1.1.1 .Những vấn đề chung về cải cách hành chín hở Việt Nam hiện nay
1.2. Pháp lệnh dân chủ cơ sở và sự cần thiết phải thực hiện Pháp lệnh
1.2.2. Hoàn cảnh ra đời và một số nội dung cơ bản của Pháp lệnh dân chủ cơ
cơ sở
1.2.2.1. Hoàn cảnh ra đời của Pháp lệnh dân chủ cơ sở
Ở nước ta, trong một thời gian dài trước đây việc thực hiện dân chủ cơ sở đã không được quan tâm đúng mức, nhiều nơi, nhiều lúc dân chủ cơ sở bị vi phạm nghiêm trọng, người dân, người lao động không có cơ chế để bảo vệ và thực hiện quyền làm chủ của mình. Do vậy, khi pháp luật thực hiện dân chủ ra đời và được triển khai đã làm cho người dân, người lao động rất phấn khởi và nhiệt tình hưởng ứng. Thông qua quá trình học tập và thực hiện dân chủ cơ sở người dân, người lao động, cán bộ, công nhân viên chức đã thấy rõ hơn quyền cũng như trách nhiệm của mình trong việc xây dựng đời sống dân chủ ở cơ sở, ý thức làm chủ, ý thức công dân đã có sự chuyển biến rõ rệt.
Pháp lệnh dân chủ cơ sở là một trong số những văn bản quy phạm pháp luật hình thành nên khung pháp lý và những nội dung cơ bản về dân chủ ở cơ
sở. Hệ thống các văn bản, chính sách và pháp luật của Đảng và Nhà nước quy định nội dung về dân chủ, phát huy dân chủ và quyền làm chủ của nhân dân là rất nhiều. Ở đây, tác giả chỉ xin điểm lại một số văn bản tạo tiền đề cho việc ra đời của Pháp lệnh dân chủ ở xã, phường, thị trấn:
Chỉ thị số 30-CT/TW ngày 18/2/1998 của Bộ Chính trị (Khóa VIII) về xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ ở cở sở (Chỉ thị 30). Nội dung cốt lõi của việc thực hiện dân chủ ở cơ sở, theo Chỉ thị, là "phát huy quyền làm chủ của nhân dân, thu hút nhân dân tham gia quản lý nhà nước, tham gia kiểm kê, kiểm soát nhà nước, khắc phục tình trạng suy thoái, quan liêu, mất dân chủ và nạn tham nhũng"[11].
Để luật hóa nội dung chỉ đạo tại Chỉ thị 30, Ủy ban Thường vụ Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam đã ra Nghị quyết số 45-1998/NQ-UBTVQH10 ngày 26/2/1998 về việc ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn (Nghị quyết 45). Nghị quyết 45 trước hết nhắc lại và kh ng định phương châm "dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra", lấy đó làm cơ sở để "giao Chính phủ ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn (Quy chế)".
Ngay sau khi Nghị quyết 45 của UBTVQH được ban hành, Chính phủ đã nhanh chóng thể chế hóa các nội dung và yêu cầu của Nghị quyết thành các nghị định của Chính phủ. Đầu tiên là Nghị định số 29/1998/NĐ-CP ngày 11/5/1998 của Chính phủ về việc ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã (Nghị định 29), và sau 5 năm thực hiện Nghị định 29, cũng như quán triệt ý kiến chỉ đạo của Ban Bí thư Trung ương Đảng tại Chỉ thị số 10-CT/TW ngày 28/3/2002 về tiếp tục đẩy mạnh việc xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở (Chỉ thị 10), Chính phủ đã ban hành Nghị định số 79/2003/NĐ-CP ngày 7/7/2003 ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã (Nghị định 79, thay thế cho Nghị định 29).
thông tin; tham gia bàn và quyết định trực tiếp; tham gia ý kiến và nhân dân giám sát và kiểm tra. Về cơ bản, Nghị định 79 vẫn giữ nguyên những nội dung cốt lõi được quy định trong Nghị định 29, chỉ có một số "sửa đổi, bổ sung cho phù hợp". Nói cách khác, Nghị định 79 đi vào thực chất hơn, cụ thể hơn cả về việc làm và đối tượng thực hiện. Trên thực tế, Nghị định 79 là bước chuyển và chuẩn bị tiếp theo để "nâng Quy chế dân chủ thành pháp lệnh hoặc luật" theo định hướng chỉ đạo của Ban Bí thư Trung ương Đảng trong Chỉ thị 10.
Năm 2007 đánh dấu một mốc quan trọng trong việc xây dựng khung pháp lý về dân chủ ở cơ sở với việc Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn thay cho Nghị định 79. Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn là một văn bản được Ủy ban Thường vụ Quốc hội Việt Nam khóa XI đã thông qua vào ngày 20 tháng 04 năm 2007 (Pháp lệnh số 34/2007//PL-UBTVQH11) và có hiệu lực thi hành từ ngày 1 tháng 7 năm 2007, được Chủ tịch nước Việt Nam ra lệnh công bố trên toàn quốc. Đây là văn bản quy định về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn và là văn bản pháp lý quan trọng nhằm phát huy quyền dân chủ của nhân dân ở xã, phường, thị trấn. Tính đến nay Pháp lệnh là văn bản pháp lý có hiệu lực cao nhất (không kể Hiến pháp Việt Nam) quy định về vấn đề dân chủ ở cấp xã. Ngoài ý nghĩa và giá trị pháp lý cao hơn, kh ng định lại giá trị của bốn nhóm nội dung trong Nghị định 79, Pháp lệnh có ba điểm mới. Một là, cụ thể hóa và nêu rõ hơn cách thức thực hiện; hai là, đề cao trách nhiệm triển khai thực hiện của cơ quan, cán bộ chính quyền xã và ba là, nhấn mạnh đến hiệu quả thực hiện cũng như trách nhiệm giải trình của cơ quan chính quyền xã trong trường hợp liên quan.
1.2.2.2. Một số nội dung cơ bản của Pháp lệnh dân chủ cơ sở
Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11 ngày 20/4/2007 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa 11 về việc thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn
gồm 6 chương, 28 điều đã quy định các vấn đề: những nội dung phải công khai để nhân dân biết; những nội dung nhân dân bàn và quyết định; những nội dung nhân dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định; những nội dung nhân dân giám sát; trách nhiệm của chính quyền, cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan và của nhân dân trong việc thực hiện dân chủ ở cấp xã và phương thức, biện pháp cụ thể để thực hiện từng nội dung, vấn đề được quy định trong pháp lệnh cũng như các phương thức xây dựng cộng đồng dân cư thôn - nơi sinh sống của cộng đồng dân cư.
Tại điều 1 Pháp lệnh số 34/2007/PL – UBTVQH ngày 20 tháng 4 năm 2007 về thực hiện dân chủ cơ sở ở xã, phường, thị trấn có ghi: “Pháp lệnh này quy định những nội dung phải công khai để nhân dân biết; những nội dung nhân dân bàn và quyết định; những nội dung nhân dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định; những nội dung nhân dân giám sát; trách nhiệm của chính quyền, cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã), của cán bộ thôn, làng, ấp, bản, phun, sóc (sau đây gọi chung là thôn), tổ dân phố, khu phố, khối phố (sau đây gọi chung là tổ dân phố), của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan và của nhân dân trong việc thực hiện dân chủ cấp xã”.
Một là, những nội dung công khai để dân biết
Nhân dân được biết về tình hình chung của đất nước, địa phương, về những vấn đề có liên quan trực tiếp đến quyền lợi, nghĩa vụ của mỗi người dân cũng như của gia đình và cộng đồng dân cư là một trong những quyền trước tiên của nhân dân. Điều 5 của Pháp lệnh nêu rõ những nội dung công khai sau đây:
Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, phương án chuyển dịch cơ cấu kinh tế và dự toán, quyết toán ngân sách hằng năm của cấp xã.
Dự án, công trình đầu tư và thứ tự ưu tiên, tiến độ thực hiện, phương án đền bù, hỗ trợ giải phóng mặt bằng, tái định cư liên quan đến dự án, công trình trên địa bàn cấp xã; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chi tiết và phương án điều chỉnh, quy hoạch khu dân cư trên địa bàn cấp xã.
Nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức cấp xã trực tiếp giải quyết các công việc của nhân dân.
Việc quản lý và sử dụng các loại quỹ, khoản đầu tư, tài trợ theo chương trình, dự án đối với cấp xã; các khoản huy động nhân dân đóng góp.
Chủ trương, kế hoạch vay vốn cho nhân dân để phát triển sản xuất, xoá đói, giảm nghèo; phương thức và kết quả bình xét hộ nghèo được vay vốn phát triển sản xuất, trợ cấp xã hội, xây dựng nhà tình thương, cấp thẻ bảo hiểm y tế.
Đề án thành lập mới, nhập, chia đơn vị hành chính, điều chỉnh địa giới hành chính liên quan trực tiếp tới cấp xã.
Kết quả thanh tra, kiểm tra, giải quyết các vụ việc tiêu cực, tham nhũng của cán bộ, công chức cấp xã, của cán bộ thôn, tổ dân phố; kết quả lấy phiếu tín nhiệm Chủ tịch và Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch và Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã.
Nội dung và kết quả tiếp thu ý kiến của nhân dân đối với những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của cấp xã mà chính quyền cấp xã đưa ra lấy ý kiến nhân dân theo quy định tại Điều 19 của Pháp lệnh này.
Đối tượng, mức thu các loại phí, lệ phí và nghĩa vụ tài chính khác do chính quyền cấp xã trực tiếp thu.
Các quy định của pháp luật về thủ tục hành chính, giải quyết các công việc liên quan đến nhân dân do chính quyền cấp xã trực tiếp thực hiện.
Những nội dung khác theo quy định của pháp luật, theo yêu cầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc chính quyền cấp xã thấy cần thiết.
Nhân dân bàn và quyết định trực tiếp những vấn đề mà điều 10 của Pháp lệnh quy định rõ:
Nhân dân bàn và quyết định trực tiếp về chủ trương và mức đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng, các công trình phúc lợi công cộng trong phạm vi cấp xã, thôn, tổ dân phố do nhân dân đóng góp toàn bộ hoặc một phần kinh phí và các công việc khác trong nội bộ cộng đồng dân cư phù hợp với quy định của pháp luật.
Nhân dân bàn và quyết định trực tiếp bằng các hình thức ghi tại điều 11 của Pháp lệnh là: Tổ chức cuộc họp cử tri hoặc cử tri đại diện hộ gia đình theo địa bàn từng thôn, tổ dân phố; Phát phiếu lấy ý kiến tới cử tri hoặc cử tri đại diện hộ gia đình. Trường hợp tổ chức họp cử tri hoặc cử tri đại diện hộ gia đình thì việc biểu quyết được thực hiện bằng hình thức giơ tay hoặc bỏ phiếu kín; hình thức biểu quyết do hội nghị quyết định; nếu số người tán thành chưa đạt quá 50% tổng số cử tri hoặc cử tri đại diện hộ gia đình trong thôn, tổ dân phố hoặc trong toàn cấp xã thì tổ chức lại cuộc họp. Trường hợp không tổ chức lại được cuộc họp thì phát phiếu lấy ý kiến tới cử tri hoặc cử tri đại diện hộ gia đình.
Ba là, những nội dung, hình thức nhân dân bàn, biểu quyết để cấp có thẩm quyền quyết định
Việc nhân dân được bàn bạc, biểu quyết, đóng góp ý kiến sẽ giúp cho chính quyền địa phương và các cơ quan nhà nước cấp trên có những quyết sách đúng đắn trong việc hoạch định những chủ trương, đường lối chính sách. Đây cũng là điều kiện bắt buộc trước khi chính quyền xã hoặc cơ quan có thẩm quyền đưa ra quyết định cho một vấn đề nào đó. Nhân dân được bàn, tham gia ý kiến trong các lĩnh vực quy định tại Điều 13 như: Hương ước, quy ước của thôn, tổ dân phố; Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Trưởng thôn, Tổ trưởng tổ dân phố; Bầu, bãi nhiệm thành viên Ban thanh tra nhân dân, Ban giám sát đầu tư của cộng đồng.
Nhân dân bàn và biểu quyết các vấn đề trên thông qua một trong số các hình thức đó là: Tổ chức cuộc họp cử tri hoặc cử tri đại diện hộ gia đình theo địa bàn từng thôn, tổ dân phố; Phát phiếu lấy ý kiến tới cử tri hoặc cử tri đại diện hộ gia đình. Trường hợp tổ chức họp cử tri hoặc cử tri đại diện hộ gia đình thì việc biểu quyết được thực hiện bằng hình thức giơ tay hoặc bỏ phiếu kín; hình thức biểu quyết do hội nghị quyết định; nếu số người tán thành chưa đạt quá 50% tổng số cử tri hoặc cử tri đại diện hộ gia đình trong thôn, tổ dân phố thì tổ chức lại cuộc họp. Trường hợp không tổ chức lại được cuộc họp thì phát phiếu lấy ý kiến tới cử tri hoặc cử tri đại diện hộ gia đình, trừ việc bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Trưởng thôn, Tổ trưởng tổ dân phố.
Bốn là, những nội dung nhân dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định.
Nhân dân có quyền tham gia ý kiến trong các vấn đề quy định tại Điều 19 như sau: Dự thảo kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cấp xã; phương án chuyển đổi cơ cấu kinh tế, cơ cấu sản xuất; đề án định canh, định cư, vùng kinh tế mới và phương án phát triển ngành nghề của cấp xã. Dự thảo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chi tiết và phương án điều chỉnh; việc quản lý, sử dụng quỹ đất của cấp xã. Dự thảo kế hoạch triển khai các chương trình, dự án trên địa bàn cấp xã; chủ trương, phương án đền bù, hỗ trợ giải phóng mặt bằng, xây dựng cơ sở hạ tầng, tái định cư; phương án quy hoạch khu dân cư. Dự thảo đề án thành lập mới, nhập, chia đơn vị hành chính, điều chỉnh địa giới hành chính liên quan trực tiếp đến cấp xã. Những nội dung khác cần phải lấy ý kiến nhân dân theo quy định của pháp luật, theo yêu cầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc chính quyền cấp xã thấy cần thiết.
Hình thức để nhân dân tham gia ý kiến là: Họp cử tri hoặc cử tri đại diện hộ gia đình theo địa bàn từng thôn, tổ dân phố; Phát phiếu lấy ý kiến cử tri hoặc cử tri đại diện hộ gia đình; Thông qua hòm thư góp ý.
Nhân dân thực hiện quyền giám sát của mình tức là đang thực hiện quyền dân chủ. Nhân dân có quyền được giám sát những gì liên quan đến quyền và nghĩa vụ của mình. Điều 23 của Pháp lệnh quy định rõ những nội dung mà nhân dân tham gia giám sát chính là những nội dung công khai để dân biết; những nội dung dân bàn và quyết định trực tiếp; những nội dung dân bàn, biểu quyết để cấp có thẩm quyền quyết định; những nội dung nhân dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định.
Về mặt hình thức để thực hiện việc giám sát của nhân dân: Nhân dân thực hiện việc giám sát thông qua hoạt động của Ban thanh tra nhân dân, Ban giám sát đầu tư của cộng đồng. Trình tự, thủ tục hoạt động của Ban thanh tra nhân dân, Ban giám sát đầu tư của cộng đồng được thực hiện theo quy định của pháp luật. Nhân dân trực tiếp thực hiện việc giám sát thông qua quyền khiếu nại, tố cáo, kiến nghị với cơ quan, tổ chức có thẩm quyền hoặc kiến nghị thông qua Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận cấp xã, Ban thanh tra nhân dân, Ban giám sát đầu tư của cộng đồng. Trình tự, thủ tục khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của nhân dân được thực hiện theo quy định của pháp luật.
Sáu là, trách nhiệm tổ chức thực hiện dân chủ ở cơ sở
Trách nhiệm chung trong việc tổ chức và thực hiện dân chủ ở cơ sở được quy định tại điều 17: Trách nhiệm tổ chức, thực hiện thuộc về Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân xã, phối hợp cùng Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị- xã hội cùng cấp tổ chức thực hiện; chỉ đạo trưởng thôn, Tổ trưởng tổ dân phố thực hiện kế hoạch đã được thông qua. Chủ tịch UBND