d. Thảo luận và thông qua văn bản luật ở kỳ họp của Quốc hộ
2.3. HOẠT ĐỘNG THẨM TRA, THẨM ĐỊNH DỰ ÁN LUẬT
2.3.1. Những ƣu điểm cơ bản
Để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật nói chung và văn bản luật nói riêng, trong thời gian qua Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội đã tiến hành thẩm tra nhiều dự thảo. Trong số những Uỷ ban của Quốc hội được giao nhiệm vụ thẩm tra thì Uỷ ban Pháp luật giữ vai trò quan trọng nhất.
Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất trong hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung, trong các văn bản quy phạm pháp luật và văn bản luật áp dụng nói riêng là một nguyên tắc, yêu cầu khách quan, tất yếu của mọi nhà nước. Không những thế, đây còn là căn cứ đánh giá hiệu quả, hiệu lực trong hoạt động của bộ máy nhà nước, có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, góp phần hoàn thiện bộ máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do dân và vì dân ở nước ta.
Nhà nước pháp quyền, trước hết là một nhà nước đề cao pháp luật, pháp chế trong tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước và trong đời sống xã hội. Trong nhà nước pháp quyền, pháp luật phải là cơ sở của mọi hình thức tổ chức quyền lực công. Mọi đường lối, chính sách và quyết định của Nhà nước phải dựa vào Hiến pháp và các đạo luật, phục tùng pháp luật và tất cả các mối quan hệ qua lại giữa Nhà nước và cá nhân cũng phải dựa trên cơ sở của pháp luật. Tuy nhiên, khác với nhà nước pháp trị, pháp luật của nhà nước pháp quyền phải vươn tới sự đầy đủ toàn diện trên tất cả các lĩnh vực, với phương châm: Đối với "cá nhân thì cho phép làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm", còn đối với "cơ quan nhà nước và những người có thẩm quyền chỉ được phép làm những gì pháp luật quy định". Pháp luật của nhà nước pháp quyền phải là pháp luật vì con người, bảo vệ quyền con người. Và pháp luật trở thành phương tiện cho mọi cá nhân phát huy năng lực sáng tạo, tham gia một cách tích cực vào công cuộc xây dựng và phát triển đất nước, tạo lập hành lang pháp lý đầy đủ cho sự phát triển của xã hội, bảo đảm dân chủ, bình đẳng trong xã hội. Để xây dựng nhà nước pháp quyền, trước hết phải xây dựng được một hệ thống pháp luật tốt cả về nội dung, cả về hình thức thể hiện và được mọi công dân đề cao, tôn trọng. Mức độ hoàn thiện pháp luật và tuân thủ pháp luật chính là một tiêu chí để đánh giá tính pháp quyền của một nhà nước. Nâng cao chất lượng các văn bản luật chính là yêu cầu quan trọng hàng đầu,
có ý nghĩa quyết định đối với sự thành công của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nước ta hiện nay. Điều này cũng có ý nghĩa quan trọng đối với sự phát triển kinh tế, xã hội đất nước, đặc biệt là khi nước ta chuyển từ nền kinh tế tập trung quan liêu bao cấp sang nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế thế giới.
Để hoàn thiện hệ thống pháp luật theo hướng xây dựng nhà nước pháp quyền, một trong những tiêu chí hàng đầu cần hướng tới đó là đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật, bởi lẽ, "những biểu hiện vi hiến và thiếu thống nhất trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật là những biểu hiện của nhà nước thiếu dân chủ, đi ngược lại xu hướng tiến bộ của nhân loại" [4]. Để đáp ứng yêu cầu đó, ngay từ giai đoạn soạn thảo, ban hành văn bản luật, thì tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, dự án pháp lệnh phải được bảo đảm. Đây phải được coi là một nguyên tắc, một yêu cầu quan trọng trong quy trình lập pháp, bởi lẽ, việc chỉnh lý những sai sót (nếu có) của các dự án luật đang trong giai đoạn soạn thảo sẽ dễ dàng hơn. Hơn nữa, việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất đối với các dự án luật cũng sẽ hạn chế tối đa khả năng gây thiệt hại cho Nhà nước và xã hội do việc cho ra đời những văn bản luật mâu thuẫn, trái Hiến pháp, pháp luật.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, cụ thể là Điều 27 Luật Tổ chức Quốc hội thì Uỷ ban Pháp luật có trách nhiệm "bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, pháp lệnh trước khi trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thông qua" [30].
Còn Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã quy định những hoạt động cụ thể của Uỷ ban Pháp luật về việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, dự án pháp lệnh trước khi trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xem xét
thông qua. Đó là Uỷ ban Pháp luật tham gia thẩm tra các dự án luật, dự án pháp lệnh do Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra; Tham gia chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh. Đây là quá trình gắn liền với từng bước kiện toàn về chức năng, nhiệm vụ của Uỷ ban Pháp luật. Đồng thời với việc tách Uỷ ban Pháp luật thành hai uỷ ban là Uỷ ban Tư pháp và Uỷ ban Pháp luật, thì sự quá tải trong công việc của Uỷ ban Pháp luật đã được giảm bớt, nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện nhiệm vụ bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật trước khi trình Quốc hội thông qua. Như vậy, Uỷ ban Pháp luật là cơ quan duy nhất của Quốc hội có trách nhiệm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với tất cả các dự án luật trước khi trình Quốc hội thông qua, kể cả những dự án luật không do Uỷ ban Pháp luật chủ trì thẩm tra.
Việc giao cho Uỷ ban Pháp luật xem xét về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật ngay trong quá trình xây dựng văn bản sẽ giúp phát hiện và loại bỏ sớm những văn bản hay những điều khoản vi hiến, bảo đảm tính thống nhất của hệ thống văn bản luật được ban hành, tránh tốn kém thời gian và công sức của Quốc hội cũng như các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan. Việc giao nhiệm vụ này cho một cơ quan trong cơ cấu của Quốc hội, đặc biệt là trong lĩnh vực lập pháp, thể hiện vị trí, vai trò của Quốc hội trong bộ máy nhà nước.
Quốc hội khoá IX đã thông qua 41 Luật thì Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội chủ trì thẩm tra 18 Luật chiếm 43% số luật được thông qua. Quốc hội khoá XII đã thông qua 64 Luật thì Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội chủ trì thẩm tra hầu hết dự án luật trên.
Về hoạt động thẩm định văn bản luật thuộc Bộ Tư pháp. Thời gian qua, công tác thẩm định của Bộ Tư pháp đối với các dự thảo luật đã đạt được kết
quả khá tốt, góp phần nâng cao chất lượng văn bản, bảo đảm tiến độ trình, thông qua, ký ban hành. "Từ năm 1997 đến nay, Bộ Tư pháp đã thẩm định khá nhiều dự thảo văn bản luật. Năm 1998 Bộ Tư pháp đã thẩm định được 10 dự thảo luật; Năm 1999 thẩm định được 3 dự thảo luật; Năm 2000 là 4 dự thảo; Năm 2001 là 8 dự thảo luật…" [42, tr.47].
Như vậy, hoạt động thẩm định, thẩm tra được các cơ quan tiến hành thường xuyên trong nhiều năm qua và đạt được những kết quả đáng khích lệ. Hoạt động thẩm định ngày càng phát huy vai trò trong việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất cho mỗi dự thảo và qua đó chất lượng văn bản luật ngày càng được nâng cao. Điều đó càng khẳng định hoạt động thẩm tra, thẩm định văn bản luật trở nên cần thiết bởi nếu thực hiện tốt hoạt động này thì sẽ "đỡ gánh nặng" cho cơ quan tiến hành hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản luật sau khi văn bản đã có hiệu lực pháp lý.
2.3.2. Những hạn chế và bất cập
Do nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan, Uỷ ban Pháp luật vẫn chưa thực sự phát huy được vai trò của mình trong lĩnh vực này. Bởi lẽ, việc xem xét về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật là một công việc phức tạp, mang tính chuyên môn cao, đòi hỏi sự am hiểu pháp luật sâu sắc trong tất cả các lĩnh vực và sự đầu tư lớn về thời gian, công sức. Việc tham gia của Uỷ ban Pháp luật, nhất là ở giai đoạn thẩm tra sơ bộ chưa được thường xuyên, chưa tập trung được trí tuệ của tập thể Uỷ ban Pháp luật. Để tham gia cùng Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban khác bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật trước khi trình Quốc hội thông qua, thông thường, chỉ có một đại diện thường trực Uỷ ban Pháp luật hoặc thậm chí chỉ là cán bộ, chuyên viên của vụ chuyên môn giúp việc Uỷ ban cử sang thẩm tra. Ý kiến thẩm tra của Uỷ ban Pháp luật về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất
của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật chưa được thể hiện một cách chính thức bằng văn bản.
Việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật tuy được quy định là một nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng của Uỷ ban Pháp luật, nhưng trên thực tế, do phải cùng một lúc đảm nhận nhiều trọng trách khác nhau nên sự đầu tư thực hiện công tác này còn rất nhiều hạn chế. Do đó, trên thực tế, Uỷ ban Pháp luật vẫn còn "để lọt" một số văn bản được ban hành chưa đúng thẩm quyền. Ví dụ, trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh vẫn có các Pháp lệnh về thuế; mốt số quy định đáng lẽ phải được quy định cụ thể trong luật nhưng lại giao cho Chính phủ quy định hoặc Bộ quy định… Nội dung của một số dự án luật còn những mâu thuẫn, chồng chéo. Tồn tại này có trách nhiệm của Uỷ ban Pháp luật.
Về công việc thẩm định của Bộ Tư pháp đối với văn bản luật trên thực tế cũng bộc lộ những hạn chế như: chất lượng của các Báo cáo thẩm tra chưa cao; các uỷ viên thẩm tra hoạt động kiêm nhiệm nên chưa giành nhiều thời gian cho hoạt động này làm ảnh hưởng đến tiến độ công việc.
Nguyên nhân của sự hạn chế trên cụ thể là: Trong một thời gian dài, Uỷ ban Pháp luật "quá tải" về chức năng, nhiệm vụ; phương thức Uỷ ban Pháp luật sử dụng nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật còn thiếu hiệu lực và hiệu quả. Bởi mặc dù Uỷ ban Pháp luật là cơ quan duy nhất của Quốc hội có vai trò bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với tất cả các dự án luật, nhưng khi thực hiện trọng trách này, Uỷ ban Pháp luật lại không đứng ở vị trí chủ chốt mà chỉ là cơ quan tham gia cùng với các cơ quan khác thẩm tra, chỉnh lý.
Quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành không thể hiện được vai trò chủ đạo của Uỷ ban Pháp luật, không đề cao trách
nhiệm cũng như tính chất pháp lý của các ý kiến của Uỷ ban Pháp luật liên quan đến tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Trong khi đó, các văn bản dưới luật khác cũng không có quy định nào cụ thể hơn về sự "tham gia" này của Uỷ ban Pháp luật, ví dụ: nếu tham gia thẩm tra, thì trong phiên họp thẩm tra, ý kiến của Uỷ ban Pháp luật được trình bày như thế nào, có được thể hiện chung trong Báo cáo thẩm tra của cơ quan chủ trì thẩm tra không?...
Sự đánh giá về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất trong hệ thống pháp luật không đơn giản, thường gây nhiều tranh cãi và có ảnh hưởng rất lớn tới "số phận" của các dự án luật nên đòi hỏi người làm nhiệm vụ này không chỉ có chuyên môn sâu mà cả sự kiên định, vững vàng. Điều đó đặt ra yêu cầu rất cao đối với mỗi thành viên Uỷ ban Pháp luật. Những yêu cầu đó, trong thời gian qua, dù đã được quan tâm nhưng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu thực hiện nhiệm vụ.
Do Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật không quy định khi thẩm tra sơ bộ, cơ quan thẩm tra phải tiến hành họp toàn thể mà với dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến thì có thể tổ chức phiên họp Thường trực Hội đồng, Thường trực Uỷ ban. Điều đó dẫn tới báo cáo thẩm tra chỉ phản ánh được ý kiến của một bộ phận thành viên của cơ quan thẩm tra chứ không phải là ý kiến của toàn thể cơ quan thẩm tra. Hơn nữa, trong trường hợp này có thể dẫn đến những ý kiến đối lập nhau tại cuộc họp thẩm tra sơ bộ với ý kiến thẩm tra tại cuộc họp toàn thể, khi đó sẽ gây khó khăn cho việc xem xét thông qua các văn bản luật. Điều này cũng vi phạm nguyên tắc làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số của các cơ quan của Quốc hội.
Bên cạnh đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định nội dung thẩm tra, thẩm định vẫn còn nhiều điểm trùng lặp nhau, ví dụ như sự phù hợp của nội dung dự thảo đối với đường lối, chủ trương,
chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật; tính khả thi của văn bản. Điều này đã ảnh hưởng lớn tới kết quả Báo cáo thẩm tra, thẩm định (sẽ có nhiều quan điểm trùng nhau, nhưng cũng có nhiều quan điểm khác nhau khó đi tới điểm thống nhất cuối cùng).
Mặt khác, do việc gửi dự án đến cơ quan thẩm tra vẫn còn nhiều trường hợp chưa bảo đảm thời gian theo luật định. Có những dự án luật gửi