Chương 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.2. Công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của tỉnh Lai Châu giai đoạn
đoạn 2011-2015
3.2.1. Quản lý quy hoạch mạng lưới đầu tư
Công tác quy hoạch đã được quan tâm chỉ đạo thực hiện , các phương án quy hoạch đã bám sát quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội được Chính phủ phê duyệt và Nghị quyết Đại hội Đảng bộ tỉnh lần thứ XII.
Tỉnh đã chỉ đạo các huyện và thành phố lập và phê duyệt quy hoạch phát triển kinh tế xã hội của 07 huyện và 01 thành phố. Lập phê duyệt quy hoạch phát triển tổng thể mạ ng lưới giao thông , khu công nghiệp , khu kinh tế cửa
khẩu làm cơ sở cho việc quản lý , điều hành, định hướng phát triển cho các đô thị, khu dân cư nông thôn và các khu vực kinh tế đặc thù.
Các quy hoạch trên là những căn cứ khoa học cho việc quản lý vĩ mô, những quyết định quan trọng để phát triển KT -XH, là cơ sở để xây dựng kế hoạch 5 năm, kế hoạch hàng năm , xây dựng các chương trình và dự án ĐTXDCB.
Các đề án quy hoạch cơ bản đã đảm bảo đúng quy trình, nội dung theo Nghị định số 08/2005/NĐ-CP ngày 24 tháng 01 năm 2005 của Chính phủ về quy hoạch xây dựng. Chất lượng các đề án quy hoạch được nâng lên một bước. Công tác lập quy hoạch đã góp phần tích cực cho sự phát triển KT-XH ở địa phương; là cơ sở pháp lý cho chính quyền địa phương quản lý ĐTXD theo quy hoạch.
Tuy nhiên một số quy hoạch chất lượng chưa cao , chưa rõ định hướng phát triển lâu dài , một số nội dung quy hoạch còn bất cập và chưa phù hợp , chưa cụ thể hóa khi triển khai thực hiện . Công tác lập thẩm định và phê duyệt một số quy hoạch chưa thực sự chặt chẽ và thống nhất cao; đội ngũ cán bộ làm công tác quy hoạch còn thiếu và còn hạn chế về chuyên môn nghiệp vụ nhất là ở cấp huyện , xã. Hệ thống thông tin , dữ liệu phục vụ cho công tác lập quy hoạch còn thiếu, chưa đồng bộ; việc thực hiện chế độ thông tin báo cáo về tình hình kinh tế - xã hội chưa thực sự được đầy đủ , kịp thời, chất lượng thông tin báo cáo còn hạn chế , công tác kiểm tra , giám sát việc thực hiện quy hoạch , kế hoạch chưa thực sự thường xuyên liên tục.
Trong giai đoạn 2011 -2015 tỉnh Lai Châu chưa lập được quy hoạch tổng thể kinh tế xã hội của toàn tỉnh . Công tác quy hoạch còn chồng chéo , thiếu sự phối hợp đồng bộ giữa các quy hoạch của ngành , lĩnh vực. Do đó các dự án đầu tư xây dựng của tỉnh chủ yếu dựa trên các quy hoạch phát triển kinh tế xã hội của các huyện , thành phố và các ngành . Vì vậy chất lượng lập các dự án đầu tư nhìn chung còn thấp do thiếu cơ sở khoa học , tính khả thi không cao do chưa phù hợp với thực tiễn vì chưa có quy hoạch tổng thể phá t triển kinh tế xã hội phù hợp. Chất lượng thiết kế về kỹ - mỹ thuật còn yếu, cách tính toán tổng
mức đầu tư chưa chặt chẽ , một số công trình , dự án trong quá trình lập , thẩm định, phê duyệt thiết kế , dự toán còn xác định sai định mức, đơn giá dẫn đến sai lệch dự toán , giá gói thầu và giá trúng thầu được phê duyệt ; nguyên nhân do các đơn vị tư vấn, và các cơ quan tham gia vào công tác lập , thẩm định, phê duyệt dự án trên địa bàn còn yếu về năng lực , hạn chế về chuyên môn nghiệp vụ, thiếu nguồn nhân lực có trình độ cao.
Mặc dù tỉnh đã đạt được nhiều thành tựu cơ bản trong phát triển KT - XH và đầu tư XDCB trên địa bàn. Những năm gần đây, tình hình KT-XH của tỉnh, bối cảnh trong nước và quốc tế có nhiều biến động. Một số quan điểm, phương hướng phát triển và một số vấn đề trong các quy hoạch cũ không còn hoàn toàn phù hợp với tình hình hiện tại và triển vọng sắp tới . Đặc biệt, tiềm năng phát triển công nghiệp , du lịch của tỉnh được đánh giá lại , khơi dậy những cơ hội phát triển mới . Từ thực tế trên, thực hiện các Chỉ thị và Nghị định của Chính phủ về công tác quy hoạch phát triển vùng , tỉnh và thành phố , xác định tầm nhìn đối với tỉnh. UBND tỉnh đã giao Sở Kế hoạch và Đầu tư phối hợp với Viện Chiến lược phá t triển - Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các Sở, Ban ngành triển khai nghiên cứu Quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH tỉnh Lai Châu giai đoạn 2015 -2020, tầm nhìn đến năm 2030.
3.2.2. Công tác lập kế hoạch
Công tác lập kế hoạch và phân bổ kế hoạch vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một vấn đề lớn được cấp uỷ, chính quyền và nhân dân đặc biệt quan tâm. Vì đây là nguồn lực rất quan trọng, việc phân bổ là một khâu trọng yếu trong một chuỗi công việc quản lý và sử dụng. Để đạt được hiệu quả cao nhất người ta đã xây dựng thành nguyên tắc, quy trình, mục tiêu và cách thức dành riêng cho quản lý NSNN nói chung và XDCB nói riêng.
Hàng năm, trên cơ sở thực hiện kế hoạch đầu tư XDCB năm thực hiện, khả năng về nguồn vốn và nhu cầu vốn đầu tư đối với công trình trong năm kế hoạch, Sở Tài chính và Sở Kế hoạch - Đầu tư tham mưu xây dựng phương án phân bổ vốn ĐTXDCB năm kế hoạch trình UBND tỉnh và HĐND tỉnh phê
duyệt, sau đó phân bổ vốn về các sở , ngành liên quan để thực hiện kế hoạch vốn đã được phê duyệt.
Trên địa bàn tỉnh Lai Châu mục tiêu giai đoạn 2011-2015 là tập trung tối đa nguồn vốn đầu tư phát triển toàn xã hội cho mục tiêu phát triển kinh tế , xây dựng cơ sở hạ tầng thiết yếu , chuyển dịch cơ cấu sản xuất các ngành , lĩnh vực theo hướng đẩy mạnh sản xuất và tăng sức cạnh tranh hàng hoá ; gắn phát triển công nghiệp và các khu kinh tế trọng đi ểm với phát triển nông nghiệp - nông thôn, đẩy mạnh xoá đói giảm nghèo và xây dựng nông thôn mới ; lồng ghép tốt các nguồn vốn ngân sách , huy động dân góp, vốn đầu tư của doanh nghiệp, vốn nước ngoài, vốn tín dụng để nâng cao hiệu quả đầu tư trên các lĩnh vực và địa bàn. Mặt khác khắc phục những yếu kém và tồn tại những năm trước trong phân bổ vốn đầu tư XDCB.
Trên cơ sở định hướng mục tiêu và quan điểm cho từng năm việc bố trí tuân thủ trình tự , nguyên tắc, các bước lập, trình thẩm định, ra nghị quyết và quyết định của cơ quan chuyên môn và cơ quan quyền lực. Việc bố trí kế hoạch năm được xem xét trên cơ sở các ưu tiên: ưu tiên trả nợ, tiếp tục đầu tư các công trình chuyển tiếp phát huy hiệu quả, khởi công mới một số dự án , công trình cần thiết, nhất là các công trình XDCB phục vụ phát triển kinh tế, đặc biệt là công trình trọng điểm và quan trọng, các công trình XDCB đã được phê duyệt, hạn chế đầu tư mới đối với công trình chưa thực sự cấp bách, nhằm khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, lồng ghép có hiệu qủa các nguồn vốn NSNN, góp phần đẩy nhanh tiến độ đầu tư, sớm đưa công trình vào sử dụng.
3.2.3. Phân bổ vốn đầu tư XDCB tại tỉnh Lai Châu
Về quy trình phân bổ vốn hiện nay vẫn đang áp dụng theo các h làm truyền thống. Cấp dưới lập kế hoạch (chủ đầu tư trên cơ sở tổng mức trừ đi vốn đã bố trí… và khả năng thực hiện để xin kế hoạch vốn, chủ đầu tư lập về tổng mức, cơ cấu vốn, mức vốn các dự án lớn , cấp dưới tổng hợp báo cáo phương án với cấp trên sau đó Ban kinh tế ngân sách HĐND thẩm tra và trình HĐND quyết định giao kế hoạch . Tuy nhiên, tình trạng cấp dưới đề ra nhưng nhu cầu
quá lớn (thuộc trách nhiệm ngân sách cấp trên) ví dụ giao thông, thuỷ lợi, điện, nước…Trong khi nguồn vốn hạn chế, dẫn đến một sự co kéo mà nhiệm vụ chính trị và điều kiện thực hiện rất bất cập.
Việc phân bổ vốn được xem xét như sau:
- Khi phân bổ vốn phải chấp hành nghiêm các quy định của Luật NSNN từ khâu lập, thẩm định, quyết định đầu tư hàng năm vào chương trình, dự án nào và bao nhiêu. Việc tính toán dựa trên nhu cầu hàng năm nhưng quan điểm thường nhất quán nguyên tắc hiệu quả đầu tư có định hướng : bắt đầu từ một số công trình trọng điểm , sau đó trả nợ . Phần còn lại xác định theo lĩnh vực ngành, vùng theo một cơ cấu nhất định.
Đối với nguồn vốn còn lại của năm trước do chưa thực hiện được thì xử lý theo các trường hợp : gia hạn kế hoạch; ghi lại kế hoạch năm tiếp theo hoặc cắt chuyển sang dự án khác vì những dự án có mục tiêu , có tính khả thi cao và quan trọng hơn, cấp thiết hơn. Trường hợp ghi lại kế hoạch năm tiếp theo hoặc cắt chuyển sang dự án khác đâ y là một việc làm giống như quy trình kế hoạch phân bổ vốn hàng năm : sau khi có văn bản giải trình đề nghị ghi chuyển kế hoạch vốn cho năm sau của các đơn v ị, Sở Kế hoạch và Đầu tư phối hợp với Kho bạc Nhà nước tại địa phương rà soát lại số liệu , báo cáo UBND tỉnh trình HĐND tỉnh xin ý kiến xử lý với phương án cụ thể . Sau khi được chấp thuận, UBND tỉnh quyết định phân bổ ghi lại kế hoạch, chuyển nguồn chưa thực hiện sang năm sau.
Hầu hết các đơn vị bất cứ lý do gì cũng không muốn mất vốn đã được ghi trong kế hoạch , dù tỷ lệ hoàn thành rất thấp . Từ đó phát sinh tình trạng rất nhiều dự án, công trình cứ chuyển kế hoạch ghi lại năm sau nhiều lần dẫn đến tỷ lệ kế hoạch chung không cao , tâm lý ỷ lại thiếu quyết tâm của các chủ đầu tư, đồng vốn quay vòng của ngân sách chậm , phân tán, các dự án hoàn thành không được tập trung vốn. Tình trạng cứng nhắc trong kế hoạch và phân bổ vốn đầu tư xây dựng cơ bản hiện nay là không thực hiện được kế hoạch giải ngân lại được ghi năm sau để thực hiện tiếp. Trên thực tế, cơ quan điều hành
kế hoạch địa phương vẫn dùng từ “kế hoạch năm trước chuyển sang” trong văn bản để chỉ một việc làm rất hữu khuynh mà đáng lẽ ra kế ho ạch năm trước không thực hiện được thì năm tiếp theo không còn hiệu lực, dẫn đến đầu tư kéo dài lãng phí nguồn vốn.
Trong những năm 2011 - 2015 được sự quan tâm của Chính phủ , các Bộ, Ngành trung ương tổng vốn đầu tư phát triển giành cho đầu tư XDCB tỉnh Lai Châu ngày càng tăng cao . Để thúc đẩy phát triển cân đối kinh tế - xã hội của tỉnh đòi hỏi phải có lượng vốn lớn. Do đó tỉnh Lai Châu đã chủ động huy động các nguồn vốn đầu tư công gồm vốn ngân sách Nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), và vốn vay ưu đãi của các Nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ các nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách Nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư.
Hiện nay tỉnh đang tập trung nguồn lực để xây dựng chủ yếu vào các lĩnh vực: giao thông vận tải , nông nghiệp phát triển nông thôn , y tế , giáo dục ... Song tỉnh cũng có sự phân cấp mạnh một số nguồn vốn cho cấp huyện tự phân bổ vốn cho các công trình, dự án và triển khai xây dựng chương trình mục tiêu xoá đói giảm nghèo một cách bền vững, xây dựng chương trình nông thôn mới.
Trong giai đoạn này , các công trình thực hiệ n tương đối đạt kế hoạch được giao, đặc biệt là năm 2013, tỷ lệ hoàn thành đạt cao 98% có được kết quả vậy là nhờ các ngành, các cấp của tỉnh, nhất là các ngành Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính đã tích cực khai thác vốn từ Trung ương ; giải ngân các công trình chuyển tiếp thuộc kế hoạch 2015 đạt kết quả cao, kế hoạch hoá đầu tư 2014 được thực hiện tốt, quản lý ĐTXD đã đi vào nề nếp. Năm 2014, do chịu ảnh hưởng từ khủng hoảng kinh tế toàn cầu, tình hình thực hiện vốn ĐTXDCB không đạt kế hoạch, lạm phát tăng cao ảnh hưởng đến tình hình phát triển kinh tế của tỉnh và kéo dài ảnh hưởng đến năm 2014, chế độ chính sách giá cả vật tư có nhiều biến động nên phải bổ sung, điều chỉnh tổng mức đầu tư, điều chỉnh
dự toán làm ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án dẫn đến hoàn thành chậm so với kế hoạch đề ra. (Xem bảng 3.2).
Bảng 3.2: Tình hình thực hiện vốn đầu tƣ XDCB của tỉnh Lai Châu giai đoạn 2011 – 2015
Năm Kế hoạch năm (tỷ đồng) Vốn đầu tƣ thực hiện đƣợc thanh toán, tạm ứng (tỷ đồng) Tỷ lệ đạt (%) Vốn đầu tƣ còn tồn chuyển năm sau (tỷ đồng) 2011 1.594 1.477 92,6 117 2012 1.518 1.441 91 77 2013 1.683 1.651 98 32 2014 1.809 1.368 76 441 2015 1.879 1.747 93 132
(Nguồn Sở Tài chính Lai Châu)
Từ số liệu biểu trên ta thấy công tác quản lý vốn đầu tư của tỉnh trong thời gian qua vẫn còn nhiều bất cập, là một tỉnh miền núi còn nhiều khó khăn, việc cấp phát, thanh toán vốn đầu tư đã cơ bản tuân thủ quy định hiện hành của Nhà nước, song hàng năm vốn chưa được tạm ứng, thanh toán còn khá nhiều phải chuyển nguồn sang năm sau, cụ thể năm 2011 là: 117 tỷ đồng; năm 2012: 77 tỷ đồng; năm 2013: 32 tỷ đồng, năm 2014 là 441 tỷ đồng; năm 2015 là 132 tỷ đồng
Tỉnh đã chỉ đạo các ngành, các huyện thị trong tỉnh có liên quan trong đầu tư XDCB triển khai thực hiện rà soát lại các dự án đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn NSNN trên địa bàn tỉnh , trên cơ sở số liệu rà soát , tổng hợp đánh giá kết quả thực hiện. Xác định số nợ đọng vốn XDCB , xem xét đình chỉ, giãn hoãn những công trình chưa thực sự cần thiết tập trung bố trí vốn để thực hiện cho xong những công trình trọng điểm quan trong phục vụ tốt cho nhu cầu dân sinh, kinh tế của địa phương.
- Thực hiện tốt các nguyên tắc phân bổ vốn đầu tư , không ghi kế hoạch vốn XDCB cho các công trình , dự án không đủ hồ sơ quy định (không có
quyết định phê duyệt trước 3/10 năm trước ), không phù hợp với quy hoạch được duyệt; Khắc phục một bước tình trạng đầu tư dàn trải, tập trung bố trí vốn cho các công trình trong quy hoạch , các công trình hoàn thành đã quyết toán , có đủ thủ tục theo quy định về quản lý đầu tư và cân đối được nguồn vốn đầu tư.
- Kế hoạch vốn đầu tư hàng năm đã bám sát định hướng , mục tiêu, nhiệm vụ chủ yếu của kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và Nghị quyết Đảng bộ tỉnh lần thứ XII đề ra, tuân thủ cơ cấu vốn của Chính phủ giao ; Đảm bảo ưu tiên vốn đầu tư cho vùng III , vùng còn nhiều khó khăn các huyện thuộc chương trình 30a. Ưu tiên thanh toán nợ XDCB , các công trình trọng điểm , vùng sâu, vùng xa, vốn đối ứng các dự án công trình ODA... Tập trung nguồn lực cho các chương trình trọng điểm của tỉnh , các công trình chuyển tiếp đã giảm cơ bản nợ vốn đầu tư , tạo thuận lợi cho các ngành , UBND các huyện , thành phố và các Nhà thầu chủ động triển khai kế hoạch.
Từ năm 2009, UBND tỉnh đã thực hiện phân cấp thẩm định, quyết định đầu tư các dự án xây dựng sử dụng vốn ngân sách Nhà nước trên địa bàn tỉnh Lai Châu, UBND tỉnh đã ban hành các quyết định số 22/2009/QĐ-UBND ngày 14/12/2009 của UBND tỉnh Lai Châu ban hành quy định về phân cấp thẩm định, quyết định đầu tư các dự án xây dựng sử dụng vốn ngân sách Nhà nước