Xuất phát từ vị thế “chủ sở hữu” của mình, người sử dụng lao động bao giờ cũng đưa ra những đòi hỏi nhất định, nhiều khi ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người lao động. Vì thế, để tránh sự lạm quyền của người sử dụng lao động, nội quy lao động phải được ban hành dựa trên những trình tự thủ tục nhất định. Theo quy định tại Điều 119, 120, 121 Bộ luật lao động 2012 thì thủ tục ban hành nội quy lao động bao gồm bốn bước sau:
Bước một, căn cứ vào quy mô, tính chất và đặc điểm sản xuất kinh
doanh của đơn vị, người sử dụng lao động xây dựng dự thảo nội quy lao động theo quy định của pháp luật lao động và pháp luật khác có liên quan.
Bản dự thảo nội quy lao động phải bao gồm đầy đủ năm nhóm nội dung chủ yếu đã phân tích ở trên. Nội dung của dự thảo nội quy lao động phải thỏa mãn nguyên tắc đảm bảo các quy định của pháp luật và thỏa ước lao động tập thể (nếu có). Xây dựng dự thảo nội quy lao động là bước đầu tiên cũng là bước quan trọng nhất, bởi vì nếu không xây dựng được dự thảo, không định liệu được những điều khoản cần phải có cho một bản nội quy lao động thì người sử dụng lao động không thể ban hành được nội quy lao động với những điều kiện mà pháp luật buộc phải có.
Bước hai, người sử dụng lao động phải lấy ý kiến tham khảo của tổ
chức đại diện tập thể lao động tại cơ sở trước khi ký quyết định ban hành. Trước đây, Bộ luật lao động 1995 quy định người sử dụng lao động phải tham khảo ý kiến tổ chức công đoàn cơ sở trước khi ban hành nội quy lao động. Tuy nhiên, quy định này không phù hợp với những đơn vị không có tổ chức công đoàn. Khoản 3 Điều 119 Bộ luật lao động 2012 quy định: “Trước khi ban hành nội quy lao động, người sử dụng lao động phải tham khảo ý kiến của tổ chức đại diện tập thể lao động ở cơ sở”. Quy định này đã khắc phục được nhược điểm của quy định trong Bộ luật lao động 1995. Nếu
đơn vị không có tổ chức công đoàn cơ sở thì có thể tham khảo ý kiến của tổ chức đại diện tập thể lao động khác do người lao động lập nên. Việc tham khảo ý kiến được thực hiện từ khi bắt đầu dự thảo cho đến khi thảo luận, hoàn thiện bản nội quy. Quy định này hoàn toàn phù hợp với vai trò của tổ chức đại diện tập thể lao động, đặc biệt là công đoàn trong vị trí là tổ chức đại diện bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người lao động và nguyên tắc đảm bảo sự hài hòa trong quan hệ lao động tại đơn vị. Theo đó, việc tham khảo ý kiến của tổ chức đại diện tập thể lao động cơ sở là thủ tục bắt buộc. Nếu vi phạm thủ tục này, nội quy lao động sẽ không được chấp nhận khi thực hiện thủ tục đăng ký. Trước đây, theo khoản 1 Điều 14 Nghị định 113/2004/NĐ-CP quy định xử phạt hành chính về hành vi vi phạm pháp luật lao động, doanh nghiệp sẽ bị phạt tiền từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng nếu không tham khảo ý kiến Ban chấp hành công đoàn cơ sở hoặc Ban chấp hành công đoàn lâm thời khi xây dựng nội quy lao động. Nghị định 47/2010/NĐ-CP thay thế Nghị định 113/2004/NĐ-CP lại quy định đối với người sử dụng lao động có hành vi không tham khảo ý kiến Ban Chấp hành Công đoàn cơ sở, Ban Chấp hành Công đoàn lâm thời (nếu có) khi xây dựng nội quy lao động sẽ bị phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 200.000 đến 500.000 đồng. Có thể thấy, qua các giai đoạn, hình thức xử phạt hành chính khi người sử dụng lao động không thực hiện thủ tục tham khảo ý kiến tổ chức công đoàn cơ sở khi xây dựng nội quy lao động ngày càng giảm nhẹ. Hiện nay, nghị định số 95/2013/NĐ – CP lại không có một điều khoản trực tiếp nào là căn cứ để xử lý hành chính khi người sử dụng lao động không lấy ý kiến tham khảo của tổ chức công đoàn khi xây dựng nội quy lao động. Như vậy, khi người sử dụng lao động bỏ qua thủ tục lấy ý kiến tham khảo của tổ chức đại diện tập thể lao động về các nội dung trong nội quy lao động thì sẽ không bị xử phạt hành chính? Quy định như vậy có thực sự đảm bảo thủ tục tham khảo ý kiến tổ chức công đoàn cơ sở được thực hiện một cách nghiêm túc trong thực tế?
Một vấn đề đặt ra là ở những đơn vị không có tổ chức đại diện tập thể lao động thì sẽ áp dụng thủ tục này như thế nào? Về nguyên tắc, tổ chức đại diện tập thể lao động được thành lập trên cơ sở tự nguyện của người lao động trong đơn vị. Người sử dụng lao động có nhiệm vụ tạo điều kiện giúp đỡ tổ chức đại diện tập thể lao động hoạt động mà không chịu trách nhiệm về tổ chức đại diện tập thể có được thành lập hay không. Tại thời điểm người sử dụng lao động ban hành nội quy lao động, tập thể lao động chưa lập ra được ban đại diện của mình, vậy người sử dụng lao động sẽ tham khảo ý kiến của ai? Trong thời gian tổ chức đại diện tập thể lao động chưa có, người sử dụng lao động sẽ không được đăng ký nội quy lao động hay vẫn được đăng ký bình thường, nhưng sẽ bổ sung ý kiến của đại diện tập thể người lao động sau? Người sử dụng lao động sẽ căn cứ vào đâu để xử lý kỷ luật lao động? Trong trường hợp này, rõ ràng không có lý do cho rằng bản nội quy lao động là bất hợp pháp. Mặt khác, theo quy định của pháp luật, ý kiến của tổ chức đại diện tập thể lao động chỉ mang tính “tham khảo”, nếu Ban chấp hành công đoàn không đồng ý với các quy định do người sử dụng lao động xây dựng thì người sử dụng lao động có quyền ban hành nội quy lao động hay không? Đây là một vấn đề khá phức tạp đặt ra đối với các nhà làm luật cũng như các cơ quan có thẩm quyền về lao động.
Bước ba, đăng ký nội quy lao động đối với đơn vị sử dụng từ 10 người
lao động trở lên.
Trước đây, thủ tục này đã được quy định trong Bộ luật lao động năm 1995, tuy nhiên đến Nghị quyết số 48/NQ – CP ngày 09/12/2010 do Chính phủ ban hành về việc đơn giản hóa thủ tục hành chính thuộc phạm vi chức năng quản lý của Bộ lao động thương binh và xã hội, thủ tục đăng ký nội quy lao động của các doanh nghiệp đã được bãi bỏ. Quy định này nhằm tạo điều kiện và khuyến khích chủ sử dụng lao động ban hành nội quy lao động. Song
đối với người lao động, quy định này lại tiềm ẩn nhiều rủi ro. Suy cho cùng thủ tục đăng ký nội quy lao động tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền thể hiện sự tham gia quản lý của nhà nước vào việc ban hành nội quy lao động. Nội quy lao động do người sử dụng lao động ban hành trong khi người sử dụng lao động thì muốn tối đa hóa quyền lợi của họ trong nội quy lao động, nên nếu bãi bỏ thủ tục đăng ký nội quy lao động, vô hình chung quyền lợi của người lao động đã bị thả nổi. Rủi ro lớn nhất đối với người lao động là rất dễ bị người sử dụng lao động áp dụng các hình thức kỷ luật lao động không rõ ràng. Khi không chịu sự kiểm soát của sở Lao động thương binh và xã hội thì người sử dụng lao động sẽ mặc sức mở rộng quy định các hành vi vi phạm cho người lao động bằng các từ chung chung như “gây thiệt hại nghiêm trọng”, “hành vi khác”, “theo sự chỉ đạo của cấp trên”, “bao gồm nhưng không giới hạn”,… Những quy định như thế không trái quy định pháp luật nào cả, nhưng nó lại có khả năng ràng buộc đối với mọi trường hợp. Bộ luật lao động 2012 ra đời đã khẳng định: “Người sử dụng lao động phải đăng ký nội quy lao động tại cơ quản nhà nước về lao động cấp tỉnh”. Việc quy định thủ tục này đã giải quyết những vấn đề nói trên và thỏa mãn nguyên tắc đảm bảo sự hài hòa trong quan hệ lao động giữa người sử dụng lao động và người lao động. Theo quy định này ta có thể hiểu bản nội quy lao động phải đăng ký tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Song, những đơn vị sử dụng dưới 10 lao động thì không bị bắt buộc phải ban hành nội quy lao động bằng văn bản nên việc đăng ký nội quy lao động của những đơn vị sử dụng dưới 10 lao động là không bắt buộc. Đối với các doanh nghiệp sử dụng từ 10 lao động trở lên sau 06 tháng kể từ ngày đi vào hoạt động mà không có nội quy lao động đăng ký với cơ quan nhà nước có thẩm quyền thì sẽ bị coi là vi phạm pháp luật, kéo theo đó là người sử dụng lao động không có quyền xử lý kỷ luật lao động, trách nhiệm vật chất đối với người lao động. Theo Khoản 2 Điều 15 Nghị
định số 95/2012/NĐ-CP, hình thức xử phạt hành chính đối với những đơn vị sử dụng từ 10 lao động trở lên không có nội quy bằng văn bản hoặc sử dụng nội quy lao động không được đăng ký với cơ quan quản lý nhà nước về lao động cấp tỉnh là phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng.
Theo pháp luật quy định, trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày ban hành nội quy lao động, người sử dụng lao động phải nộp hồ sơ đăng ký nội quy lao động. Hồ sơ đăng ký nội quy lao động bao gồm: Văn bản đề nghị đăng ký nội quy lao động; các văn bản của người sử dụng lao động có liên quan đến kỷ luật lao động và trách nhiệm vật chất; biên bản góp ý của tổ chức đại diện tập thể lao động tại cơ sở; nội quy lao động. Việc gửi hồ sơ đăng ký có thể tiến hành bằng hai cách: Nộp trực tiếp tại cơ quan có thẩm quyền hoặc gửi qua bưu điện bằng thư bảo đảm. Nếu đơn vị nộp hồ sơ đăng ký thông qua đường bưu điện thì sau 02 ngày làm việc kể từ ngày nhận được hồ sơ hợp lệ, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thông báo cho đơn vị nộp hồ sơ biết về ngày, tháng, năm nhận được hồ sơ.
Trong thời hạn 07 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được hồ sơ đăng ký nội quy lao động, nếu nội quy lao động có quy định trái với pháp luật thì cơ quan nhà nước về lao động cấp tỉnh thông báo, hướng dẫn người sử dụng lao động sửa đổi, bổ sung và đăng ký lại. Quy định này đã rút ngắn thời gian trả lời của Sở lao động thương binh và xã hội từ 10 ngày xuống 07 ngày làm việc kể từ ngày nhận được hồ sơ đăng ký nội quy lao động của doanh nghiệp.
Trường hợp đơn vị lao động không nhận được thông báo nội dung trái pháp luật từ Sở lao động thương binh và xã hội thì nội quy lao động đương nhiên có hiệu lực trong vòng 15 ngày kể từ ngày Sở lao động thương binh và xã hội nhận được hồ sơ hợp lệ.
Tuy nhiên, trên thực tế, việc xử lý hồ sơ đăng ký nội quy lao động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thường được thực hiện với tiến độ rất
chậm, thậm chí còn nhiều sai sót. Vì thế nhiều khi dẫn đến tình trạng, nhiều doanh nghiệp sau 15 ngày kể từ ngày cơ quan đăng ký nhận hồ sơ hợp lệ, không thấy cơ quan đăng ký thông báo lại thì bản nội quy lao động đó đương nhiên có hiệu lực pháp luật, mà thực tế thì bản nội quy lao động đó chưa hẳn đã đáp ứng đầy đủ các điều kiện có hiệu lực về nội dung, hình thức cũng như trình tự, thủ tục ban hành. Hoặc có tình trạng, sau hơn 07 ngày làm việc, doanh nghiệp vẫn không nhận được thông báo từ cơ quan đăng ký, nhưng đến ngày thứ 15 kể từ ngày nhận hồ sơ hợp lệ, cơ quan đăng ký mới gửi thông báo về nội dung trái pháp luật cho doanh nghiệp, dẫn đến những công tác chuẩn bị cho việc tổ chức thực hiện nội quy lao động của doanh nghiệp phải dừng lại. Thậm chí, có khi đã quá hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được hồ sơ hợp lệ, cơ quan quản lý mới nhận ra sai sót của bản nội quy lao động được đăng ký và gửi thông báo cho doanh nghiệp. Khi đó, doanh nghiệp đã cho áp dụng nội quy lao động trong đơn vị, vậy trong những ngày chưa có thông báo của cơ quan quản lý lao động thì những hành vi vi phạm đã bị xử lý theo nội quy đó sẽ được giải quyết như thế nào? Và thông báo được gửi muộn đó của cơ quan đăng ký có được xem là hợp pháp không?
Tuy các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã có hướng dẫn sửa đổi nội dung nội quy trái pháp luật, song vẫn chưa thật sự hiệu quả. Trường hợp nội quy lao động bị yêu cầu sửa đổi theo thông báo của cơ quan đăng ký, nhiều khi cơ quan quản lý nhà nước không hướng dẫn cụ thể làm cho doanh nghiệp khá lúng túng trong việc sửa đổi, bổ sung, làm ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động của doanh nghiệp. Mặt khác, pháp luật quy định người sử dụng lao động phải sửa đổi, bổ sung những vấn đề trái pháp luật trong nội quy lao động, nhưng lại không quy định thời hạn sửa đổi, bổ sung là trong bao lâu? Thủ tục đăng ký lại nội quy lao động sau khi được chỉnh sửa cũng không được pháp luật quy định, dẫn tới việc áp dụng không thống nhất của các cơ quan đăng
ký. Vậy việc đăng ký lại nội quy lao động sẽ được thực hiện trong thời hạn bao lâu và theo những trình tự thủ tục nào, hay sẽ bắt đầu lại quy trình giống như thủ tục đăng ký mới nội quy lao động của doanh nghiệp?
Bước bốn, người sử dụng lao động ký quyết định ban hành nội quy lao
động và thông báo công khai đến người lao động trong đơn vị lao động.
Sau khi có ý kiến tham khảo của tổ chức công đoàn, người đại diện theo pháp luật của doanh nghiệp ký quyết định ban hành nội quy lao động. Cũng như pháp luật nhiều nước trên thế giới, việc thông báo nội dung của nội quy lao động đến toàn bộ người lao động, đồng thời niêm yết nội dung chủ yếu của nội quy lao động tại những nơi cần thiết ở nơi làm việc là một trong những thủ tục không thể thiếu khi ban hành nội quy lao động. Nếu đơn vị nào vi phạm thủ tục này sẽ bị phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng. Đây cũng là một trong những nội dung quan trọng thể hiện tính công khai, minh bạch khi ban hành nội quy lao động. Mặt khác, việc công khai nội dung của nội quy lao động cũng giúp người lao động nắm rõ những hành vi nào mình được phép làm, những hành vi nào bị cấm và “hậu quả” khi vi phạm những quy định của công ty. Từ đó, việc đảm bảo tính khả thi khi ban hành nội quy lao động trong đơn vị mới được thực hiện.
Tuy nhiên, hiện nay vấn đề đặt ra là khi mỗi doanh nghiệp, tùy vào ngành nghề, lĩnh vực kinh doanh, đặc điểm sản xuất khác nhau thì “điểm chính” của nội quy lao động là những điều khoản nào? Những nơi “cần thiết khác” là những nơi đâu? Nếu pháp luật không quy định chi tiết hơn thì có thể dẫn tới những cách hiểu khác nhau và việc niêm yết những “điểm chính” tại các đơn vị sử dụng lao động có thể không đầy đủ. Mặt khác, mức xử phạt