2.1. Quy định của pháp luật Việt Nam về vai trò giám sát của Quốc
2.1.2. Pháp luật hiện hành quy định về hoạt động giám sát của Quốc hộ
trong việc ký kết và thực hiện điều ước quốc tế
Về thẩm quyền giám sát: Một trong những nội dung mới của Hiến pháp,
đó là tại Hiến pháp 2013 đã khẳng định nghĩa vụ “tuân thủ Hiến chương Liên hợp quốc và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên...” [26, Điều 12]. Nhƣ vậy, Hiến pháp năm 2013 đã hiến định nghĩa vụ tuân thủ Hiến chƣơng Liên hợp quốc và các điều ƣớc quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Hiến chƣơng Liên hợp quốc là nguồn luật quốc tế và là điều ƣớc quốc tế đa phƣơng, toàn cầu quan trọng. Hiến
chƣơng quy định các nội dung cơ bản liên quan đến các quốc gia, dân tộc trên thế giới với tôn chỉ và mục đích:
Duy trì hòa bình và an ninh quốc tế; phát triển mối quan hệ hữu nghị giữa các dân tộc trên cơ sở tôn trọng nguyên tắc bình đẳng và tự quyết của các dân tộc và tiến hành những biện pháp phù hợp khác để củng cố hòa bình thế giới; thực hiện sự hợp tác quốc tế trong việc giải quyết các vấn đề quốc tế về kinh tế, xã hội, văn hóa và nhân đạo và trong việc khuyến khích sự tôn trọng các quyền của con ngƣời và các quyền tự do cơ bản cho tất cả mọi ngƣời không phân biệt chủng tộc, giới tính, ngôn ngữ hoặc tôn giáo; trở thành trung tâm phối hợp mọi hành động của các dân tộc, nhằm đạt đƣợc những mục đích chung nói trên.
Từ khi gia nhập Liên hợp quốc đến nay, Việt Nam luôn tuân thủ và thực hiện đầy đủ nghĩa vụ của quốc gia thành viên theo quy định của Hiến chƣơng. Hiến pháp năm 1980, năm 1992 cũng nhƣ các bộ luật, các luật và văn bản quy phạm pháp luật khác đƣợc ban hành trƣớc Hiến pháp năm 2013 không có văn bản nào quy định trực tiếp nghĩa vụ tuân thủ Hiến chƣơng Liên hợp quốc. Do vậy, Hiến pháp năm 2013 khẳng định nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tuân thủ Hiến chương Liên hợp quốc là lần đầu tiên nƣớc ta cam kết rõ ràng và cụ thể nghĩa vụ quốc tế này. Đồng thời, Hiến pháp năm 2013 cũng đã ghi nhận nghĩa vụ tuân thủ các điều ƣớc quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Mặc dù, Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế năm 2005 đã quy định: Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tuân thủ điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt nam là thành viên..., [23] tuy nhiên, việc hiến định nghĩa vụ tuân thủ điều ƣớc quốc tế trong Hiến pháp là minh chứng khẳng định với các nƣớc trên thế giới rằng Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là quốc gia tôn trọng luật quốc tế. Đồng thời, với cam kết này, các quốc gia các tổ chức quốc tế liên chính phủ khu vực và thế giới sẽ tin tƣởng hơn trong việc thiết lập và thực hiện các quan hệ chính trị, kinh tế, thƣơng mại, văn hóa, khoa học kỹ thuật... với Việt Nam [20]. Khi các quốc gia đã tuân thủ luật quốc tế thì quốc gia đó sẽ có quyền yêu cầu các quốc gia khác cũng phải tuân thủ và thực hiện luật quốc tế.
Hiến pháp năm 2013 không quy định trực tiếp vai trò giám sát của Quốc hội trong ký kết và thực hiện điều ƣớc quốc tế. Điều đó có nghĩa là về nguyên tắc, hoạt động giám sát điều ƣớc quốc tế là một phần trong hoạt động giám sát nói chung của Quốc hội. Do nghĩa vụ thực thi các điều ƣớc quốc tế là nghĩa vụ chủ yếu và trực tiếp của quốc gia thông qua hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc nên việc thực hiện trách nhiệm, nghĩa vụ đó cũng thuộc phạm vi, thẩm quyền giám sát tối cao của Quốc hội.
Quy định Giám sát hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế là một nội dung thuộc chƣơng trình giám sát hằng năm của Quốc hội [23, Điều 101] đã tiếp tục khẳng định thẩm quyền giám sát của Quốc hội đối với hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế. Việc giám sát đối với hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế cũng xuất phát từ chức năng giám sát của Quốc hội đối với hoạt động của những cơ quan thuộc thẩm quyền giám sát nhƣ Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trƣởng và các thành viên khác của Chính phủ... Căn cứ để Quốc hội tiến hành giám sát hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế là chƣơng trình giám sát hằng năm đƣợc quyết định theo đề nghị của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội. Thực chất hoạt động giám sát đối với hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế không phải là nội dung đƣợc tiến hành chuyên biệt, mà nó sẽ đƣợc tiến hành cùng với những nội dung khác trong chƣơng trình giám sát thông qua phƣơng thức giám sát đối với từng chủ thể.
Về chủ thể giám sát: Tại Điều 78 Luật tổ chức Quốc hội năm 2014 đã quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban đối ngoại, trong đó giao Ủy ban đối ngoại có nhiệm vụ:
- Chủ trì thẩm tra điều ƣớc quốc tế thuộc thẩm quyền phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực của Quốc hội;
- Giám sát hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế, thỏa thuận quốc tế.
Trong khi đó, Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế năm 2005 quy định thẩm quyền và nhiệm vụ giám sát hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế, cụ thể: Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội có trách nhiệm giám sát hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát[23, Điều 100].
Đồng thời, tại khoản 1 Điều 102 Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế năm 2005 đã quy định thẩm quyền giám sát cụ thể đối với từng chủ thể:
1. Quốc hội giám sát thông qua các hoạt động sau đây:
a) Xem xét báo cáo về hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế của Chủ tịch nước, Chính phủ;
Theo quy định tại Điều 13 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, Quốc hội sẽ xem xét, thảo luận báo cáo về hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế hằng năm của Chính phủ tại kỳ họp cuối năm. Tại kỳ họp cuối năm, Chính phủ gửi báo cáo đến đại biểu Quốc hội; khi cần thiết, Quốc hội sẽ xem xét, thảo luận. Tại kỳ họp cuối nhiệm kỳ, Quốc hội sẽ xem xét, thảo luận báo cáo về hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế cả nhiệm kỳ của Chủ tịch nƣớc, Chính phủ. Trừ báo cáo của Chủ tịch nƣớc, báo cáo về hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế của Chính phủ phải đƣợc Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội thẩm tra theo sự phân công của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội.
Việc xem xét, thảo luận báo cáo về hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế của Chủ tịch nƣớc, Chính phủ đƣợc tiến hành theo trình tự sau:
- Chủ tịch nƣớc, Thủ tƣớng Chính phủ trình bày báo cáo;
- Chủ tịch Hội đồng dân tộc hoặc Chủ nhiệm Ủy ban của Quốc hội trình bày báo cáo thẩm tra;
- Quốc hội thảo luận, cho ý kiến về báo cáo; trƣờng hợp cần thiết, báo cáo có thể đƣợc đƣa ra thảo luận tại Tổ đại biểu Quốc hội;
- Chủ tịch nƣớc, Thủ tƣớng Chính phủ có thể trình bày bổ sung những vấn đề mà đại biểu Quốc hội quan tâm;
- Quốc hội ra nghị quyết về công tác ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế của Chủ tịch nƣớc, Chính phủ khi xét thấy cần thiết.
b) Xem xét báo cáo của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về việc cho ý kiến đối với việc đàm phán, ký, gia nhập điều ước quốc tế có quy định trái hoặc chưa được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, điều ước quốc tế mà để thực hiện cần sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội;
Theo quy định tại Điều 12 Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế năm 2005, trong trƣờng hợp điều ƣớc quốc tế có quy định trái hoặc chƣa đƣợc quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, điều ƣớc quốc tế mà để thực hiện cần sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Chính phủ có nghĩa vụ trình Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội cho ý kiến về việc đàm phán, ký điều ƣớc quốc tế đó.
Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội cho ý kiến về việc đàm phán, ký điều ƣớc quốc tế. Trong trƣờng hợp cho ý kiến về việc đàm phán, ký điều ƣớc quốc tế có quy định trái với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội thì Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội báo cáo Quốc hội cho ý kiến.
c) Xem xét điều ước quốc tế đang có hiệu lực do Chủ tịch nước, Chính phủ quyết định ký kết, gia nhập có dấu hiệu trái với Hiến pháp;
Việc xem xét tính tƣơng thích giữa điều ƣớc quốc tế với Hiến pháp, trên nguyên tắc vừa là giám sát ký kết, gia nhập vừa là giám sát thực hiện điều ƣớc quốc tế. Nội dung này cần làm từ giai đoạn quyết định có tham gia điều ƣớc quốc tế không. Nếu điều ƣớc quốc tế có quy định trái với Hiến pháp, Chủ tịch nƣớc, Chính phủ cần quyết định không tham gia vào điều ƣớc quốc tế đó hoặc sửa đổi Hiến pháp và tham gia điều ƣớc quốc tế nếu điều đó là cần thiết cho lợi ích quốc gia. Hơn nữa, sau khi điều ƣớc quốc tế đƣợc đƣa vào thực hiện cũng có khả năng làm phát sinh những nội dung trái với Hiến pháp. Trong trƣờng hợp đó, quốc gia có thể lựa chọn rút khỏi điều ƣớc quốc tế hoặc giữ tƣ cách thành viên nhƣng sửa
đổi Hiến pháp. Hiện tại, pháp luật Việt Nam mới chỉ điều chỉnh việc sửa đổi, chấm dứt hiệu lực, từ bỏ, rút khỏi, tạm đình chỉ thực hiện toàn bộ hoặc một phần
điều ước quốc tế có dấu hiệu trái với Hiến pháp [23, Điều 103].
Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 không có điều khoản trực tiếp quy định về việc xem xét điều ƣớc quốc tế có dấu hiệu trái với Hiến pháp nhƣng áp dụng tƣơng tự Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 về việc xem xét văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội theo trình tự sau:
- Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội trình Quốc hội xem xét điều ƣớc quốc tế đang có hiệu lực do Chính phủ, Chủ tịch nƣớc quyết định ký kết, gia nhập có dấu hiệu trái Hiến pháp;
- Đại diện cơ quan thẩm tra trình bày báo cáo;
- Thủ tƣớng Chính phủ, Chính phủ có thể trình bày bổ sung những vấn đề có liên quan;
- Quốc hội thảo luận;
- Quốc hội ra nghị quyết về việc xem xét điều ƣớc quốc tế đang có hiệu lực do Chủ tịch nƣớc, Chính phủ quyết định ký kết, gia nhập có dấu hiệu trái với Hiến pháp [30, Điều 14].
Nhằm bảo đảm thống nhất với Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, Luật điều ƣớc quốc tế năm 2016 cũng không đề cập đến việc xem xét điều ƣớc quốc tế đang có hiệu lực do Chủ tịch nƣớc, Chính phủ quyết định ký kết có dấu hiệu trái Hiến pháp. Thay vào đó, Luật chỉ quy định Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội cho ý kiến về việc ký điều ƣớc quốc tế hoặc gia nhập điều ƣớc quốc tế có quy định khác hoặc chƣa đƣợc quy định trong luật, nghị quyết của Quốc hội, quy định trái pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội hoặc điều ƣớc quốc tế mà việc thực hiện cần sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, ban hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội. Đặc biệt, một trong những nguyên tắc đầu tiên và quan trọng mà Luật quy định khi xem xét việc ký kết điều ƣớc quốc tế đó là nó không trái với Hiến pháp nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam [32, Điều 3].
d) Xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao về hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế.
- Trƣớc phiên chất vấn, đại biểu Quốc hội ghi vấn đề chất vấn, ngƣời bị chất vấn vào phiếu chất vấn và gửi đến Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội.
- Căn cứ vào chƣơng trình kỳ họp, ý kiến, kiến nghị của cử tri, vấn đề xã hội quan tâm và phiếu chất vấn của đại biểu Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội trình Quốc hội quyết định nhóm vấn đề chất vấn và ngƣời bị chất vấn.
Hoạt động chất vấn tại kỳ họp Quốc hội đƣợc tiến hành theo trình tự sau đây: - Đại biểu Quốc hội nêu chất vấn, có thể cung cấp thông tin minh họa bằng hình ảnh, video, vật chứng cụ thể;
- Ngƣời bị chất vấn phải trả lời trực tiếp, đầy đủ vấn đề mà đại biểu Quốc hội đã chất vấn, không đƣợc ủy quyền cho ngƣời khác trả lời thay; xác định rõ trách nhiệm, biện pháp và thời hạn khắc phục hạn chế, bất cập(nếu có);
- Trƣờng hợp đại biểu Quốc hội không đồng ý với nội dung trả lời chất vấn thì có quyền chất vấn lại để ngƣời bị chất vấn trả lời;
- Đối với chất vấn thuộc nhóm vấn đề chất vấn tại kỳ họp nhƣng chƣa đƣợc trả lời tại kỳ họp.
Ngƣời bị chất vấn phải trực tiếp trả lời bằng văn bản. Văn bản trả lời chất vấn đƣợc gửi đến đại biểu Quốc hội đã chất vấn, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, các Đoàn đại biểu Quốc hội và đƣợc đăng tải trên Cổng thông tin điện tử của Quốc hội chậm nhất là 20 ngày kể từ ngày chất vấn, trừ tài liệu mật theo quy định của pháp luật.
Sau khi nhận đƣợc văn bản trả lời chất vấn, nếu đại biểu Quốc hội không đồng ý với nội dung trả lời thì có quyền đề nghị Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội đƣa ra thảo luận tại phiên họp Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, kỳ họp Quốc hội gần nhất hoặc kiến nghị Quốc hội xem xét trách nhiệm đối với ngƣời bị chất vấn.
- Quốc hội ra nghị quyết về chất vấn.
a) Xem xét báo cáo về hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế của Chính phủ;
Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội có thẩm quyền xem xét báo cáo về hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế do Bộ ngoại giao trình Chính phủ định kỳ hằng năm hoặc theo yêu cầu của Chính phủ. Theo quy định của Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, trong thời gian giữa hai kỳ họp Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội xem xét báo cáo về hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ƣớc quốc tế của Chính phủ hoặc báo cáo về những vấn đề khác theo