6. Bố cục đề tài
1.3. Giải quyết tranh chấp đất đai theo thủ tục hành chính
Giải quyết tranh chấp đất đai theo thủ tục hành chính là hoạt động của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền nhằm giải quyết các bất đồng, mâu thuẫn về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai để tìm ra giải pháp đúng đắn trên cơ sở các quy định cụ thể của pháp luật bằng thủ tục, trình tự hành chính nhằm xác định rõ quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong quan hệ đất đai.
Việc giải quyết tranh chấp đất đai theo thủ tục hành chính được thực hiện đa dạng có thể bằng hình thức giải quyết tranh chấp đất đai hoặc giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai, hoặc giải quyết các vi phạm về quản lý, sử dụng đất đai của các cá nhân, tổ chức.
1.3.1. Đặc điểm của giải quyết tranh chấp đất đai theo thủ tục hành chính
Giải quyết tranh chấp đất đai là hoạt động của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Để giải quyết một tranh chấp, các chủ thể có thể sử dụng nhiều biện pháp như tự thương lượng, thỏa thuận với nhau. Trước tiên việc giải quyết tranh chấp đất đai đề cao hòa giải, huy động toàn thể địa phương tham gia do đó cần phải hiểu phong tục, tập quán địa phương để có cách giải quyết thỏa đáng.
Sau đó pháp luật đất đai đưa ra các quy định điều chỉnh hoạt động giải quyết tranh chấp khi có sự tham gia của cơ quan Nhà nước vào việc giải quyết.
Việc giải quyết tranh chấp đất đai theo thủ tục hành chính sẽ được thực hiện sau khi các chủ thể tranh chấp không thể tự hòa giải, tự thương lượng với nhau được khi đó cần phải có sự can thiệp của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thì mới có hướng giải quyết triệt để tranh chấp phát sinh được nhằm
30
tránh những nguy cơ tiềm ẩn về an ninh, trật tự tại địa phương.
Đối tượng của hoạt động giải quyết tranh chấp là quyền sử dụng đất đai và nghĩa vụ của người sử dụng đất, trong đó các đương sự yêu cầu cơ quan Nhà nước xác định rõ những quyền và nghĩa vụ của các bên đối với khu đất đang bị tranh chấp.
Hệ quả pháp lý của việc giải quyết các tranh chấp đất đai là quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong quan hệ đất đai sẽ được làm rõ bằng bản án hoặc quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền khi có hiệu lực pháp luật.
Cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện nhiệm vụ quản lý Nhà nước về đất đai có các thông tin, số liệu, hồ sơ địa chính về các thửa đất cũng như nắm rõ nguồn gốc, hiện trạng sử dụng, quá trình sử dụng đất của người sử dụng đất do đó việc giải quyết tranh chấp đất đai theo thủ tục hành chính sẽ mang tính chính sách, khoa học khi thực hiện.
Ngoài ra việc giải quyết tranh chấp đất đai còn liên quan đến nhiều lĩnh vực khác như: Lĩnh vực về nhà ở, lĩnh vực về xây dựng, lĩnh vực về hôn nhân và gia đình, về dân cư…
1.3.2. Hòa giải tranh chấp đất đai
Hòa giải là hành vi thuyết phục các bên đồng ý chấm dứt xung đột hoặc xích mích một cách ổn thỏa. Hòa giải cũng là giải quyết các tranh chấp, bất đồng giữa hai hay nhiều bên tranh chấp bằng việc dàn xếp, thương lượng với nhau có sự tham gia của bên thứ ba (không phải là bên tranh chấp). Cụ thể, tại Khoản 1, Điều 202 – Luật đất đai 2013 quy định: “Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải tại cơ sở.”
Khác với việc giải quyết tranh chấp đất đai được thực hiện tại cơ quan công quyền, hòa giải tranh chấp đất đai không mang tính bắt buộc, cưỡng chế thi hành mà thể hiện sự thỏa thuận ý chí của các bên. Khi tranh chấp đất đai
31
xảy ra, cách thức xử lý và giải quyết đầu tiên mà các bên sử dụng là tự hòa giải hay còn gọi là thương lượng. Thực chất đây là việc các bên tranh chấp tiến hành gặp gỡ, trao đổi, thỏa thuận với nhau để đạt được tiếng nói chung, xóa bỏ bất đồng, xung đột về lợi ích nhằm giải quyết ổn thỏa mọi việc.
Hòa giải tranh chấp đất đai là một biện pháp mềm dẻo, linh hoạt và hiệu quả nhằm giúp các bên tranh chấp tìm ra một giải pháp thống nhất để tháo gỡ những mâu thuẫn, bất đồng trong quan hệ pháp luật đất đai trên cơ sở tự nguyện, tự thỏa thuận của các bên tranh chấp.
Tự hòa giải
Tự hòa giải là hình thức hòa giải do các bên tranh chấp đất đai tự thương lượng và tiến hành, chưa có quy định pháp luật cụ thể về trình tự, thủ tục thực hiện. Thời gian, địa điểm, nội dung hòa giải do hai bên tranh chấp tự thỏa thuận. Thời gian, địa điểm, nội dung hòa giải do hai bên tranh chấp tự thỏa thuận. Đây không phải là hình thức bắt buộc mà là sự tự nguyện của các bên cảm thấy cần thiết phải cùng nhau thương lượng, bàn bạc để đưa ra thỏa thuận cuối cùng. Hoặc các bên có thể tự thỏa thuận mời một chủ thể khác đứng ra làm trung gian chứng kiến, nêu lên quan điểm cá nhân về vụ việc để các bên mở rộng sự hiểu biết, phân tích tốt hơn bản chất của sự việc để có quyết định đúng đắn nhất về vụ việc của mình.
Hòa giải ở cơ sở
Đây là phương thức giải quyết tranh chấp đất đai có sự tham gia của bên thứ ba là Tổ hòa giải cơ sở với tư cách là trung gian hòa giải. Khoản 1 Điều 202 Luật Đất đai 2013 quy định: “Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở tiến hành gặp gỡ và đóng vai trò làm trung gian giúp các bên ngồi lại, thương lượng với nhau nhằm giải quyết bất đồng, mâu thuẫn.
Theo quy định của Pháp luật hiện hành, có những tranh chấp phải thực hiện hòa giải ở cơ sở trước khi cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giải quyết.
32
Đó là các tranh chấp phát sinh giữa những người sử dụng đất với nhau như: Tranh chấp về quyền chiếm hữu, quản lý và sử dụng đất; tranh chấp về tài sản liên quan đến đất đai; tranh chấp về chuyển quyền sử dụng đất. Xét về bản chất thì đây là những tranh chấp dân sự phát sinh giữa những người sử dụng đất với nhau trong quá trình sử dụng đất, bình đẳng với nhau về quyền và nghĩa vụ. Nguyên tắc tự do, bình đẳng, thỏa thuận ý chí chi phối các giao dịch về dân sự về quyền sử dụng đất. Vì vậy, khi loại tranh chấp này phát sinh thì việc hòa giải được ưu tiên và khuyến khích áp dụng. Hơn nữa, các tranh chấp đất đai phát sinh giữa những người sử dụng đất với nhau ban đầu thường là những bất đồng mâu thuẫn nhỏ, tính chất đơn giản nên chỉ cần tiến hành hòa giải là có thể hòa giải các mâu thuẫn này mà chưa phải đưa đến cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để giải quyết.
Hòa giải tại UBND cấp xã
Hòa giải tranh chấp đất đai có thể thực hiện thông qua hai hình thức là hòa giải tại cơ sở và hòa giải tại UBND xã, phường, thị trấn nơi có tranh chấp. Hòa giải tại cơ sở thực hiện tại cộng đồng dân cư thông qua tổ viên tổ hòa giải ở cơ sở thực hiện theo quy định của pháp lệnh hòa giải ở cơ sở, theo những quy tắc đạo đức, phong tục, tập quán, hương ước, quy ước của cộng đồng dân cư. Còn hòa giải tại UBND được thực hiện sau khi hòa giải tại cơ sở không đạt kết quả và một bên gửi đơn đến UBND xã để yêu cầu tổ chức việc hòa giải. Xét về bản chất đây là hình thức hòa giải tranh chấp đất đai do chính quyền cơ sở thực hiện dựa trên cơ sở quyền lực Nhà nước. Do vậy, việc thực hiện hòa giải do UBND xã thực hiện mang tính bắt buộc và kết quả hòa giải thành có giá trị pháp lý, là cơ sở để cơ quan có thẩm quyền cấp trên chỉnh lý hiện trạng sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. [16]
Đặc điểm hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã
Việc hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã được tiến hành tại địa bàn nơi có tranh chấp:
33
Tranh chấp đất đai luôn gắn liền với quyền sử dụng đất nên việc hòa giải thường phải được tiến hành tại nơi có tài sản tranh chấp. Chính quyền cơ sở nơi có tranh chấp đất đai quản lý về nguồn gốc, lịch sử và hiện trạng pháp lý cũng như thực tế của tài sản tranh chấp. Vì vậy mà, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền này sẽ có điều kiện tốt nhất để tiến hành hòa giải một cách có hiệu quả.
Việc hòa giải tranh chấp đất đai phải do các chủ thể am hiểu pháp luật về đất đai, nắm rõ nguồn gốc, quá trình sử dụng đất và nguyên nhân tranh chấp giữa các bên tiến hành công tác hòa giải:
Tranh chấp đất đai thường là những tranh chấp về tài sản có giá trị lớn, quyền sử dụng trên thực tế, có thể đã được dịch chuyển qua nhiều chủ thể, có nguồn gốc phức tạp nên mức độ tranh chấp thường quyết liệt, chính vì vậy, chủ thể tiến hành công tác hòa giải tranh chấp phải là người am hiểu pháp luật đất đai và các ngành luật có liên quan, nắm vững nguồn gốc, quá trình sử dụng đất và nguyên nhân phát sinh mâu thuẫn giữa các bên.
Hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã, phường, thị trấn là một trong những thủ tục pháp lý mang tính chất bắt buộc:
Tính chất pháp lý bắt buộc của việc hòa giải tranh chấp đất đai do UBND xã tiến hành nói trên có những điểm đặc trưng cơ bản như sau:
Thứ nhất, thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai do UBND cấp xã, phường,
thị trấn thực hiện là điều kiện để cơ quan quyền lực Nhà nước thụ lý, xem xét giải quyết tranh chấp đất đai.
Thứ hai, giá trị pháp lý của việc hòa giải tranh chấp đất đai do UBND
xã thực hiện ở chỗ cơ quan Nhà nước có thẩm quyền có sự công nhận đối với kết quả hòa giải tranh chấp.
Thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai do UBND cấp xã thực hiện cho thấy những điểm khác biệt cơ bản giữa hình thức hòa giải này với những hình thức tự tiến hành hòa giải hoặc hòa giải cơ sở đối với tranh chấp đất đai – vốn các
34
hình thức hòa giải thuần túy trong nội bộ dân cư, không có bất kỳ sự can thiệp nào từ phía cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.
Chính vì giữa thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai do UBND xã tiến hành có sự khác biệt rõ nét so với các hình thức hòa giải tranh chấp đất đai khác, nên căn cứ quy định pháp luật, việc hòa giải tranh chấp đất đai này phải được thực hiện theo một trình tự thủ tục chặt chẽ.
Tuy nhiên, việc hòa giải tranh chấp đất đai do UBND xã thực hiện không được coi là thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Ở đây, UBND cấp xã không đóng vai trò là một cấp giải quyết tranh chấp đất đai, mà chỉ đóng vai trò là trung gian hòa giải, giúp đỡ, hướng dẫn để các bên tranh chấp có thể đạt được thỏa thuận, xử lý, giải quyết ổn thỏa tranh chấp. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai theo quy định của pháp luật chỉ thuộc về cơ quan chức năng có thẩm quyền trên cấp xã hoặc Tòa án nhân dân. Bên cạnh đó, pháp luật về đất đai, một mặt xác định trách nhiệm chủ yếu của UBND cấp xã trong hoạt động hòa giải tranh chấp đất đai, mặt khác, yêu cầu “UBND cấp xã, phường, thị trấn, phải có trách nhiệm phối hợp với Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên của mặt trận, các tổ chức xã hội khác để tiến hành thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai”. Điều này khẳng định vai trò của các tổ chức chính trị xã hội trong việc hòa giải tranh chấp đất đai được thực hiện tại UBND cấp xã, phường, thị trấn. Đồng thời cho thấy được tính rõ nét của tính xã hội, tính tự nguyện – là đặc điểm cơ bản của hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã – trong hoạt động này. Do đó, cần tránh khuynh hướng xem việc hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã là một cấp giải quyết tranh chấp, từ đó, xem nhẹ trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai, cũng như khiến cho việc hòa giải không đạt được kết quả như mong muốn.
Chủ thể tiến hành hòa giải tranh chấp đất đai là UBND cấp xã, phường, thị trấn – nơi có tranh chấp đất đai phát sinh:
35
Trường hợp các bên tranh chấp không tự hòa giải được thì có thể yêu cầu UBND cấp xã, phường, thị trấn để hòa giải. Đây là hình thức hòa giải do chính quyền cơ sở thực hiện nhằm nhanh chóng giải quyết những bất đồng trong nội bộ nhân dân về đất đai tại địa bàn dân cư do chính quyền cơ sở trực tiếp quản lý. Tuy nhiên, kết quả hòa giải này không có giá trị như một phán quyết của cơ quan Tư pháp.
Hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND xã được tiến hành trên cơ sở tôn trọng quyền tự định đoạt của các đương sự có tranh chấp. Chỉ có các đương sự có tranh chấp mới có quyền thỏa thuận, thương lượng với nhau về tất cả những vấn đề đang cần giải quyết trong vụ án, bởi đương sự là những người có quyền lợi đang bị xâm phạm hoặc tranh chấp.
Khi các thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai được thực hiện, các bên tranh chấp có quyền thỏa thuận với nhau nhằm mục đích giải quyết những mâu thuẫn về quyền lợi của bản thân trên cơ sở tự nguyện ý chí, tự do thương lượng. Bất cứ sự tác động từ bên ngoài trái với ý muốn của các bên liên quan đều bị coi là trái pháp luật. Chính quyền cơ sở không được cưỡng ép, bắt buộc các bên tranh chấp thỏa thuận với nhau về giải quyết những mâu thuẫn, tranh chấp giữa họ.
Trình tự, thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã
Trình tự thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai được quy định tại Điều 202 Luật Đất đai năm 2013 và Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ được sửa đổi bổ sung bởi Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ.
- Tiếp nhận hồ sơ và các công việc phải thực hiện của UBND cấp xã:
Về hồ sơ yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai: về cơ bản hồ sơ yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai phải bao gồm: Đơn yêu cầu hòa giải quyết tranh chấp đất đai; và các tài liệu, chứng cứ khác (nếu có) như: Biên bản hòa giải tranh chấp đất đai ở cơ sở; bản sao: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; trích
36
lục thửa đất; giấy tay mua bán, sang nhượng đất; hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất; giấy Chứng minh nhân dân của người yêu cầu…
Sau khi nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai và tài liệu, chứng cứ kèm theo (nếu có), UBND cấp xã có trách nhiệm thực hiện các công việc sau:
Thứ nhất, Thẩm tra, xác minh tìm hiểu nguyên nhân phát sinh tranh
chấp, thu thập giấy tờ, tài liệu có liên quan do các bên cung cấp về nguồn gốc đất, quá trình sử dụng đất và hiện trạng sử dụng đất.
Đây là một thủ tục bắt buộc phải thực hiện nhằm mục đích đảm bảo cho việc hòa giải mang lại hiệu quả và thuyết phục. Công việc này thường do công chức tư pháp hoặc địa chính thực hiện và sau đó lập báo cáo kết quả thẩm tra, xác minh nội dung tranh chấp đất đai. Nội dung báo cáo có các nội