5. Bố cục của luận văn
2.5 Nhận xét về cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO từ góc độ các nƣớc đang
nƣớc đang phát triển
Lợi ích từ việc gia nhập WTO là điều không phải nghi ngờ đối với tất cả các nƣớc thành viên, đặc biệt là các nƣớc đang phát triển, trong số đó có lợi ích từ việc tiếp cận đƣợc một cơ chế giải quyết tranh chấp công bằng và hiệu quả trên cơ sở các quy định của DSU. Tuy nhiên, tham gia vào cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO, với vị thế là những nƣớc yếu, dù đƣợc dành cho những ƣu
đãi nhất định, các nƣớc thành viên đang phát triển cũng gặp phải không ít các khó khăn. Từ góc độ các nƣớc đang phát triển có thể đánh giá về cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO với những thuận lợi và khó khăn nhƣ sau:
Về thuận lợi, do cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO là một cơ chế
giải quyết tranh chấp đa phƣơng mang tính bắt buộc mà ở đó, tất cả các thành viên đều có khả năng tiếp cận bình đẳng và các phán quyết đƣợc đƣa ra trên cơ sở luật pháp thay vì dựa vào thế lực kinh tế, việc trở thành chủ thể có thể tham gia vào hệ thống này, về mặt lý thuyết, có thể coi là một lợi ích đặc biệt dành cho các nƣớc thành viên đang phát triển và các nƣớc thành viên nhỏ. Mặc dù vẫn còn những hạn chế nhất định, nhìn chung, trong cơ chế này, các nƣớc nhỏ, yếu có vị thế bình đẳng với các nƣớc lớn, mạnh. Thực tế đã chứng minh điều đó qua nhiều vụ tranh chấp mà kết quả là các nƣớc lớn phải rút bỏ các biện pháp bị các nƣớc thành viên đang phát triển kiện là không phù hợp với quy định của WTO.
Một điều kiện thuận lợi khác dành cho các nƣớc thành viên đang phát triển đó là có thể áp dụng những quy định ƣu đãi nhƣ đã trình bày trên đây trong tiến trình giải quyết tranh chấp. Các quy định ƣu đãi về tiến trình thời gian giải quyết tranh chấp cũng nhƣ đƣợc ƣu đãi trong việc sử dụng các hỗ trợ pháp lý dành cho các nƣớc đang phát triển giúp giảm bớt những khó khăn cho các nƣớc đang phát triển trong việc theo đuổi các vụ kiện thƣờng là rất phức tạp và kéo dài của WTO. Đặc biệt phải kể đến sự hỗ trợ pháp lý của Trung tâm tƣ vấn luật WTO, đã bắt đầu hoạt động từ tháng 10/2001. Với phƣơng thức trợ giúp pháp lý cho các nƣớc thành viên đang phát triển thông qua (i) đào tạo các viên chức chính phủ về luật của WTO, và (ii) cung cấp tƣ vấn pháp lý về luật của WTO, Trung tâm tƣ vấn luật WTO đã tiến hành hỗ trợ pháp lý cho nhiều vụ việc tranh chấp liên quan đến các nƣớc đang phát triển và giúp các nƣớc này thành công.
Phát huy những thuận lợi trên, các nƣớc đang phát triển đã tham gia nhiều hơn, chủ động hơn và gặt hái đƣợc nhiều thành công hơn trong cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO. Mặc dù các nƣớc tham gia phần lớn là các nƣớc đang phát
triển lớn và có mức độ phát triển cao hơn nhƣ Braxin, Ấn độ, Mêhicô, Hàn Quốc, Thái Lan và Ác hen ti na, việc các nƣớc đang phát triển sử dụng ngày càng nhiều hơn đến cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO cho thấy cơ chế này đã trở nên ngày càng hữu ích hơn đối với các nƣớc đang phát triển. Một số chiến thắng của các nƣớc đang phát triển nhƣ Braxin, Veneduela, Costa Rica, Pê-ru trong các tranh chấp thƣơng mại với các nƣớc phát triển, buộc các nƣớc này phải thay đổi chính sách kinh tế thƣơng mại trong nƣớc cho phù hợp với các quy định của WTO theo phán quyết của DSB càng khẳng định về hiệu quả của cơ chế này đối với các nƣớc đang phát triển.
Mặc dù vậy, so với các nƣớc phát triển, các nƣớc đang phát triển vẫn gặp nhiều khó khăn hơn trong việc sử dụng một cách hiệu quả cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO. Những khó khăn này xuất phát một phần từ chính những quy định còn hạn chế của cơ chế giải quyết tranh chấp và một phần lớn hơn là từ bản thân nội lực của các nƣớc đang phát triển.
Về khó khăn, khó khăn trƣớc hết phải kể đến là xét từ bản thân các quy
định về đối xử đặc biệt và khác biệt của DSU dành cho các nƣớc đang phát triển. Thực tế đã chứng minh rằng các quy định này mang tính tuyên bố nhiều hơn là thực tiễn [8]. Có thể lấy một số ví dụ, Điều 4.10 DSU quy định về “sự quan tâm đặc biệt” đối với các vấn đề và lợi ích cụ thể của các nƣớc đang phát triển trong quá trình tham khảo ý kiến. Tuy nhiên khái niệm này không có nội dung thực tế và không đƣợc thể hiện rõ trong các báo cáo của cơ quan giải quyết tranh chấp. Mặc dù vấn đề này đã đƣợc đề cập đến trong một cuộc họp của DSB nhằm giúp đỡ các nƣớc đang phát triển song đã không có sự thảo luận một cách triệt để để có thể có một kết quả rõ ràng. Một thực tế nữa là mặc dù các điều khoản về đối xử đặc biệt và khác biệt đã đƣợc một số Ban hội thẩm xem xét (khoảng 10 trƣờng hợp) nhƣng việc xem xét đó cũng không mang lại những kết quả hay những lợi ích cần phải đạt đƣợc cho các nƣớc đang phát triển. Trong vụ Sò, tranh chấp giữa Chilê và EC, Chilê va Pê-ru đã yêu cầu thành lập một uỷ ban về buôn bán sò để có thể bảo vệ đƣợc các lợi ích chính đáng của Chilê và Pê-ru
trong vụ kiện song EC đã loại bỏ vấn đề này khỏi chƣơng trình nghị sự của DSB với lập luận rằng khoảng thời gian cho việc lấy ý kiến và đƣa vào trong chƣơng trình nghị sự đã không đƣợc tôn trọng. Tuy nhiên, theo Chilê, EC đã không xem xét vấn đề là các ý kiến của Chilê đã đƣợc bắt đầu thực hiện từ khi EC đồng ý cho Chilê tham gia vào việc tƣ vấn do Canada tổ chức về cùng vấn đề. Theo đó, Chilê đã yêu cầu tiếp tục trao đổi để giải quyết vấn đề này phù hợp với tinh thần và quy định tại điều 3.7, 4.2 và 4.5 của DSU song yêu cầu này đã không đƣợc EC xem xét, thể hiện sự phân biệt đối xử với Chilê, trái với quy định tại điều 4.10 của DSU [1].
Một vấn đề khác xuất phát từ bản thân hệ thống gây khó khăn cho các nƣớc thành viên đang phát triển đó là quy trình giải quyết tranh chấp, theo quy định, là một quy trình phức tạp và kéo dài. Đây là một trong những nhƣợc điểm hay bị chỉ trích của cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO gây bất lợi cho tất cả các bên tham gia và càng bất lợi hơn cho các nƣớc đang phát triển. Nếu tất cả các thời hạn đƣợc thực hiện đúng thì một tranh chấp cũng kéo dài gần 3 năm. Quá trình này có thể đƣợc kéo dài hơn nếu thời gian biểu không đƣợc giữ đúng hay có sự không nhất trí về việc thực hiện. Ví dụ, tranh chấp về chuối đã kéo dài hơn 4 năm. Trong khoảng thời gian một tranh chấp đang đƣợc phân xử, các nƣớc có thể duy trì luật không phù hợp với WTO, đôi lúc gây nhiều thiệt hại cho các thành viên khác của WTO. Điều này có thể tác động đến các nƣớc đang phát triển một cách không cân xứng vì họ thƣờng ít đa dạng hoá hàng xuất khẩu hơn và có thể phụ thuộc vào hàng xuất khẩu sang một thị trƣờng nhất định.
Ngoài ra, các điều khoản trong DSU liên quan đến việc giám sát thực hiện các khuyến nghị và quyết định của DSB cũng quá yếu, không thể hiện đƣợc những điểm khác nhau giữa khả năng dành cho các nƣớc phát triển và các nƣớc đang phát triển. Quy định tại Điều 21.7 DSU về việc khi một vấn đề đƣợc một nƣớc đang phát triển nêu ra, DSB sẽ xem xét hành động tiếp theo sao cho phù hợp với hoàn cảnh cũng chƣa từng đƣợc áp dụng bởi lẽ điều kiện tiên quyết để áp dụng là nƣớc đó phải dùng các nguồn lực để phân tích và theo đuổi vụ việc.
Sự trợ giúp kỹ thuật đối với các nƣớc đang phát triển theo quy định tại Điều 27.2 chỉ đƣợc thực hiện bởi một số nhà tƣ vấn và thực tế là rất không đủ do số lƣợng quá lớn và ngày càng tăng các vụ tranh chấp đƣợc đƣa ra giải quyết theo WTO trong khi số lƣợng các chuyên gia tƣ vấn thì hết sức hạn chế. Hơn nữa, phạm vi hỗ trợ của Ban Thƣ ký WTO đối với các nƣớc đang phát triển cũng bị hạn chế vì không thể thiên vị, họ cũng cần phải thực hiện các yêu cầu tƣ vấn từ phía các quốc gia phát triển. Cứu cánh hữu hiệu nhất cho các nƣớc đang phát triển có lẽ chỉ là Trung tâm tƣ vấn luật của WTO nhƣ đã trình bày ở trên.
Liên quan đến thực thi các phán quyết, việc thực hiện cƣỡng chế thực thi các phán quyết của cơ quan xét xử để bảo vệ lợi ích chính đáng của các nƣớc đang phát triển thực sự gặp nhiều khó khăn trên thực tế. Theo quy định của DSU, chế tài duy nhất cho việc cƣỡng chế thực thi mà quy trình giải quyết tranh chấp của WTO cho phép đó là trả đũa thƣơng mại - tức là sự áp đặt những biện pháp thƣơng mại phân biệt đối xử của nƣớc khiếu nại đối với thƣơng mại của nƣớc vi phạm. Nếu một nƣớc không chịu tuân theo phán quyết của Ban hội thẩm hay Toà Phúc thẩm, hay không chịu bồi thƣờng thì bên khiếu kiện có thể, về cơ bản, có thể đƣa ra trừng phạt thƣơng mại. Tuy nhiên, các biện pháp trả đũa dƣới hình thức trừng phạt thƣơng mại không có tính hệ thống đối với các nƣớc đang phát triển vì hai lý do. Thứ nhất, hầu hết các nƣớc đang phát triển không đủ sức mạnh kinh tế để đe doạ bằng các trừng phạt thƣơng mại với tƣ cách là một công cụ quan trọng để ép buộc tuân thủ các Hiệp định WTO. Đe doạ bằng trừng phạt thƣơng mại từ một nƣớc đang phát triển chắc chắn là không hiệu quả nhƣ một đe doạ từ EU hay Mỹ. Mặc dù vậy, điều này khác nhau giữa các nhóm nƣớc đang phát triển. Các nƣớc đang phát triển lớn nhƣ Trung Quốc hay Ấn Độ rất có thể sẽ sử dụng đe doạ trừng phạt thƣơng mại. Thứ hai, nếu một nƣớc đang phát triển áp dụng trừng phạt đối với một nƣớc phát triển, điều này có thể cuối cùng làm thiệt hại hơn cho nƣớc đang phát triển. Việc sử dụng trừng phạt thƣơng mại nhƣ một công cụ hữu hiệu đối với việc tuân thủ Hiệp định WTO là dựa vào quan niệm của chủ nghĩa trọng thƣơng rằng xuất khẩu là tốt và nhập khẩu là xấu đối
với một quốc gia. Trên thực tế, các nƣớc đang phát triển thƣờng phụ thuộc vào hàng xuất khẩu từ các nƣớc phát triển. Trong trƣờng hợp tranh chấp chuối giữa Ecuado và EU. Ecuado đã "chiến thắng" trong tranh chấp này nhƣng EU đã không thực hiện phán quyết ngay lập tức. Vì Ecuado đã đánh giá rằng trừng phạt thƣơng mại (thuế quan trừng phạt) sẽ làm cho Ecuado chịu tổn thất lớn hơn so với EU, nên nƣớc này đã yêu cầu quyền huỷ bỏ quyền của EU theo các Hiệp định WT0 khác (kể cả Hiệp định về Quyền sở hữu trí tuệ liên quan đến thƣơng mại). Ban hội thẩm đã phê chuẩn yêu cầu của Ecuado nhƣng, vì EU cuối cùng đã điều chỉnh luật, nên Ecuado đã không áp dụng trừng phạt. Một ví dụ khác, giả sử nƣớc thắng kiện là nƣớc nhỏ và nghèo nhƣ Việt Nam và nƣớc thua kiện là Mỹ. Sau khi có phán quyết của DSB, giả sử Mỹ không tuân thủ phán quyết và theo quy định thì Việt Nam đƣợc quyền trả đũa thƣơng mại ở mức độ thiệt hại tƣơng ứng. Nếu Việt Nam bị thiệt hại khoảng 1 tỷ USD/năm do việc Mỹ không tuân thủ phán quyết. Trong bối cảnh này, ít ai không nhận ra việc trả đũa hợp pháp của Việt Nam đối với thƣơng mại Mỹ với trị giá là 1 tỷ USD hầu nhƣ không có ý nghĩa gì so với việc Mỹ xuất khẩu trên 10.000 tỷ USD/năm. Trong khi đó, 1 tỷ USD thiệt hại đối với xuất khẩu Việt Nam là một con số quá lớn. Tất nhiên, có nhiều nhóm nƣớc đang phát triển với các quy mô kinh tế khác nhau, chẳng hạn nhƣ các nƣớc đang phát triển lớn nhƣ Trung Quốc hay Ấn Độ, Braxin có nhiều khả năng sử dụng hiệu quả hơn biện pháp trả đũa thƣơng mại. Trong nhiều trƣờng hợp, đặc biệt là trong lĩnh vực nông nghiệp, do bị sức ép trong nƣớc nên các nƣớc phát triển sẵn sàng chấp nhận bị áp dụng các biện pháp trả đũa. Suy cho cùng biện pháp trả đũa đã đem lại cho các nƣớc phát triển một lợi thế lớn hơn so với những nƣớc đang phát triển vốn không thể sử dụng nó một cách hữu hiệu.
Bên cạnh khó khăn xét từ những hạn chế nhất định của cơ chế giải quyết tranh chấp cũng cần phải kể đển những khó khăn trong việc tiếp cận cơ chế giải quyết tranh chấp từ bản thân các nƣớc đang phát triển. Đây chính là những khó
khăn thực sự mà các nƣớc đang phát triển phải nỗ lực vƣợt qua nếu muốn tiếp cận và sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO một cách có hiệu quả.
Theo đánh giá của nhiều chuyên gia có uy tín trong lĩnh vực giải quyết tranh chấp theo WTO, mặc dù các nƣớc đang phát triển đã có những thay đổi đáng kể về chính sách thƣơng mại, họ vẫn luôn phải đối mặt với những thách thức to lớn khi tiếp cận và sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO, trong đó có ba thách thức cơ bản, bao gồm: (i) thiếu các chuyên gia am hiểu về luật của WTO nói chung, giải quyết tranh chấp theo WTO nói riêng; (ii) hạn chế về nguồn lực tài chính; và (iii) sức ép về kinh tế, chính trị. Có thể nói tóm gọn là khó khăn về pháp lý, về tài chính và chính trị [16]. Quy trình giải quyết tranh chấp theo cơ chế của WTO, nhƣ trên đã nêu là một quy trình hết sức phức tạp và đòi hỏi nhiều về năng lực pháp lý, chính sách thƣơng mại và hành chính để có thể sử dụng một cách hiệu quả. Để bảo vệ lợi ích thƣơng mại quốc gia thông qua giải quyết tranh chấp, một nƣớc phải có năng lực xác định lợi ích thƣơng mại. Điều này liên quan đến việc kiểm tra các lập luận, các vấn đề, các khả năng và so sánh các kinh nghiệm, kết quả để tìm ra những lý lẽ pháp lý cũng nhƣ các lập luận kinh tế mới. Ngoài ra, ở trong nƣớc cần phải xây dựng đƣợc một mối liên hệ hiệu quả và minh bạch giữa nhà nƣớc và ngành nhằm cập nhật đƣợc các thông tin về các rắc rối thƣơng mại mà các nƣớc đang phát triển có quyền lợi liên quan. Các nƣớc đang phát triển đòi hỏi cần phải có những chuyên gia có trình độ cao cùng các nguồn lực tài chính khác để tiến hành các hoạt động này. Những yêu cầu này có thể là gánh nặng to lớn đối với các nƣớc đang phát triển. Chi phí để có đƣợc các chuyên gia luật bên ngoài là rất cao, Hơn nữa, chi phí theo đuổi các vụ khiếu kiện cao hơn một cách không tƣơng xứng đối với những nƣớc đang phát triển hạn chế về các nguồn lực. Nói cách khác, những lợi ích tiềm năng từ việc theo đuổi một vụ kiện với một nền kinh tế nhỏ là rất thấp so với chi phí bỏ ra. Việc thiếu nguồn lực ở các nƣớc đang phát triển trong lĩnh vực tƣơng ứng ngăn cản họ trong việc sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp, hay ít nhất là sử dụng không hiệu quả. Theo đó, không có gì đáng ngạc nhiên là hầu
hết các vụ kiện đƣợc các nƣớc đang phát triển theo đuổi là các nƣớc có chuyên môn cao về luật và chính sách thƣơng mại nhƣ Ấn Độ, Braxin và Hàn Quốc. Bên cạnh đó, sức ép về chính trị trong mối quan hệ có phần không tƣơng xứng