2.1. Quy định của pháp luật Việt Nam về vai trò giám sát của Quốc
2.1.1. Lịch sử hình thành và phát triển chế định giám sát của Quốc hội trong
việc ký kết và thực hiện điều ước quốc tế việc ký kết và thực hiện điều ước quốc tế
Trƣớc khi Quốc hội ban hành Luật hoạt động giám sát của Quốc hội, những quy định về hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội đã đƣợc quy định trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau. Dự thảo Hiến pháp năm 1946 đã quy định về cơ quan giám sát tại Chƣơng V gồm 3 điều. Theo đó:
Điều 48: Nghị viện bầu ra một ban giám sát tối cao 11 ngƣời để kiểm soát công việc và nhân viên của Nhà nƣớc.
Điều 49: Ban giám sát có quyền xem xét, đòi hỏi các tài liệu ở các cơ quan của Chính phủ.
Điều 50: Khi gặp một việc đáng phải truy tố, ban giám sát lập hồ sơ rồi đƣa sang Ban thƣờng vụ định đoạt. Ban thƣờng vụ có thể xếp bỏ hoặc đƣa ra Nghị viện hay Chính phủ xử trí.
Tại kỳ họp thứ hai, Quốc hội khóa I, Quốc hội đã thông qua Hiến pháp năm 1946, theo đó, Nghị viện có quyền giám sát trực tiếp hoạt động của Ban thƣờng vụ, Chính phủ bằng hình thức biểu quyết tín nhiệm. Nếu Ban thƣờng vụ, nội các và các Bộ trƣởng mất tín nhiệm thì phải từ chức. Ban thƣờng trực có quyền giám sát thông qua chất vấn các Bộ trƣởng để từ đó “kiểm soát và phê bình Chính phủ”.
Các bản Hiến pháp năm 1959, năm 1980 và năm 1992 đã kế thừa và phát triển Hiến pháp năm 1946 và đã có quy định rõ ràng hơn về giám sát của Quốc hội. Ví dụ:
Điều 83, Hiến pháp năm 1992 quy định: “Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao trong toàn bộ hoạt động của Nhà nước”.
Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định lại thẩm quyền giám sát tối cao của Quốc hội, cụ thể “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của
Nhà nước” [26, Điều 69].
Đồng thời tại Hiến pháp năm 2013 đã cụ thể hóa chức năng giám sát tối cao của Quốc hội, đó là:
Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; xét báo cáo công tác của Chủ tịch nƣớc, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nƣớc và cơ quan khác do Quốc hội thành lập [26, Điều 70, Khoản 2].
Năm 2003, tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XI, Quốc hội đã ban hành Luật hoạt động giám sát của Quốc hội trong đó khẳng định rằng Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao trong toàn bộ hoạt động của Nhà nƣớc. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao của mình tại kỳ họp Quốc hội trên cơ sở hoạt động giám sát của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội.
Năm 2015, tại kỳ họp thứ 10, Quốc hội khóa XIII, Quốc hội đã ban hành Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân (Luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016). Luật này đã khẳng định rằng giám sát của Quốc hội bao gồm giám sát tối cao của Quốc hội, giám sát của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và các đại biểu Quốc hội”. Trong đó, giám sát tối cao là việc Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xử lý. Giám sát tối cao đƣợc thực hiện tại kỳ họp Quốc hội. Đồng thời, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 đã cụ thể hóa thẩm quyền giám sát của Quốc hội bao gồm:
1. Quốc hội giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; giám sát tối cao hoạt động của Chủ tịch nƣớc, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ trƣởng, thành viên khác của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nƣớc và cơ quan khác do Quốc hội thành lập; giám sát tối cao văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nƣớc, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nƣớc; giám sát tối cao nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội hoặc Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ƣơng Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, thông tƣ liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, thông tƣ liên tịch giữa Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao;
2. Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội; giám sát hoạt động của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nƣớc và cơ quan khác do Quốc hội thành lập, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nƣớc; giám sát nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ƣơng Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, thông tƣ liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, thông tƣ liên tịch giữa Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân
tối cao, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh; giúp Quốc hội tổ chức thực hiện quyền giám sát tối cao theo sự phân công của Quốc hội;
3. Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình giám sát việc thực hiện Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội; giám sát hoạt động của Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nƣớc và cơ quan khác do Quốc hội thành lập; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nƣớc; giám sát nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ƣơng Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, thông tƣ liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, thông tƣ liên tịch giữa Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao thuộc lĩnh vực Hội đồng dân tộc, Ủy ban phụ trách; giúp Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội thực hiện quyền giám sát theo sự phân công của Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội;
4. Đoàn đại biểu Quốc hội tổ chức hoạt động giám sát của Đoàn và tổ chức để đại biểu Quốc hội trong Đoàn thực hiện nhiệm vụ giám sát tại địa phƣơng; tham gia giám sát với Đoàn giám sát của Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Đại biểu Quốc hội chất vấn Chủ tịch nƣớc, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ trƣởng, thành viên khác của Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nƣớc; trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình giám sát văn bản quy phạm pháp luật, việc thi hành pháp luật; giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân; tham gia Đoàn giám sát của Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của
Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế đã đƣợc Quốc hội khóa XI thông qua tại kỳ họp thứ 7 (tháng 6/2005) (sau đây gọi là Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế năm 2005). Luật này gồm 9 chƣơng, 107 điều thay thế cho Pháp lệnh về ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế năm 1998 quy định về việc đàm phán, ký kết, gia nhập,bảo lƣu, lƣu chiểu, lƣu trữ, sao lục, công bố, đăng ký, thực hiện, giải thích, sửa đổi, bổ sung, gia hạn, chấm dứt hiệu lực, từ bỏ, rút khỏi, tạm đình chỉ thực hiện điều ƣớc quốc tế đƣợc ký kết hoặc gia nhập nhân danh Nhà nƣớc và nhân danh Chính phủ nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
So với quy định của Pháp lệnh năm 1998, Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế năm 2005 có những nội dung mới nhƣ sau:
Một là, Luật xác định hai nguyên tắc khi ký kết, gia nhập và thực
hiện điều ƣớc quốc tế là:
- Phù hợp với lợi ích quốc gia, đƣờng lối đối ngoại của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam;
- Phải trình Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội cho ý kiến trƣớc khi đàm phán, ký hoặc gia nhập nếu điều ƣớc quốc tế có quy định trái hoặc chƣa đƣợc quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, điều ƣớc quốc tế mà để thực hiện cần sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội; trong trƣờng hợp đàm phán, ký hoặc gia nhập điều ƣớc quốc tế có quy định trái với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội thì Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội báo cáo Quốc hội cho ý kiến.
Hai là, Luật quy định việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải bảo đảm không làm cản trở đến việc thực hiện điều ƣớc quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên [23, Điều 6, Khoản 2].
Hơn nữa, lần đầu tiên Luật quy định điều ƣớc quốc tế nếu quy định đã đủ rõ, chi tiết để thực hiện có thể đƣợc áp dụng trực tiếp ở Việt Nam theo quyết định của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. Trong trƣờng hợp không thể áp dụng trực tiếp một số quy định của điều ƣớc quốc tế, cơ quan có thẩm quyền khi quyết định ký,
phê chuẩn, phê duyệt hoặc gia nhập điều ƣớc quốc tế đó, quyết định hoặc kiến nghị sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện điều ƣớc quốc tế đó (Điều 6 khoản 3).
Ba là, Luật quy định chi tiết về thẩm quyền, trình tự, thủ tục thống nhất cho việc ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế. Các quy định này bao gồm từ khâu đề xuất việc đàm phán, ký, gia nhập điều ƣớc quốc tế đến kiểm tra các đề xuất, thẩm định các đề xuất; thẩm tra đề xuất trình Quốc hội việc phê chuẩn hoặc gia nhập điều ƣớc quốc tế; thống nhất quản lý Nhà nƣớc và triển khai thực hiện điều ƣớc quốc tế; tổ chức giám sát hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế.
Bốn là, Luật cũng quy định cụ thể về thẩm quyền, trình tự, thủ tục trình xin ý kiến của Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội về việc đề xuất, đàm phán, ký hoặc gia nhập điều ƣớc quốc tế trong trƣờng hợp điều ƣớc quốc tế đó có quy định trái hoặc chƣa đƣợc quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội. Các quy định này góp phần gắn quá trình ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế với Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội tạo điều kiện cho việc thực hiện có hiệu quả các cam kết quốc tế của Việt Nam.
Năm là, lần đầu tiên Luật quy định về việc bảo đảm kinh phí cho việc ký kết,
gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế (Điều 105). Quy định này là cần thiết vì hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế bao gồm những quy trình có tính chất phức tạp, đòi hỏi phải có văn bản riêng để điều chỉnh cho hoạt động này.