1.2. Những vấn đề chung về pháp luật bảo vệ tài nguyên du lịch
1.2.3. Quá trình hình thành và phát triển pháp luật bảo vệ tài nguyên du
Du lịch là một nhu cầu không thể thiếu trong đời sống kinh tế xã hội và đã trở nên phổ biến ở nhiều quốc gia và là một thói quen trong nếp sống sinh hoạt của xã hội hiện đại. Có nước coi du lịch là nguồn thu chủ yếu, điều chỉnh cán cân thanh toán quốc tế, có nước coi du lịch là ngành kinh tế mũi nhọn, có sức hút đối với nhiều ngành. Ở Việt Nam, ngay từ năm 1960 ngành Du lịch đã ra đời đánh dấu nhận thức của Đảng và Nhà nước về triển vọng kinh tế này.
Trong suốt quá trình hình thành và phát triển, đặc biệt trong thời kì hội nhập, du lịch Việt Nam đã có những bước phát triển vượt bậc, nhanh chóng thu hẹp khoảng cách về phát triển du lịch với các nước trong khu vực trở thành ngành kinh tế quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế xã hội của đất nước.
Để thúc đẩy được ngành Du lịch phát triển Nhà nước cần phải có những cơ sở pháp lý để điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong ngành Du lịch. Một trong những yếu tố quan trọng của ngành Du lịch đó là cần phải bảo vệ những tài nguyên du lịch do tài nguyên du lịch là bộ phận hình thành nên các khu du lịch, điểm du lịch, tuyến du lịch, đô thị du lịch. Chính vì vậy, quá trình hình thành và phát triển pháp luật về bảo vệ tài nguyên du lịch gắn với quá trình hình thành và phát triển pháp luật về du lịch.
Quá trình hình thành và phát triển pháp luật về bảo vệ tài nguyên du lịch được chia thành hai giai đoạn:
1.2.3.1. Từ năm 1960 đến năm 1999
Ngành Du lịch Việt Nam ra đời năm 1960 trên cơ sở Nghị định 26/NĐ- CP ngày 09 tháng 07 năm 1960 của Chính Phủ, với mục đích phục vụ chủ yếu cho khách nội địa đó là những công dân có thành tích trong chiến đấu, học tập, lao động được đi nghỉ mát, điều dưỡng.
Năm 1978, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 262 NQ/QHK6 ngày 27 tháng 6 năm 1978 thành lập Tổng cục Du lịch trực thuộc Hội đồng Chính phủ. Đây là sự kiện quan trọng đánh dấu bước chuyển biến quan trọng trong quá trình phát triển ngành Du lịch Việt Nam. Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị định 32/CP ngày 23 tháng 01 năm 1979 quy định về nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Tổng cục Du lịch. Năm 1981 Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định 157/CP ngày 13 tháng 04 năm 1981 quy định công tác du lịch trong đó quy định về cơ cấu tổ chức, chức năng nhiệm vụ Tổng cục Du lịch. Cũng năm 1981 Việt Nam trở thành thành viên chính thức của Tổ chức Du lịch Thế giới (UNWTO).
Năm 1986 Đại hội Đảng toàn quốc lần VI đề ra chủ trương đổi mới nền kinh tế, với chính sách mở cửa “Việt Nam muốn là bạn của tất cả các nước”. Du lịch Việt Nam đã thực sự có điều kiện khởi sắc.
Trong thời kì này, cùng với sự nghiệp đổi mới của đất nước, ngành Du lịch Việt Nam đã từng bước khắc phục những khó khăn để ra sức phấn đấu thực hiện các chủ trương đường lối của Đảng, Nhà nước.
Trải qua nhiều thay đổi về tổ chức ngành, từ chỗ ngành Du lịch được hợp nhất với Bộ Văn hóa, Bộ Thông tin, Tổng cục Thể dục thể thao tạo thành Bộ Văn hóa - Thông tin - Thể thao và Du lịch quản lý nhà nước theo Quyết nghị số 244/QĐ-HĐNN ngày 31 tháng 3 năm 1990. Ngày 12/8/1991 Quốc hội quyết định chuyển chức năng quản lý nhà nước đối với ngành Du lịch sang Bộ Thương mại và Du lịch. Năm 1992 Chính phủ ban hành Nghị định
05/CP ngày 26 tháng 10 năm 1992 về thành lập Tổng cục Du lịch và ban hành các Nghị định quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Tổng cục Du lịch.
Như vậy, có thể thấy từ khi ra đời ngành Du lịch, Nhà nước mới bước đầu đã ban hành các văn bản pháp lý quy định về việc thành lập các cơ quan quản lý của ngành Du lịch và các quy định về chức năng quyền hạn của các cơ quan mà chưa có các quy định cụ thể về các vấn đề liên quan đến du lịch như hoạt động du lịch, tài nguyên du lịch, khách du lịch,… Thời kì này quy định của pháp luật về bảo vệ tài nguyên du lịch chưa xuất hiện.
Sau một thời gian ra đời, được sự quan tâm của Đảng và Chính phủ, với chính sách mở cửa của Nhà nước, sự phối hợp hỗ trợ của các cấp ngành, đoàn thể và sự cố gắng nỗ lực của cán bộ công nhân viên toàn ngành, nên du lịch Việt Nam đã đạt được các kết quả đáng ghi nhận.
Đến năm 1999, một sự kiện pháp lý quan trọng đánh dấu sự thay đổi của bộ mặt ngành Du lịch Việt Nam đó là Quốc hội ban hành Pháp lệnh Du lịch - lần đầu tiên ở Việt Nam du lịch được điều chỉnh bằng những nguyên tắc, quy phạm pháp luật trong một văn bản thống nhất có hiệu lực cao. Pháp lệnh Du lịch năm 1999 là văn bản pháp lý đầu tiên thống nhất các quy định về du lịch. Đây cũng là lần đầu tiên những quy định về bảo vệ tài nguyên du lịch được đề cập.
Với 9 chương, 56 điều, Pháp lệnh Du lịch đã từng bước đi vào cuộc sống, hướng và điều chế các quan hệ trong hoạt động du lịch ở Việt Nam theo đường lối đổi mới của Đảng trên cơ sở thực hiện Pháp lệnh Du lịch, du lịch Việt Nam đã thu được những thành tựu to lớn. Pháp lệnh Du lịch là chỗ dựa pháp lý cho các doanh nghiệp làm du lịch và người làm du lịch Việt Nam.
Từ khi ban hành Pháp lệnh Du lịch, Tổng cục Du lịch đã trình Chính phủ ban hành các Nghị định hướng dẫn thi hành Pháp lệnh như Nghị định
47/2001/NĐ-CP ngày 10 tháng 8 năm 2001 của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của Thanh tra du lịch; Nghị định 50/2002/NĐ-CP ngày 25 tháng 4 năm 2002 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch; Nghị định 94/2003/NĐ-CP ngày 19 tháng 8 năm 2003 của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Du lịch;… Các quy định về tài nguyên du lịch và bảo vệ tài nguyên du lịch cũng đã được ghi nhận trong văn bản này.
Theo Pháp lệnh thì tài nguyên du lịch là cảnh quan thiên nhiên, di tích lịch sử, di tích cách mạng, giá trị nhân văn, công trình lao động sáng tạo của con người có thể sử dụng nhằm thỏa mãn nhu cầu du lịch, là yếu tố cơ bản để hình thành các điểm du lịch, khu du lịch nhằm tạo ra sự hấp dẫn du lịch. Vấn đề bảo vệ, khai thác, sử dụng và phát triển tài nguyên du lịch được quy định tại Chương II (gồm 6 điều) của Pháp lệnh. Pháp lệnh xác định bảo vệ tài nguyên du lịch là trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Bao gồm các nội dung sau:
Thứ nhất, trách nhiệm thuộc về các cơ quan quản lý tài nguyên du lịch Cơ quan quản lý nhà nước về du lịch, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp quản lý tài nguyên du lịch và tài nguyên liên quan đến du lịch có trách nhiệm phối hợp trong việc bảo vệ, khai thác, sử dụng hợp lý và phát triển tài nguyên du lịch [24, Điều 12].
Thứ hai, trách nhiệm thuộc về các cơ quan, tổ chức, cá nhân. “Cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi cá nhân có trách nhiệm bảo vệ tài nguyên du lịch” [24, Điều 13].
Thứ ba, trách nhiệm bảo vệ tài nguyên du lịch thuộc về tổ chức, cá nhân kinh doanh du lịch. “Tổ chức, cá nhân kinh doanh du lịch có trách
nhiệm bảo vệ, khai thác, sử dụng hợp lý, có hiệu quả tài nguyên du lịch và bảo vệ môi trường tại khu du lịch, tuyến du lịch, điểm du lịch” [24, Điều 14].
Ngoài ra, còn có quy định về việc:
Nhà nước đầu tư cho việc điều tra cơ bản về tài nguyên du lịch ưu tiên đầu tư cho các dự án bảo vệ, tôn tạo tài nguyên du lịch tại các điểm du lịch, khu du lịch; có chính sách khuyến khích tổ chức, cá nhân đầu tư vào việc bảo vệ, tôn tạo, sử dụng và phát triển tài nguyên du lịch [24, Điều 16].
Như vậy, Pháp lệnh Du lịch là văn bản pháp lý đầu tiên điều chỉnh các vấn đề về du lịch bằng những nguyên tắc, quy phạm pháp luật trong một văn bản thống nhất. Đây cũng là lần đầu tiên có các quy định về bảo vệ tài nguyên du lịch. Sau một thời gian, kể từ khi ngành Du lịch được Nhà nước quan tâm và chú trọng thì pháp luật về bảo vệ tài nguyên du lịch đã có những bước phát triển đáng ghi nhận.
Từ việc Nhà nước mới chỉ có những văn bản pháp lý quy định về việc thành lập Tổng cục Du lịch cũng như các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Du lịch đến ban hành một văn bản pháp lý có hiệu lực cao quy định về các vấn đề cơ bản nhất của du lịch. Pháp luật về bảo vệ tài nguyên du lịch trong thời gian đầu chưa được chú trọng và có những quy định cụ thể bởi thời gian đó ngành Du lịch Việt Nam mới được thành lập nên cần có những quy định về công tác quản lý nhà nước về du lịch, quy hoạch tổng thể về du lịch triển khai thực hiện. Khi Pháp lệnh Du lịch ra đời thì quy định về bảo vệ tài nguyên môi trường lần đầu tiên được đưa ra. Pháp luật bắt đầu có những quy định cơ bản về trách nhiệm của các chủ thể trong việc bảo vệ tài nguyên du lịch. Tuy nhiên, sau quá trình ban hành Pháp lệnh Du lịch và thực hiện trên thực tiễn đã thấy xuất hiện những hạn chế, bất cập nhất định về bảo vệ tài nguyên du lịch. Do việc quản lý và bảo vệ tài nguyên du lịch
gắn với các khu, điểm du lịch trên thực tế do nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc do các Bộ, ngành, địa phương khác nhau được phân công quản lý nên việc chồng chéo hoặc thiếu sự thống nhất là điều khó tránh khỏi. Trên thực tế vẫn tồn tại nhiều lộn xộn trong hoạt động kinh doanh, khai thác, không đảm bảo trật tự, vệ sinh, an toàn tại khu, điểm du lịch. Pháp lệnh đã quy định về trách nhiệm của các cơ quan khác nhau, song các quy định này còn ở mức chung, chưa cụ thể với từng cơ quan có trách nhiệm quản lý tài nguyên du lịch khác nhau (tài nguyên du lịch tự nhiên, tài nguyên du lịch cách mạng,…). Nhìn chung các Luật đã ban hành về bảo vệ tài nguyên du lịch như Luật Bảo vệ di sản văn hóa, Luật Bảo vệ và phát triển rừng,… đã thể chế hóa cơ chế quản lý, bảo vệ các loại tài nguyên du lịch nhưng các luật thiếu những quy định gắn việc bảo vệ và phát triển du lịch, chưa thấy phát triển du lịch là yếu tố và phương thức quan trọng để bảo vệ, phát huy và phát triển tài nguyên du lịch.
1.2.3.2. Từ năm 1999 đến nay
Trong giai đoạn này, bước phát triển rõ nét của pháp luật về bảo vệ tài nguyên du lịch được đánh dấu bằng sự ra đời của Luật Du lịch năm 2005. Trước đó, ngay sau khi Pháp lệnh Du lịch năm 1999 được ban hành cũng đã nhiều văn bản pháp luật quy định về việc bảo vệ các tài nguyên du lịch, như Luật Di sản văn hóa năm 2001 (sửa đổi, bổ sung năm 2009), Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004,… Các đạo luật trên cùng các văn bản hướng dẫn thi hành đã tạo thành một hệ thống các quy định tương đối đồng bộ về bảo vệ và phát huy các giá trị di sản văn hóa; bảo vệ tài nguyên rừng để phục vụ phát triển du lịch; thúc đẩy ngành Du lịch phát triển.
Tuy nhiên, sau một thời gian triển khai thực hiện Pháp lệnh Du lịch cho thấy nhiều quy định của văn bản này không còn phù hợp với thực tiễn cũng như quy định của một số đạo luật có liên quan. Ở nhiều nơi tài nguyên du lịch bị xâm phạm, xuống cấp; cảnh quan, môi trường bị suy giảm; an ninh trật tự chưa tốt; hiện tượng chèo kéo, đeo bám khách du lịch vẫn diễn ra phổ biến,
ảnh hưởng tới sự hấp dẫn đối với khách du lịch... Điều này làm nảy sinh nhu cầu cần phải ban hành một văn bản có giá trị pháp lý cao hơn, nhằm đảm bảo sự đồng bộ, tương thích trong hệ thống pháp luật và tạo sự phát triển nhanh, bền vững cho ngành Du lịch Việt Nam. Luật Du lịch năm 2005 được ban hành trong bối cảnh đó.
Nguyên tắc phát triển bền vững, đặc biệt là việc bảo vệ và sử dụng hợp lý tài nguyên du lịch cần phải được ghi nhận là nguyên tắc xuyên suốt trong Luật Du lịch năm 2005. Bên cạnh đó là những quy định cụ thể hơn về việc bảo vệ, sử dụng và khai thác hợp lý các nguồn tài nguyên du lịch, làm rõ trách nhiệm và sự phối hợp của các ngành, các cấp trong việc quy hoạch phát triển và quản lý nhà nước đối với tài nguyên du lịch; quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư trong việc bảo vệ, sử dụng và khai thác tài nguyên du lịch đi đôi với bảo vệ môi trường, xây dựng môi trường du lịch trong sạch, văn minh, an toàn, đặc biệt tại các khu du lịch, điểm du lịch, tuyến du lịch.
Luật Du lịch năm 2005 có 11 chương, 88 điều, bao gồm các quy định về nội dung và những nguyên tắc cơ bản, cơ sở pháp lý cơ bản của du lịch Việt Nam. Việc xây dựng Luật Du lịch năm 2005 dựa trên những cơ sở quán triệt các quan điểm sau:
Thứ nhất, thể chế hóa Nghị quyết của Đảng và Nhà nước về phát triển du lịch thành một ngành kinh tế mũi nhọn, kích thích đầu tư và chuyển dịch cơ cấu kinh tế, góp phần xóa đói giảm nghèo ở những vùng có tiềm năng phát triển du lịch.
Thứ hai, việc xây dựng Luật Du lịch kế thừa các quy định phù hợp với thực tế và đang phát huy hiệu quả của Pháp lệnh Du lịch, đồng thời khắc phục được những bất cập, thiếu sót của Pháp lệnh Du lịch, hạn chế những quy định chung chung có tính tuyên ngôn, ít tính quy phạm của văn bản.
đặc điểm của du lịch là lĩnh vực có tính liên ngành, liên vùng và xã hội hóa cao, nâng cao nhận thức của các ngành, các cấp đối với phát triển du lịch và thu hút mọi thành phần kinh tế trong xã hội tham gia phát triển du lịch.
Thứ tư, phù hợp với thông lệ quốc tế và tiến trình hội nhập của Việt Nam trong khu vực và quốc tế. Các quy định cần thể hiện những đặc thù hoạt động dịch vụ, bảo đảm an ninh trật tự, an toàn xã hội, khắc phục được các hành vi vi phạm trong kinh doanh, bảo vệ tài nguyên và bảo vệ môi trường, bảo vệ quyền và lợi ích của khách du lịch, nâng cao hình ảnh của du lịch Việt Nam.
Như vậy, tính đến thời điểm này, bên cạnh Luật Du lịch năm 2005 còn có nhiều luật chuyên ngành điều chỉnh về một số khía cạnh cụ thể của bảo vệ tài nguyên du lịch, như Luật Di sản Văn hóa năm 2001; Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004; Luật Khoáng sản năm 2000; Luật Tài nguyên nước năm 2012, Luật Biển Việt Nam năm 2012; Luật Bảo vệ môi trường năm 2014... Tất cả đã tạo thành một hệ thống văn bản vừa có những quy định chung về việc bảo vệ các