Khó khăn hiện nay là phải xác định cho DNNN đối tượng thực hiện quyền chủ sở hữu đích thực với những quyền hạn cụ thể, rõ ràng. Thực ra, vấn đề này đã được đặt ra từ Luật DNNN năm 1995, song cho đến tận năm 2003, khi Luật DNNN được thay thế, nghị định hướng dẫn về thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với DNNN vẫn chưa được soạn thảo xong. Tiếp đó, những đổi mới của Luật DNNN năm 2003 với các nội dung như hoạt động cơng ích cũng được mở rộng tới các thành phần kinh tế khác thơng qua hình thức đấu thầu, ký hợp đồng thực hiện..., thì tính phức tạp liên quan đến vai trị của chủ sở hữu nhà nước trong giai đoạn hiện nay tăng lên nhiều giữa các mối quan hệ đan xen. Đặc biệt, những khó khăn trong việc xác định và tách biệt vai trò của chủ sở hữu nhà nước và quản lý nhà nước trong các cơ quan nhà nước. Việc chưa tách bạch được quản lý nhà nước và điều hành doanh nghiệp trong cơ quan nhà nước là một trong những nguyên nhân khiến nhiều cơ quan, cấp chính quyền đều “đóng vai” người thực hiện quyền sở hữu đối với DNNN. “Theo tơi, có thể có nhiều người đóng vai thực hiện quyền sở hữu nhà nước đối với DNNN, song DNNN chỉ cần một ông chủ tham gia điều hành mọi hoạt động liên quan đến doanh nghiệp, chứ khơng phải có vài ơng chủ để mỗi ơng quyết một chuyện”[41]. Rõ ràng là, khi người quyết định về nhân sự lại khác với người quyết định về chiến lược, kế hoạch đầu tư, cũng
khác với người quyết định về vốn thì hiệu quả đầu tư của DNNN có rất ít cơ hội được cải thiện. Những nghiên cứu về mơ hình tổ chức thực hiện chức năng, quyền hạn, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN tại Singapore, Trung Quốc, Hàn Quốc, Hungary, Thuỵ Điển, New Zealand... cho thấy, cho dù tỷ trọng của kinh tế nhà nước tại các nước này khác nhau, các cơ chế quản lý, hệ thống luật pháp dành cho khu vực này không giống nhau, song điều quan trọng là mục tiêu mà chủ sở hữu nhà nước đặt cho DNNN của họ được thực hiện và được kiểm soát, giám sát chặt chẽ. Ví dụ, tại Singapore, Cơng ty Temasek Holdings thực hiện quyền chủ sở hữu đối với các DN có vốn của mình, cịn Bộ trưởng Bộ Tài chính chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quyền chủ sở hữu với Temasek Holdings. Ông này uỷ quyền rất lớn cho Temasek và chỉ nắm một quyền là biết rõ hàng năm lợi nhuận của công ty này nộp về ngân sách là bao nhiêu, giám sát những thay đổi lớn, các bộ, ngành khác chỉ thuần tuý làm chức năng quản lý nhà nước. Cịn mơ hình của Trung Quốc là Ủy ban Giám sát và Quản lý tài sản nhà nước trực thuộc Quốc vụ viện là đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đối với khoảng 180 DNNN Trung ương và các phần vốn góp của Nhà nước trong các công ty khác. Các DNNN địa phương sẽ do cơ quan giám sát và quản lý tài sản địa phương thực hiện quyền chủ sở hữu[42]. Có thể thấy điểm chung của các mơ hình là quyền của chủ sở hữu được thực hiện tập trung và thống nhất. Đây chính là điểm yếu dễ nhận thấy trong mơ hình của Việt Nam. Bên cạnh đó, phải làm rõ mục tiêu mà Nhà nước đặt ra cho mỗi DNNN và mỗi mục tiêu phải có cơ chế tương đồng đi kèm để đảm bảo các mục tiêu đó được thực hiện. Đặc biệt, quyền giám sát thực hiện chức năng chủ sở hữu, giám sát của Quốc hội đối với khu vực kinh tế này. Bởi hiện nay, chúng ta chưa nhận thức được bản chất của công tác giám sát, đánh giá là “giám sát, đánh giá việc thực hiện mục tiêu và lợi ích của chủ sở hữu” mà thiên về giám sát và đánh giá kết quả hoạt động
của công ty nhà nước (thực chất đây là chức năng quản lý nhà nước). Do vậy công tác giám sát, đánh giá thời gian cịn hình thức; thất thốt, lãng phí và thiếu hiệu quả của việc sử dụng vốn chủ sở hữu nhà nước trong nhiều năm nhưng chưa có giải pháp hữu hiệu, khơng xác định được trách nhiệm của các cá nhân và tổ chức có liên quan. Vì vậy, sớm ban hành văn bản hướng dẫn việc thực hiện chức năng, quyền hạn, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN là vô cùng cần thiết.