp nhận, giải quyết những vụ việc khiếu nại, tố cáo cụ thể thuộc thẩm quyền giải quyết của CQHCNN như là một giai đoạn đầu tiên trong quá trình GQKNTC.
3.1.2. Hoàn thiện quy định pháp luật về đất đai
Để nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật trong GQKNTC về đất đai, hoàn thiện các quy định của pháp luật về GQKNTC cần phải đi đôi với hoàn thiện chính sách, pháp luật đất đai được đầy đủ, hệ thống và đồng bộ; rà soát những quy định chưa phù hợp hoặc những vấn đề mới phát sinh, để kịp thời sửa đổi, bổ sung, tháo gỡ các vướng mắc, chú ý các quy định và ngôn ngữ của luật, văn bản dưới luật phải được thể hiện hoặc giải thích đầy đủ, rõ ràng, minh bạch, nhất là đối với các vấn đề có liên quan đến tranh chấp, khiếu nại; hướng dẫn để thống nhất nội dung giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai; và có tư vấn về pháp luật nhằm tạo cơ hội để mọi người tiếp cận với pháp luật đất đai hiểu biết, đồng thuận giữa người ra quyết định, người khiếu nại và người GQKNTC.
- Hoàn thiện các quy định để đảm bảo khắc phục tình trạng mâu thuẫn trong các quy định liên quan đến GQKNTC về đất đai giữa Luật khiếu nại và Luật đất đai. cụ thể:
+ Sửa đổi quy định về trình tự, thủ tục GQKNTC trên lĩnh vực đất đai của Luật đất đai để đảm bảo tính thống nhất với quy định về trình tự khiếu nại tại Điều 9 của Luật khiếu nại. Tức là quyết định của Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương sẽ chưa phải là quyết định cuối cùng, người khiếu nại nếu không đồng ý với quyết định giải quyết của Chủ tịch UBND
tỉnh, hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết, thì người khiếu nại có quyền khiếu nại lên Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường hoặc có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án. Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần hai của Bộ trưởng hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.
Chỉ có hoàn thiện các quy định của pháp luật như trên mới đảm bảo tính thống nhất của pháp luật để tạo cơ hội cho người khiếu nại tiếp cận và hưởng thụ đầy đủ quyền khiếu nại về đất đai.
+ Sửa đổi quy định về phạm vi khiếu nại trong Luật đất đai để đảm bảo tính thống nhất, tạo cơ sở cho việc áp dụng có hiệu quả pháp luật về GQKNTC về đất đai. Luật đất đai phải có quy định cụ thể về những quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai bị khiếu nại thì được giải quyết theo Luật khiếu nại.
3.1.3. Hoàn thiện các quy định pháp luật khác có liên quan
- Quốc hội sớm đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và giao cho Chính phủ, các cơ quan hữu quan chuẩn bị dự thảo các đạo luật liên quan đến công tác GQKNTC tố cáo nói chung, GQKNTC về đất đai nói riêng như Luật tiếp công dân, Luật biểu tình, Luật dân nguyện...
- Hoàn thiện các quy định về cơ chế giám sát công tác GQKNTC để tạo cơ sở pháp lý đẩy mạnh hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội trong việc giám sát công tác GQKNTC của các CQHCNN; chủ động lập kế hoạch giám sát công tác GQKNTC và tập trung giám sát công tác GQKNTC hành chính theo chuyên đề trên những lĩnh vực trọng điểm phát sinh nhiều khiếu nại, trong đó điển hình là lĩnh vực đất đai; giám sát trách nhiệm của Thủ trưởng CQHCNN trong việc thực hiện pháp luật khiếu nại, tố cáo và giải quyết các vụ việc khiếu nại, tố cáo đông người phức tạp, kéo dài. Kết luận giám sát cần đưa ra
những kiến nghị cụ thể để chấn chỉnh, hoàn thiện, nâng cao hiệu lực, hiệu quả GQKNTC, đồng thời phải theo dõi sát việc thực hiện kết luận giám sát.
- Chính phủ sớm xây dựng và ban hành quy định cụ thể về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực khiếu nại, tố cáo, theo hướng xử lý nghiêm khắc, công khai đối với người ra quyết định GQKNTC sai trái, người có thẩm quyền GQKNTC nhưng thiếu trách nhiệm dẫn đến khiếu nại kéo dài và các trường hợp lợi dụng khiếu nại để gây rối.
- Các Bộ, ngành Trung ương chủ động tổng kết việc thực hiện các đạo luật chuyên ngành, rà soát, sửa đổi, bổ sung hoặc trình cấp có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung những chính sách không phù hợp với thực tiễn làm phát sinh khiếu nại, tố cáo, đặc biệt là những chính sách trong quản lý, sử dụng đất, giải phóng mặt bằng, bồi thường, hỗ trợ tái định cư, lao động - thương binh - xã hội, nhà ở...Riêng Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Xây dựng cần chủ trì, phối hợp với Bộ, ngành liên quan nghiên cứu, xây dựng, ban hành chính sách giải quyết những khiếu nại liên quan đến vấn đề đất đai, nhà ở do lịch sử để lại, để có cơ sở pháp lý giải quyết các vụ việc phức tạp, tồn đọng về đất đai, nhà ở từ nhiều năm qua.
- Hoàn thiện các quy định để nâng cao trách nhiệm của Chính phủ và