gây ảnh hƣởng tiêu cực trong nhân dân.
3.1.2 Những hạn chế chủ yếu của pháp luật về công trình ghi công liệt sỹ sỹ
Thứ nhất, Các văn bản pháp luật quy định về công trình ghi công liệt sỹ còn tản mạn, hiệu lực pháp lý chƣa cao, thiếu thống nhất.
Khi nói đến công trình ghi công liệt sỹ là nói đến hệ thống liên hoàn gồm hàng ngàn nghĩa trang liệt sỹ, nhà bia ghi tên liệt sỹ và đài tƣởng niệm liệt sỹ, hàng trăm ngàn mộ liệt sỹ. Tuy nhiên, các quy định về công trình ghi công liệt sỹ nằm rải rác ở nhiều văn bản. Sau Pháp lệnh ƣu đãi ngƣời có công 1995 và Nghị định số 28/CP ngày 29 tháng 4 năm 1995 của Chính phủ, văn bản pháp luật hƣớng dẫn về công trình ghi công liệt sỹ bản pháp luật chủ yếu là Thông tƣ của cấp Bộ, nội dung quy định của các văn bản pháp luật này đề cập đến những vấn đề riêng của công tác quản lý Nhà nƣớc về công trình ghi công liệt sỹ, chƣa có hƣớng dẫn chung tổng thể. Ví dụ, Thông tƣ số 49/TTLT/BTC-BLĐTBXH ngày 28 tháng 5 năm 2002 là văn bản pháp luật hƣớng dẫn thực hiện kinh phí về công tác mộ liệt sỹ; Chỉ thị số 08/2000/CT-TTg của Thủ tƣớng Chính phủ ngày 19 tháng 4 năm 2000 quy định về việc quy tập mộ liệt sỹ quân tình nguyện Việt Nam ở CămPuChia; Công văn số 1010 TC/HCSN ngày 30 tháng 1 năm 2002 của Bộ Tài chính về mức chi cho công tác mộ liệt sỹ áp dụng đối với việc quy tập mộ liệt sỹ ở Lào và CămPuChia..., do đó việc tra cứu, tìm hiểu, thực hiện các quy định pháp luật về công trình ghi công liệt sỹ phức tạp, gặp nhiều khó khăn.
Năm 1994, Bộ Lao động- Thƣơng binh và Xã hội đã hệ thống hoá các văn bản quy định về công tác mộ, nghĩa trang liệt sỹ nhƣng chƣa đầy đủ và lại bao gồm cả các văn bản của các cấp uỷ Đảng về công tác này. Từ năm 1995 trở lại đây, công tác hệ thống hoá văn bản pháp luật quy định về công trình ghi công liệt sỹ chƣa đƣợc tiến hành, chƣa tập hợp đƣợc đầy đủ, vì vậy
công tác quản lý Nhà nƣớc về công trình ghi công liệt sỹ còn có nhiều hạn chế.
Vấn đề mộ, nghĩa trang liệt sỹ, đài tƣởng niệm và nhà bia ghi tên liệt sỹ bên cạnh ý nghĩa chính trị quan trọng còn có liên quan đến nhiều lĩnh vực, nhiều ngành và các địa phƣơng. Tuy nhiên, các văn bản pháp luật về công trình ghi công liệt sỹ chủ yếu do Bộ Lao động- Thƣơng binh và Xã hội và Bộ Tài chính ban hành, vì vậy hiệu lực pháp lý chƣa cao.
Tính thiếu thống nhất của quy định pháp luật về công trình ghi công liệt sỹ thể hiện ngay tại quy định thuật ngữ về loại hình công trình ghi công liệt sỹ đã không nhất quán. Thông tƣ số 25/TB-TT ngày 24 tháng 10 năm 1994 của liên Bộ Lao động - Thƣơng binh và Xã hội - Quốc phòng - Tài chính quy định "đài tƣởng niệm", "bia ghi tên các liệt sỹ" là công trình ghi công liệt sỹ.
Điều 8 của Pháp lệnh ƣu đãi ngƣời hoạt động cách mạng, liệt sỹ và gia đình liệt sỹ, thƣơng binh, bệnh binh, ngƣời hoạt động kháng chiến, ngƣời có công giúp đỡ cách mạng 1995 quy định về "bia ghi tên liệt sỹ". Điều 16 của Nghị định số 28/CP ngày 29 tháng 4 năm 1995 của Chính phủ cụ thể hoá Pháp lệnh này lại sử dụng thuật ngữ "nhà bia ghi tên liệt sỹ". Sự thiếu nhất quán trong xác định thuật ngữ về công trình ghi công liệt sỹ đã dẫn tới tình trạng ở các địa phƣơng, các công trình ghi công liệt sỹ trên cả nƣớc có những tên gọi không giống nhau, ảnh hƣởng tới công tác thống kê, cập nhật số liệu, công tác thanh, quyết toán các nguồn kinh phí hỗ trợ.
Điều 15, khoản 5 Nghị định số 28/CP ngày 29 tháng 4 năm 1995 của Chính phủ quy định :" Những mộ liệt sỹ do thân nhân liệt sỹ có nguyện vọng giữ lại bảo quản thì chính quyền cơ sở xem xét, lập danh sách để cơ quan Lao động- Thƣơng binh và Xã hội giải quyết hỗ trợ tiền xây vỏ mộ...". Tại Thông tƣ liên tịch số 49/TTLT-BTC-BLĐTBXH ngày 28 tháng 5 năm 2002 của Bộ Tài chính - Bộ Lao động - Thƣơng binh và Xã hội hƣớng dẫn
thực hiện kinh phí về công tác mộ liệt sỹ lại quy định :" Mộ liệt sỹ do gia đình liệt sỹ tự quy tập bảo quản, nay thân nhân có nguyện vọng giữ lại xây cất phần mộ để tiếp tục quản lý lâu dài không đƣa vào nghĩa trang liệt sỹ thì
Sở Lao động- Thương binh và Xã hội lập danh sách quản lý và hỗ trợ kinh phí một lần xây vỏ mộ là 500.000 đồng/ mộ". Đối chiếu quy định tại các văn bản trên, có thể thấy hƣớng dẫn tại Thông tƣ liên tịch số 49/TTLT-BTC- BLĐTBXH chƣa phù hợp với quy định tại Nghị định số 28/CP ngày 29 tháng 4 năm 1995 của Chính phủ .
Hơn nữa, quy định tại Thông tƣ liên tịch số 49/TTLT-BTC- BLĐTBXH cũng chƣa rõ ràng. Trong trƣờng hợp thân nhân liệt sỹ đã di chuyển khỏi nơi cƣ trú cũ thì rất khó xác định Sở Lao động - Thƣơng binh và Xã hội nơi thân nhân liệt sỹ đang cƣ trú hay Sở Lao động- Thƣơng binh và Xã hội địa phƣơng nơi có mộ liệt sỹ thực hiện việc lập danh sách và hỗ trợ kinh phí xây vỏ mộ, dẫn tới vƣớng mắc cho Sở Lao động- Thƣơng binh và Xã hội các tỉnh thành phố trong quá trình thực hiện; phức tạp, rắc rối và tốn kém đối với thân nhân liệt sỹ.
Tính thiếu rõ ràng còn thể hiện ở các quy định về di chuyển mộ liệt sỹ. Do điều kiện lịch sử đất nƣớc trải qua các cuộc chiến tranh, một số lƣợng lớn mộ liệt sỹ đƣợc quy tập vào nghĩa trang liệt sỹ ở miền Trung và miền Nam, trong khi liệt sỹ lại có quê quán ở các địa phƣơng miền Bắc. Thân nhân liệt sỹ có nguyện vọng di chuyển hài cốt liệt sỹ về an táng tại các nghĩa trang liệt sỹ quê nhà để tiện chăm sóc, hƣơng khói. Nguyện vọng này hoàn toàn chính đáng và phù hợp với tập quán truyền thống về mồ mả của ngƣời dân Việt Nam. Song tại các nghĩa trang liệt sỹ miền Trung và miền Nam đã đƣợc đầu tƣ xây dựng rất lớn, quy hoạch tƣơng đối đẹp, đồng bộ, đáp ứng yêu cầu quản lý chăm sóc mộ liệt sỹ lâu dài, nếu để thân nhân liệt sỹ tự do di chuyển hài cốt liệt sỹ đã an táng trong các nghĩa trang liệt sỹ thì gây xáo trộn lớn và ảnh hƣởng rất phức tạp trong công tác quản lý mộ, nghĩa trang
liệt sỹ. Vì vậy, điều 15 khoản 7, Nghị định số 28/CP ngày 29 tháng 4 năm 1995 của Chính phủ quy định: "Những mộ liệt sỹ có tên, quê quán đã quy tập và xây cất trong các nghĩa trang liệt sỹ thì tạm thời chƣa di chuyển.". Quy định này đáp ứng yêu cầu công tác quản lý mộ nghĩa trang liệt sỹ trong giai đoạn trƣớc mắt nhƣng đến nay rất cần phải sửa đổi để xác định rõ ràng hơn.
Thực tế tại các nghĩa trang liệt sỹ ở miền Trung và miền Nam, hiện tƣợng thân nhân liệt sỹ tự ý di chuyển hài cốt liệt sỹ hài cốt liệt sỹ ngƣời thân đang an táng trong các nghĩa trang liệt sỹ về quê quán diễn ra thƣờng xuyên, số lƣợng mộ liệt sỹ bị di chuyển rất lớn nhƣng các cơ quan quản lý nghĩa trang liệt sỹ địa phƣơng không có đủ cơ sở pháp lý và đạo lý để kiểm soát và hạn chế tình trạng này. Trong thời gian tới, khi công tác báo tin địa chỉ mộ liệt sỹ đƣợc triển khai trên địa bàn cả nƣớc, tình trạng di chuyển mộ liệt sỹ đã an táng trong các nghĩa trang liệt sỹ về nguyên quán sẽ có những diễn biến phức tạp hơn, đòi hỏi phải phải sớm có các quy định pháp luật về vấn đề này, đồng thời cũng phải phù hợp với nguyện vọng chính đáng của gia đình liệt sỹ.
Thứ hai, Nội dung văn bản pháp luật về công trình ghi công liệt sỹ có nhiều quy định mang tính định hƣớng, nói chung mà chƣa tập trung đƣa ra quy tắc, quy trình, nhất là quy hoạch, xây dựng, cải tạo, nâng cấp nghĩa trang liệt sỹ dẫn tới sự hình thành công trình ghi công liệt sỹ không đồng bộ. Chƣa có quy định điều kiện, tiêu chuẩn phân cấp quyết định xây dựng, di dời nghĩa trang liệt sỹ và các công trình ghi công liệt sỹ khác. Chƣa có quy định về các hạng mục cần có trong nghĩa trang liệt sỹ, đài tƣởng niệm, nhà bia ghi tên liệt sỹ. Chƣa có quy định về tiêu chuẩn, định mức kinh tế, kỹ thuật và tài chính cho xây dựng nghĩa trang liệt sỹ, đài tƣởng niệm và nhà bia ghi tên liệt sỹ. Tiêu chuẩn diện tích nhà quản trang, sân hành lễ, tiêu chuẩn cây xanh, điện nƣớc, đƣờng đi cho các công trình này. Nghiên cứu
các quy định pháp luật về công trình ghi công liệt sỹ chỉ thấy có quy định về đài kỷ niệm liệt sỹ, đài tƣởng niệm liệt sỹ, chƣa có quy định rõ ràng về quy chế pháp lý của đền thờ liệt sỹ, trong khi đó ngân sách Nhà nƣớc đầu tƣ hàng chục tỷ đồng để xây dựng, tu bổ và quản lý các công trình này.
Thứ ba, Công tác thể chế hoá văn bản pháp quy về công trình ghi công liệt sỹ chƣa kịp thời. Pháp lệnh ƣu đãi ngƣời hoạt động cách mạng, liệt sỹ và gia đình liệt sỹ, thƣơng binh, bệnh binh, ngƣời hoạt động kháng chiến, ngƣời có công giúp đỡ cách mạng có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 1995, nhƣng tới ngày 3 tháng 11 năm 1995, liên Bộ Tài chính- Lao động- Thƣơng binh và Xã hội mới cụ thể hoá quy định về kinh phí đối với công tác mộ liệt sỹ tại Thông tƣ số 78/TB-TT. Sau đó 7 năm mới đƣợc thay bằng Thông tƣ liên tịch số 49/TTLT-BTC - BLĐTBXH ngày 28 tháng 5 năm 2002 của Bộ Tài chính và Bộ Lao động- Thƣơng binh và Xã hội.
Theo Nghị định số 28/CP ngày 29 tháng 4 năm 1995 của Chính phủ có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 1995 thì những quy định trƣớc đây, trong đó có các quy định về công trình ghi công liệt sỹ, trái với quy định tại Nghị định này đều bãi bỏ. Tuy nhiên, Nghị định số 28/CP ngày 29 tháng 4 năm 1995 của Chính phủ không thống kê đƣợc những quy định nào trƣớc đây về công tác mộ liệt sỹ, nhà bia ghi tên liệt sỹ, nghĩa trang, đài tƣởng niệm liệt sỹ đã quy định là trái với quy định tại Nghị định số 28/CP ngày 29 tháng 4 năm 1995 của Chính phủ. Mặt khác, điều 15, 16 và điều 17 của Nghị định số 28/CP ngày 29 tháng 4 năm 1995 của Chính phủ quy định về công trình ghi công liệt sỹ lại đơn giản, không đầy đủ và không đƣợc hƣớng dẫn chi tiết bởi các văn bản pháp luật dƣới nghị định. Vì vậy trên thực tế, sau khi Pháp lệnh ƣu đãi ngƣời hoạt động cách mạng, liệt sỹ và gia đình liệt sỹ, thƣơng binh, bệnh binh, ngƣời hoạt động kháng chiến, ngƣời có công giúp đỡ cách mạng có hiệu lực, công tác quy tập mộ liệt sỹ, xây dựng quản
lý nghĩa trang liệt sỹ, nhà bia ghi tên liệt sỹ, đài tƣởng niệm liệt sỹ vẫn chủ yếu phải căn cứ vào quy định tại các văn bản đã có trƣớc đó.
Tại điều 18, Nghị định số 28/CP ngày 29 tháng 4 năm 1995 của Chính phủ đã quy định giao cho Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng quy định mức hỗ trợ cụ thể, từ ngân sách địa phƣơng đối với những trƣờng hợp thân nhân liệt sỹ có yêu cầu đi thăm viếng mộ liệt sỹ nếu phải chi phí tốn kém và hoàn cảnh khó khăn. Thông tƣ liên tịch số 49/TTLT-BTC - BLĐTBXH ngày 28 tháng 5 năm 2002 của Bộ Tài chính và Bộ Lao động- Thƣơng binh và Xã hội cũng quy định ngân sách địa phƣơng bố trí nguồn để chi hỗ trợ thân nhân đi thăm viếng mộ liệt sỹ ở nơi thân nhân liệt sỹ đi. Tuy nhiên, hầu hết các địa phƣơng chƣa cụ thể hoá các quy định này của Nghị định số 28/CP và Thông tƣ liên tịch số 49/TTLT-BTC - BLĐTBXH nói trên mà chủ yếu xét vận dụng vào từng trƣờng hợp cá biệt, do vậy chƣa đảm bảo quyền lợi của thân nhân liệt sỹ. Cũng trong Nghị định số 28/CP ngày 29 tháng 4 năm 1995 của Chính phủ, tại điều 15 khoản 3 quy định:" Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng có trách nhiệm tổ chức lễ tiếp nhận hài cốt liệt sỹ là ngƣời thuộc địa phƣơng mình;..., tổ chức báo tin phần mộ liệt sỹ cho gia đình liệt sỹ". Trên thực tế, từ khi Nghị định số 28/CP ngày 29 tháng 4 năm 1995 của Chính phủ có hiệu lực đến nay, vẫn chƣa có Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố nào có đủ các điều kiện, yếu tố cần thiết để tổ chức việc báo tin phần mộ liệt sỹ cho gia đình liệt sỹ.
Thứ tư, Hệ thống các công trình ghi công liệt sỹ là tài sản gồm nhà, đất, hạng mục xây dựng, tài sản khác có giá trị rất lớn. Theo thống kê của Cục Thƣơng binh - Liệt sỹ và Ngƣời có công thuộc Bộ Lao động - Thƣơng binh và Xã hội chỉ trong ba năm 2000, 2001 và 2002, Ngân sách Trung ƣơng uỷ quyền hỗ trợ công tác mộ, nghĩa trang liệt sỹ, đài tƣởng niệm liệt sỹ, nhà bia ghi tên liệt sỹ trên cả nƣớc đã lên tới hơn 200 tỷ đồng. Tuy nhiên
cho đến nay vẫn chƣa có quy định đƣa vào quản lý nhƣ một tài sản, chƣa quy định theo dõi tài sản này trên sổ sách kế toán.
Điều 15, khoản 8 của Nghị định số 28/CP ngày 29 tháng 4 năm 1995 của Chính phủ quy định ngân sách Trung ƣơng bảo đảm chi cho các công việc khảo sát, tìm kiếm, thu thập, xử lý thông tin có liên quan tới việc tìm kiếm hài cốt liệt sỹ, cải táng, cất bốc, di chuyển, xây dựng, tu bổ, lập danh sách từng phần mộ liệt sỹ. Điều 16, khoản 4 quy định ngân sách Trung ƣơng bảo đảm chi cho việc xây dựng, nâng cấp, tu bổ nghĩa trang, đài tƣởng niệm liệt sỹ gắn liền với các chiến tích lịch sử tiêu biểu, nghĩa trang quân tình nguyện và những vùng liên quan đến an ninh, quốc phòng.
Tuy nhiên, việc xây dựng kế hoạch hàng năm và kế hoạch dài hạn về kinh phí công tác mộ nghĩa trang liệt sỹ, đài tƣởng niệm và nhà bia ghi tên liệt sỹ đƣợc tiến hành theo quy trình và tiến độ cùng với việc lập kế hoạch chung của Nhà nƣớc, nhƣng do công tác quản lý, thống kê về công trình ghi công liệt sỹ làm chƣa tốt nên không có cơ sở thẩm định và giao kế hoạch chính xác.
Vì vậy, việc phân bổ kinh phí hỗ trợ công tác mộ nghĩa trang liệt sỹ nhằm xây dựng, hỗ trợ và sửa chữa công trình ghi công liệt sỹ trên thực tế chỉ dựa vào báo cáo của các địa phƣơng và trên cơ sở tổng số công trình ghi công đang quản lý để "chia" kinh phí hỗ trợ cho các địa phƣơng mà thiếu cơ sở thực tế về hiện trạng các công trình đó cũng nhƣ điều kiện kinh tế - xã hội cụ thể của địa phƣơng đó.
Công tác thông báo dự toán, cấp phát và quyết toán kinh phí hỗ trợ cho các địa phƣơng đối với các công trình ghi công liệt sỹ theo hình thức kinh phí uỷ quyền thực hiện theo Luật ngân sách Nhà nƣớc. Cơ chế này có ƣu điểm là Bộ Lao động- Thƣơng binh và Xã hội không phải lo đi xin kinh