CHƢƠNG 2 : PHÁP LUẬT TÀI NGUYÊN NƢỚC VIỆT NAM
3.3. Kiến nghị phương hướng hoàn thiện hệ thống pháp luật tài nguyên nước
3.3.1. Thu hẹp đối tượng được miễn thuế tài nguyên đối với tài nguyên nước
nguyên nước
Tại hầu hết các quốc gia, TNN vẫn được xem là tài sản thuộc sở hữu nhà nước. Ở Việt Nam hình thức sở hữu nhà nước đối với TNN vẫn là tối ưu nhất. Tuy nhiên, như phân tích ở mục 3.2.6, pháp luật Việt Nam chưa coi trọng các công cụ kinh tế, tài chính trong quản lý TNN. Trong khi đó, TNN đang dần bị cạn kiệt và ngày càng trở nên khan hiếm nên hằng năm, Nhà nước phải chi một khoản kinh phí rất lớn cho việc tìm kiếm nguồn nước, khôi phục nguồn nước… Một phương pháp tối ưu nhằm bù đắp một phần cho ngân sách nhà nước, bảo vệ TNN, khuyến khích người dân sử dụng nước tiết kiệm là coi trọng các chính sách kinh tế, tài chính trong quản lý TNN.
Tuy nhiên, mặc dù Luật Thuế tài nguyên đã quy định mọi tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng TNN đều phải nộp thuế tài nguyên nhưng thuế suất đối với các hoạt động này chưa hợp lý điển hình như đối với thủy điện, nước là nguyên liệu chính phục vụ phát điện, mức thuế suất từ 2-5% là thấp và khung
thuế suất quá rộng. Tuy đưa ra khung thuế suất là từ 2-5% nhưng không hướng dẫn cụ thể trường hợp nào đóng 2%, trường hợp nào đóng 5% nên mức thuế suất cao hầu như không được áp dụng và trong thực tế hiện nay, các công ty thủy điện vẫn đóng thuế tài nguyên đối với TNN là 2%. Thêm vào đó, tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng TNN phục vụ cho sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp… lại được miễn thuế, điều này không khuyến khích được ý thức khai thác, sử dụng nước tiết kiệm. Ví dụ như ở Tây Nguyên, người dân không “để mắt” đến những khuyến cáo về mô hình tưới tiết kiệm của các chuyên gia nông nghiệp vừa sử dụng ít nước, vừa cho năng suất cao vì họ sợ mất mùa. Nhưng nguyên nhân sâu xa chính là việc sử dụng nước nhiều hay ít đều không phải “mất tiền mua” nên không có ý thức tiết kiệm. Vì vậy, nếu ta không miễn thuế tài nguyên đối với tổ chức, cá nhân sử dụng nước dưới đất cho tưới các loại cây trồng công nghiệp thì sẽ khiến cho người dân thay đổi nếp nghĩ và chắc chắn rằng mô hình tưới tiết kiệm sẽ được áp dụng rộng rãi để tiết kiệm một phần chi phí.
Vì vậy, để vừa bù đắp một phần cho ngân sách nhà nước, vừa khuyến kích khai thác, sử dụng nước tiết kiệm, tái sử dụng nước, bảo vệ TNN, chúng ta cần xem xét, điều chỉnh tăng mức thuế suất thuế TNN đối với các hoạt động sử dụng nước cho sản xuất kinh doanh đặc biệt là thủy điện. Đồng thời, xem xét chỉ giảm một phần thuế tài nguyên cho các đối tượng khai thác, sử dụng TNN phục vụ việc tưới các loại cây trồng công nghiệp.
3.3.2. Coi giấy phép về tài nguyên nƣớc là tài sản
Việc coi giấy phép về TNN là tài sản như giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, được phép chuyển nhượng, để thừa kế, thế chấp… sẽ mang đến cho nước một giá trị ẩn hay nói cách khác là “giá cơ hội”. Đồng thời, cũng hình thành ở người khai thác, sử dụng TNN động cơ tự nguyện bảo vệ TNN và sử dụng nước hiệu quả, tiết kiệm nhất.
So với các lựa chọn khác hiện nay, việc chuyển nhượng quyền khai thác, sử dụng TNN, xả nước thải vào nguồn nước có thể giúp chuyển đổi nước có giá
trị sử dụng cao hơn theo cách rẻ hơn và công bằng hơn. Ví dụ như ở Chile, nhờ hình thành thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng nước mà thành phố La Serena có thể đáp ứng được những nhu cầu sử dụng nước bằng cách mua quyền sử dụng nước dư thừa của nông dân với mức giá thấp hơn so với chi phí xây dựng hồ chứa Puclaradam theo như kế hoạch. Hơn nữa, do có lợi trong việc bán bớt phần dư thừa quyền sử dụng nước của mình và để có thể tạo ra lượng nước dư thừa nhiều hơn, nông dân đã tìm cách áp dụng các công nghệ tưới tiên tiến, hiệu quả hơn. Với việc hình thành hoạt động kinh doanh quyền sử dụng nước ở Chile không những đã tránh được những mâu thuẫn về nước mà còn tránh được các chi phí môi trường liên quan đến việc xây dựng các hồ chứa nước mới. Thêm vào đó, người nông dân còn được hưởng lợi từ việc có các quyền sử dụng nước và với họ, chúng là một tài sản có thể dùng để thế chấp cho việc vay vốn với lãi suất thấp [21].
Hiện nay, việc cấm chuyển quyền sử dụng giấy phép về TNN ở nước ta đã gây ra những khó khăn cho chủ giấy phép. Ví dụ, Ông Nguyễn Văn A là hộ kinh doanh cá thể, có một Xưởng sản xuất Mỳ sợi. Ông A đứng tên trong Giấy phép khai thác, sử dụng nước dưới đất với quy mô 30 m3/ngày đêm và Giấy phép xả nước thải vào nguồn nước với quy mô là 25 m3/ngày đêm. Ông A chết đi và di chúc cho con trai là Nguyễn Văn B được hưởng thừa kế Xưởng sản xuất Mỳ sợi nói trên. Anh B vẫn duy trì hoạt động sản xuất kinh doanh như thời cha mình còn sống. Nhưng vì pháp luật quy định giấy phép về TNN sẽ bị thu hồi khi chủ giấy phép là cá nhân chết (điểm a khoản 1 Điều 10 Nghị định số 149/2004/NĐ-CP) nên B phải làm thủ tục lại từ đầu để xin hai loại giấy phép về TNN nói trên.
Từ ví dụ trên ta thấy việc cấm chuyển nhượng giấy phép về TNN đã gây ra những khó khăn nhất định cho doanh nghiệp, người dân và cả chính cơ quan nhà nước. Thứ nhất, cơ quan nhà nước mất thêm nhân lực để thẩm định hồ sơ, cấp giấy phép mới. Công việc này hết sức lãng phí vì nó đã hoàn tất kể từ khi
cấp giấy phép cho ông Nguyễn Văn A. Thứ hai, Anh Nguyễn Văn B mất thêm thời gian, tiền bạc và nhân lực để xin cấp phép mới.
Việc coi giấy phép về TNN là một loại tài sản được phép chuyển giao sẽ khuyến khích các tổ chức, cá nhân đầu tư vào các lĩnh vực có nhu cầu sử dụng nước lớn. Vì quyền sử dụng nước của họ sẽ được đảm bảo và không bị phụ thuộc vào quyền của các đối tượng sử dụng nước khác trong thời gian thiếu nước nên các nhà đầu tư sẽ yên tâm hơn. Sự đảm bảo quyền sử dụng nước còn thu hút tư nhân đầu tư vào các công trình nước lớn làm giảm bớt gánh nặng cho ngân sách nhà nước.
3.3.3. Phân định rõ chức năng quản lý nhà nƣớc về tài nguyên nƣớc của Bộ TN&MT với các Bộ, ngành khác
Bộ TN&MT có chức năng, nhiệm vụ chính trong quản lý TNN. Bên cạnh đó còn có các Bộ, ngành cơ quan khác có chức năng, phối hợp cùng Bộ TN&MT để quản lý TNN. Tuy nhiên, giữa các cơ quan này còn thiếu sự phối kết hợp trong việc quản lý, làm cho hiệu quả quản lý không cao. Vì vậy, cần phải xây dựng cơ sở pháp lý để các cơ quan quản lý nhà nước về TNN phối hợp với nhau để quản lý thống nhất, toàn diện TNN trong phạm vi toàn quốc. Đồng thời, phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của các cơ quan có liên quan trong quản lý TNN, tránh hiện tượng trùng lặp, chồng chéo làm giảm hiệu quả quản lý.
Tuy nhiên, nếu chỉ tập trung vào việc nâng cấp hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về hình thức mà không chú ý đến việc đào tạo nâng cao trình độ đội ngũ cán bộ chuyên môn làm công tác quản lý thì khó đạt được kết quả cao. Vì thế cùng với việc hoàn thiện hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về tài TNN cũng cần chú trọng đến trình độ của đội ngũ cán bộ chuyên trách.
Như vậy, chúng ta cần phải ban hành, sửa đổi những quy định của pháp luật về trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước về TNN để tạo ra cơ sở pháp lý đồng bộ, hoàn chỉnh cho các cơ quan quản lý nhà nước thực hiện được trách nhiệm của mình.
3.3.4. Quy định tiêu chí xác định thiệt hại
Tranh chấp về TNN xảy ra không nhiều nhưng lại trên diện rộng và ảnh hưởng đến nhiều người như vụ việc của Công ty Vedan Việt Nam xả nước ra sông Thị Vải đã gây thiệt hại cho ngư dân thành phố Hồ Chí Minh, Đồng Nai và Bà Rịa - Vũng Tàu. Mặc dù, đến ngày 10/8/2010, gần hai năm kể từ ngày phát hiện ra vụ việc, công ty Vedan Việt Nam đã chấp nhận bồi thường 100% yêu cầu của nông dân ba tỉnh, thành (thành phố Hồ Chí Minh 45,7 tỷ đồng; tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu 53,6 tỷ đồng và tỉnh Đồng Nai 119,5 tỷ đồng) nhưng dư luận xã hội còn bức xúc về sự chây ỳ của Vedan. Việc xác định thiệt hại chưa được rõ ràng đã dẫn tới việc giải quyết tranh chấp kéo dài, không thống nhất được mức bồi thường. Để làm rõ hơn về tiêu chí xác định thiệt hại, chúng ta có thể hoàn thiện pháp luật theo hướng sau:
Thứ nhất, cần có các quy định cụ thể về việc xác định thiệt hại do hành vi
làm ô nhiễm, suy thoái TNN gây ra. Đây là công việc hết sức khó khăn nhưng lại vô cùng quan trọng trong giải quyết tranh chấp về TNN. Thiệt hại do các hành vi này gây ra nên quy định thành hai loại và phải được tính riêng rẽ:
- Thiệt hại về sức khoẻ, tính mạng, tài sản, của tổ chức, cá nhân với cách tính phổ biến là thông qua các chi phí khám chữa bệnh do các cơ sở y tế cung cấp. Tuỳ thuộc vào mức độ ô nhiễm nguồn nước mà thiệt hại cho sức khỏe của con người.
- Thiệt hại về môi trường bao gồm chi phí hợp lý cho việc khôi phục lại tình trạng ban đầu của TNN, những thiệt hại do không sử dụng được nguồn nước bị ô nhiễm, những chi phí cho việc khảo sát, phân tích đánh giá TNN.
Thứ hai, chúng ta cần phải bổ sung những quy định cụ thể về cách thức
xác định tính chất và mức độ thiệt hại theo các phương pháp lượng giá nhất định. Đồng thời, cũng nên quy định thẩm quyền xác định các thiệt hại cho các đoàn thanh tra chuyên ngành về TNN để đảm bảo tính chính xác, hợp lý của những thiệt hại thực tế gây ra cho TNN.
Hiện nay, trong hệ thống pháp luật về TNN chưa có văn bản nào quy định về tiêu chí xác định thiệt hại và bồi thường thiệt hại. Để hoàn thiện hệ thống pháp luật về TNN, chúng ta cần ban hành văn bản mới về vấn đề này.
3.3.5. Hoàn thiện các quy định về trách nhiệm pháp lý của các tổ chức, cá nhân trong việc bảo vệ tài nguyên nƣớc chức, cá nhân trong việc bảo vệ tài nguyên nƣớc
Việc áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật về TNN nhằm ngăn ngừa, hạn chế các hành vi vi phạm pháp luật, cải tạo, giáo dục các tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm có ý thức tôn trọng và thực hiện pháp luật một cách nghiêm chỉnh, góp phần bảo vệ TNN. Tuy nhiên, chế tài đối với tổ chức, cá nhân vi phạm pháp luật về TNN còn quá nhẹ, không đủ sức răn đe khiến cho tình trạng coi thường pháp luật diễn ra khá phổ biến. Để hạn chế tình trạng này, chúng ta nên:
Thứ nhất, đối với quy định của pháp luật hành chính. Hiện nay Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008) tại điểm d và đ khoản 2 Điều 14 quy định rất chênh lệch mức phạt tiền cao nhất giữa môi trường (500 triệu đồng) và TNN (100 triệu đồng), trong khi đó, nước là thành phần quan trọng nhất của môi trường. Thêm vào đó, Pháp lệnh này cũng quy định mức phạt tiền cao nhất đối với các hành vi vi phạm pháp luật về các loại tài nguyên khác như đất đai, rừng, khoáng sản là 500 triệu đồng. Vì vậy, để thống nhất, chúng ta nên quy định mức phạt tiền cao nhất đối với hành vi vi phạm pháp luật về TNN, môi trường và các loại tài nguyên khác ngang nhau là 500 triệu đồng. Cùng với đó, chúng ta cũng nên rà soát, đánh giá các quy định trong Nghị định số 34/2005/NĐ-CP để sửa đổi, bổ sung theo hướng tăng mức phạt tiền đối với các hành vi vi phạm và phù hợp với các văn bản khác.
Thứ hai, đối với quy định của pháp luật hình sự. Thực tế cho thấy, chủ thể của tội phạm tại Điều 172 và Điều 183 Bộ luật hình sự 1999 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) trong thực tế phần lớn là các doanh nghiệp. Trong trường hợp một doanh nghiệp gây ô nhiễm nguồn nước đã bị xử phạt vi phạm hành chính nhưng không thực hiện các biện pháp khắc phục hậu quả theo quyết định của cơ
quan nhà nước có thẩm quyền gây hậu quả nghiêm trọng thì sẽ không bị truy cứu trách nhiệm hình sự vì tổ chức không phải là chủ thể của tội phạm. Vì vậy, doanh nghiệp sẽ không phải chịu trách nhiệm hình sự.
Như phân tích ở những phần trước nhiều doanh nghiệp hiện nay coi thường pháp luật, chấp nhận nộp phạt mà không lắp đặt hệ thống xử lý nước thải đạt tiêu chuẩn môi trường vì sẽ ảnh hưởng đến lợi nhuận của họ. Chính điều này đã làm mất tính răn đe của pháp luật hình sự, doanh nghiệp sẽ coi thường pháp luật và mức độ vi phạm sẽ ngày càng nghiêm trọng hơn, thiệt hại cho môi trường sẽ ngày càng nặng nề hơn. Để ngăn chặn những công ty có “mầm mống Vedan” chúng ta cần hoàn thiện các quy định này bằng cách quy trách nhiệm đối với những người đứng đầu cơ quan, tổ chức và người có trách nhiệm vận hành hệ thống khai thác, sử dụng TNN, xả nước thải vào nguồn nước, từ đó khởi tố vụ án hình sự về những tội danh này.
Ngoài ra, cơ quan quản lý chuyên ngành về TNN cũng nên rà soát lại hệ thống văn bản pháp luật TNN, tìm ra những điểm chồng chéo, bất cập, thiếu khả thi để sửa đổi, bổ sung theo thẩm quyền hoặc đề nghị sửa đổi, bổ sung cho phù hợp.
Tóm lại, trong điều kiện hiện nay để nâng cao hiệu quả quản lý TNN chúng ta cần sử dụng nhiều biện pháp, trong đó có biện pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật TNN. Chúng ta cần ban hành mới, sửa đổi, bổ sung một số văn bản pháp luật hiện hành về TNN. Làm được điều này chúng ta sẽ có một hệ thống pháp luật TNN thống nhất, đồng bộ và hoàn chỉnh, tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng TNN, góp phần hạn chế, ngăn ngừa hiện tượng ô nhiễm, suy thoái, cạn kiệt nguồn nước.
Kết luận Chƣơng 3
Trong thời gian qua, công tác quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng TNN đã đạt được những thành tựu quan trọng, góp phần to lớn cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Tuy nhiên, ngành nước cũng đang bộc lộ một số vấn đề tồn tại, yếu kém. Đặc biệt là hệ thống pháp luật TNN còn nhiều điểm bất hợp lý, ý thức chấp hành pháp luật TNN của người dân và doanh nghiệp chưa cao khiến cho tình trạng ô nhiễm nguồn nước ngày càng trầm trọng hơn.
Bằng phương pháp phân tích, so sánh, tổng hợp, tác giả đã đưa ra được bức tranh toàn cảnh về thực tiễn áp dụng pháp luật TNN. Qua đó cho thấy, pháp luật TNN Việt Nam hiện còn nhiều bất cập, tuy số lượng khá nhiều nhưng chất lượng lại không cao, nhiều nội dung quan trọng không được hướng dẫn cụ thể, nhiều quy định còn mâu thuẫn, chồng chéo. Thêm vào đó, một số văn bản được ban hành nhưng không có ý nghĩa nhiều với công tác quản lý nhà nước vì không phù hợp với điều kiện thực tế. Trong bối cảnh đó, nhu cầu tất yếu đặt ra là phải sớm hoàn thiện hệ thống pháp luật TNN giúp cho công tác quản lý có hiệu quả