Với bất cứ quốc gia nào trên thế giới, đất đai là nguồn lực quan trọng, cơ bản của mọi hoạt động đời sống kinh tế - xã hội. Khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ cho các mục đích của quốc gia đã làm thay đổi toàn bộ đời sống kinh tế của hàng triệu người dân, người bị ảnh hưởng có xu hướng ngày càng tăng về số lượng. Đặc biệt, ở những nước đang phát triển, người dân chủ yếu sống bằng nông nghiệp thì đó là vấn đề sống còn của họ. Dưới đây là một số kinh nghiệm trong công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của một số nước trên thế giới.
1.3.1. Trung Quốc
1.3.1.1. Những quy định chung về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở Trung Quốc
Hạn chế tối đa việc trưng thu đất và số lượng người bị ảnh hưởng bởi việc trưng thu đất để thực hiện dự án đầu tư. Khi Nhà nước trưng thu đất thì chủ thể nào sử dụng đất sau đó sẽ có trách nhiệm bồi thường cho người có đất bị trưng thu và phải thuê một đơn vị xây dựng giải tỏa mặt bằng khu đất đó. Người bị trưng thu đất được thanh toán ba loại tiền: tiền bồi thường đất đai, tiền bồi thường hoa màu trên đất, tiền trợ cấp về tái định cư (Phương Thảo, 2013).
Nguyên tắc bồi thường khi trưng thu đất được xác định là phải bảo đảm cho người bị thu hồi đất có chỗ ở bằng hoặc cao hơn so với nơi ở cũ, có thể khôi phục lại hoặc cải thiện mức sống so với trước khi bị thu hồi đất (Phương Thảo, 2013), (Mai Phương, 2018) và (Hoàng Trang, 2019). Công tác trưng thu đất và bồi thường ở Trung Quốc có 2 nguyên tắc cơ bản nhất: (i) Xuất phát từ quyền lợi lâu dài của người dân (dĩ nhân vi bản); (ii) Vấn đề chính trong bồi thường là kinh tế: Luôn phải đảm bảo cuộc sống của người dân sau khi bị trưng thu đất bằng hoặc cao hơn trước. Khi trưng thu đất và tái định cư xong sẽ tính toán lại các lợi ích của người dân, nếu thấy chưa đáp ứng được thì tăng thêm giá trị bồi thường (Chen Cheng, 1995) và (Tổng cục QLĐĐ, 2011).
1.3.1.2. Phạm vi trưng thu đất ở Trung Quốc
Chỉ trưng thu đất phục vụ cho lợi ích công gồm: quốc phòng; các cơ quan nhà nước và các cơ quan nghiên cứu sự nghiệp; công trình giao thông, năng lượng; kết cấu hạ tầng công cộng; công trình công ích và phúc lợi xã hội, công trình trọng điểm quốc gia, bảo vệ môi trường sinh thái (Phương Thảo, 2013) và (Mai Phương, 2018).
1.3.1.3. Thẩm quyền quyết định trưng thu đất và bồi thường thiệt hại ở Trung Quốc
Chỉ có Quốc vụ viện (Chính phủ) và chính quyền cấp tỉnh mới có thẩm quyền trưng thu đất. Công tác quản lí giải phóng mặt bằng được giao cho Cục Quản lí Tài nguyên đất đai tại các địa phương thực hiện (Phương Thảo, 2013).
Việc trưng thu đất phải tuân thủ theo quy hoạch sử dụng đất đã được Chính phủ phê duyệt; khi trưng thu từ > 35 ha đất nông nghiệp hoặc > 70 ha các loại đất khác thì UBND cấp tỉnh phải báo cáo lên Chính phủ để xem xét phê chuẩn rồi mới được ra quyết định trưng thu (Chen Cheng, 1995), (Tổng cục QLĐĐ, 2011) và (Mai Phương, 2018). Để thực hiện trưng thu đất, cần phải xác định được các nội dung: (i) Các loại đất và đối tượng đang sử dụng đất bị trưng thu; (ii) Mục đích sử dụng đất và đối tượng được sử dụng đất sau khi trưng thu; (iii) Những hành vi áp dụng cưỡng chế cần có khi trưng thu; (iv) Mức bồi thường hợp lí cho tập thể, tổ chức, cá nhân có đất bị trưng thu. UBND cấp tỉnh quyết định cụ thể chế độ bồi thường đất và tài sản gắn liền (Chen Cheng, 1995) và (Tổng cục QLĐĐ, 2011).
1.3.1.4. Trình tự, thủ tục trưng thu đất ở Trung Quốc
Theo Chen Cheng (1995) và Tổng cục QLĐĐ (2011), Trung Quốc tập trung phát triển theo các dự án lớn có hạ tầng chung. Mô hình này có khá nhiều điểm giống mô hình đang triển khai khi xây dựng các khu công nghiệp ở Việt Nam, gồm các bước sau: (i) Xác định khu vực đất phù hợp với quy hoạch sử dụng đất để chuẩn bị trưng thu → (ii) Trưng thu đất bằng quyết định hành chính của cơ quan có thẩm quyền → (iii) Nhà đầu tư nhận giao đất hoặc cho thuê đất từ Nhà nước để đầu tư hạ tầng → (iv) Chuyển nhượng hoặc cho thuê đối với các nhà đầu tư sản xuất, kinh doanh. Trình tự trưng thu đất và bồi thường thực hiện như sau: (i) Xác định diện tích, địa điểm... chế độ tài chính trong việc bồi thường; (ii) Thông báo tới từng người dân; (iii) Nghe ý kiến phản hồi của nhân dân và giải quyết các ý kiến đó công khai; nếu có khiếu nại thì tiếp tục thoả thuận với dân, báo cáo lên cấp trên nếu chưa giải quyết được thoả đáng. Phương án trưng thu đất và bồi thường sau khi được người dân chấp thuận thì cơ quan QLĐĐ ở địa phương báo cáo cấp trên xin phê chuẩn và tổ chức thực hiện trong vòng 3 tháng.
Quy trình trưng thu đất gồm 4 bước: (i) Khảo sát đặc điểm khu đất cần trưng thu; (ii) Xây dựng dự thảo kế hoạch trưng thu đất; (iii) Cơ quan QLĐĐ
báo cáo chính quyền địa phương, trình kế hoạch trưng thu đất lên cấp có thẩm quyền để kiểm tra, phê duyệt; (iv) Chính quyền địa phương có trách nhiệm thông báo, công bố dự án sau khi được phê duyệt và giải thích các vấn đề có liên quan. Sau ngày thông báo, các tài sản trong khu vực dự án sẽ không được cải tạo, mở rộng (Phương Thảo, 2013) và (Mai Phương, 2018).
1.3.1.5. Cách thức bồi thường và trợ cấp ở Trung Quốc
Tiền bồi thường đất ở và nhà ở được xác định bao gồm giá xây dựng lại nhà ở, sự chênh lệch giữa xây dựng lại nhà mới và nhà cũ; giá đất tiêu chuẩn và trợ cấp về giá (Phương Thảo, 2013), (Mai Phương, 2018 và (Hoàng Trang, 2019). Giá xây dựng nhà mới là khoảng cách chênh lệch giữa giá trị còn lại của nhà cũ và chi phí xây dựng lại nhà mới. Giá đất tiêu chuẩn do Nhà nước quyết định. Trợ cấp về giá cũng do chính quyền xác định. Trường hợp Nhà nước có nhà ở tái định cư thì người được bồi thường sẽ được phân nhà có diện tích tương đương với số tiền họ đã được nhận bồi thường (Phương Thảo, 2013) và (Mai Phương, 2018).
Theo Chen Cheng (1995) và Tổng cục QLĐĐ (2011), giá trị bồi thường đối với đất nông nghiệp được lấy thu nhập ròng bình quân của 3 năm gần nhất, chia cho lợi tức tín dụng, sau đó nhân với số năm tương ứng được giao đất; đối với đất xây dựng được xác định theo giá chuyển nhượng thực tế trên thị trường tại thời điểm tính bồi thường. Giá đất đã xác định được dùng làm cơ sở để thỏa thuận mức bồi thường đất với người có đất bị trưng thu khi lập phương án thực hiện bồi thường.
Tiền bồi thường đất nông nghiệp và tiền trợ cấp tái định cư tính theo giá trị tổng sản lượng nhân (x) với hệ số do nhà nước quy định. Mức bồi thường đất được tính bằng 6 đến 10 lần giá trị sản lượng hàng năm trung bình của 03 năm trước khi thu hồi. Mức trợ cấp tái định cư được tính bằng 4 đến 6 lần giá trị sản lượng hàng năm trung bình. Trường hợp mức bồi thường không đủ để duy trì mức sống ban đầu, thì có thể tăng thêm, nhưng tổng mức bồi thường
không vượt quá 30 lần giá trị sản lượng trung bình của 03 năm trước khi trưng thu (Phương Thảo, 2013) và (Hoàng Trang, 2019).
Tiền bồi thường khi trưng thu đất gồm: lệ phí sử dụng đất và tiền bồi thường cho người bị trưng thu đất (Mai Phương, 2018) và (Hoàng Trang, 2019): - Lệ phí sử dụng đất bao gồm: lệ phí khai khẩn đất đai (do địa phương quy định theo vị trí đất); lệ phí chống lũ lụt (20 nhân dân tệ/m2); lệ phí chuyển mục đích sử dụng đất (32 nhân dân tệ/m2 với đồng bằng, 17 nhân dân tệ/m2 với miền núi); lệ phí trợ cấp đời sống cho nông dân cao tuổi không thể chuyển đổi ngành nghề từ 442.000 - 1.175.000 nhân dân tệ/ha. Theo đó, lệ phí sử dụng đất phải nộp cho nhà nước được phân chia theo tỷ lệ như sau: 70% giữ lại ở ngân sách cấp tỉnh và 30% còn lại nộp vào ngân sách cấp trung ương.
- Tiền bồi thường cho người bị trưng thu bao gồm tiền bồi thường đất đai; tiền trợ cấp về tái định cư; tiền bồi thường hoa màu và tài sản gắn liền với đất.
1.3.1.6. Nhận xét về công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của Trung Quốc
Trung Quốc đã áp dụng các biện pháp sáng tạo sau: (i) Nghiên cứu giá trị sản lượng cây trồng để tính giá trị bồi thường; (ii) Giữ lại một tỉ lệ nhất định quỹ đất của các dự án để tổ chức tái định cư; (iii) Sử dụng một phần tiền bồi thường để mua bảo hiểm cho người bị trưng thu đất; (iv) Tăng cường giao lưu, trao đổi giữa cơ quan thực hiện trưng thu đất với người bị trưng thu đất; (v) Bồi thường theo giá thị trường (Chen Cheng, 1995) và (Tổng cục QLĐĐ, 2011).
Các thành công trong GPMB ở Trung Quốc là do: (i) Đã xây dựng chính sách rất chi tiết, đảm bảo mục tiêu tạo cơ hội phát triển, tạo các nguồn lực sản xuất cho người tái định cư; (ii) Chính quyền cấp tỉnh chịu trách nhiệm hoàn toàn trong việc thực hiện GPMB. (iii) Quyền sở hữu đất tập thể nên việc GPMB tại nông thôn có nhiều thuận lợi; tiền bồi thường đất không trả cho từng hộ gia đình mà được cộng đồng sử dụng để tìm kiếm, phát triển đất mới hoặc dùng để phát triển kết cấu hạ tầng; thôn, xã có trách nhiệm phân chia cho các hộ bị ảnh hưởng (Hoàng Trang, 2019).
Nhìn chung công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở Trung Quốc được đánh giá là thành công như vậy nhưng theo tổng kết của Eddie Chi Man Hui, Hai Jun Bao, Xiao Ling Zhang (2013), từ năm 1970 trở lại đây, mỗi năm có từ 10 đến 15 triệu người nông dân chuyển dịch từ nông thôn ra thành thị kiếm sống. Họ bị thiếu việc làm, đa số những người bị nhà nước thu hồi mất đất phải tự tìm kiếm việc làm, thu nhập giảm xuống. Mặc dù, nhà nước đã cố gắng về chính sách an sinh xã hội cho người nông dân bị thu hồi đất nhưng vẫn chưa thể bù đắp được hết những thiệt thòi với họ. Việc phát triển công nghiệp, xây dựng, đô thị hóa vì lợi ích chung của nhà nước là xu hướng tất yếu, phải chấp nhận bỏ lại một bộ phận người nông dân chịu thiệt thòi so với mặt bằng chung của xã hội.
1.3.2. Thái Lan
Giống như ở nhiều nước khác trong khu vực châu Á, quá trình đô thị hoá ở Thái Lan diễn ra nhanh chóng, mọi giao dịch về đất đai đều do cơ chế thị trường điều tiết. Tuy nhiên, với những dự án do Chính phủ quản lý, việc đền bù được tiến hành theo trình tự: tổ chức nghe ý kiến người dân; định giá đền bù.
Giá đền bù phụ thuộc vào từng khu vực, từng dự án. Nếu một dự án mang tính chiến lược quốc gia thì nhà nước đền bù với giá rất cao so với giá thị trường. Nhìn chung, khi tiến hành lấy đất của dân, nhà nước hoặc cá nhân đầu tư đều đền bù với mức cao hơn giá thị trường.
Về giá đất làm căn cứ bồi thường thì căn cứ mức giá do một ủy ban của Chính phủ xác định trên cơ sở thực tế giá thị trường chuyển nhượng bất động sản. Quá trình bồi thường chủ yếu bằng tiền mặt.
Việc chuẩn bị khu TĐC được chính quyền Nhà nước quan tâm đúng mức, luôn đáp ứng đầy đủ các nhu cầu tái định cư, cho nên họ chủ động được công tác này.
Việc tuyên truyền vận động đối với các đối tượng được di dời được thực hiện rất tốt, việc bố trí cán bộ có phẩm chất, năng lực phục vụ công tác bồi thường, GPMB rất được quan tâm, các tổ chức chuyên trách thực hiện công tác này.
Sự thống nhất trong chỉ đạo điều hành giải quyết, sự phân công nhiệm vụ rõ ràng, phân cấp rõ về trách nhiệm, sự phối hợp cao trong quá trình giải quyết vấn đề, cũng góp phần đẩy nhanh tiến độ thực hiện công tác bồi thường, GPMB.
1.3.3. Hàn Quốc
Hàn Quốc là một nước nhỏ hẹp với 70% diện tích là đất đồi, núi cho nên đất công cộng được xem là một vấn đề hết sức quan trọng. Do đó để SDĐ một cách hiệu quả hơn thì các quy hoạch, và quy chế được coi như một hình thức pháp luật.
Luật bồi thường thiệt hại của Hàn Quốc được chia làm hai thể chế: Một là: Luật “Đặc lệ” liên quan đến bồi thường thiệt hại cho đất công cộng đã được quy định theo thủ tục thương lượng của pháp luật.
Hai là: Luật “Sung công đất” theo thủ tục quy định cưỡng chế của công pháp.
Để thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế thì cần rất nhiều đất công cộng trong một thời gian ngắn với mục đích cưỡng chế đất cho nên luật “Sung công đất” đã được xây dựng vào năm 1962. Sau đó theo pháp luật ngoài mục đích thương lượng thu hồi đất công cộng thì còn muốn thống nhất việc này trên toàn quốc và đảm bảo quyền tài sản của công nên luật này đã được lập vào năm 1975 và dựa vào hai luật trên, Hàn Quốc đã triển khai bồi thường thiệt hại cho đến nay. Tuy nhiên dưới hai thể chế luật và trong quá trình thực hiện luật “Đặc lệ” thương lượng không đạt được thoả thuận thì luật “Sung công đất” được thực hiện bằng cách cưỡng chế nhưng nếu như thế thì phải lặp đi lặp lại quá trình này và đôi khi bị trùng hợp cho nên thời gian có thể bị kéo dài hoặc chi phí bồi thường sẽ tăng lên. Do đó luật bồi thường thiệt hại của Hàn Quốc mới ra đời và thực hiện theo 3 giai đoạn:
Thứ nhất tiền bồi thường đất đai sẽ được giám định viên công cộng đánh giá trên tiêu chuẩn giá quy định để thu hồi đất phục vụ cho công trình
công cộng. Giá quy định không dựa vào những lợi nhuận khai thác do đó có thể đảm bảo sự khách quan trong việc bồi thường.
Thứ hai pháp luật có quy định không gây thiệt hại nhiều cho người có quyền sử hữu đất trong quá trình thương lượng chấp nhận thu hồi đất. Quy trình chấp nhận theo thứ tự là công nhận mục đích, lập biên bản tài sản và đất đai, thương lượng chấp nhận thu hồi.
Thứ ba biện pháp di dời là một đặc điểm quan trọng. Chế độ này được Nhà nước hỗ trợ tích cực về mọi mặt chính sách bảo đảm sự sinh hoạt của con người, cung cấp đất đai cho những người bị nơi cư trú do thực hiện công trình công cộng cần thiết của Nhà nước. Đây là công việc có hiệu quả lôi cuốn người dân tự nguyện di dời và liên quan rất nhiều tới việc giải phóng mặt bằng. Theo luật bồi thường, nếu như toà nhà nơi dự án sẽ được thực hiện có trên 10 người sở hữu thì phải xây dựng cho các đối tượng, xây cư trú hoặc hỗ trợ 30% giá trị của toà nhà đó. Còn nếu như là dự án xây nhà chung cư thì cung cấp cho các đối tượng này nhà chung cư hoặc nhà ở với giá thấp hơn giá thành. Đối với các đối tác kinh doanh để kiếm sống nhưng có pháp nhân, các đối tác kinh doanh nông nghiệp, gia cầm thì có chính sách mang tính chất ân huệ thì ngoài biện pháp di dời còn ưu tiên cung cấp cho họ các cửa hàng hoặc khu vực kinh doanh.
1.4. Khái quát về công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở việt nam
1.4.1. Đặc điểm và nội dung của công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
1.4.1.1. Đặc điểm của công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
Không đơn thuần chỉ là bồi thường về vật chất mà còn phải đảm bảo lợi ích của các bên tham gia, đặc biệt là đời sống người dân sau khi thu hồi đất, nên có những đặc điểm sau:
Tính đa dạng: Mỗi dự án được tiến hành trên một vùng đất khác nhau với điều kiện tự nhiên kinh tế, xã hội, dân cư khác nhau nên công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư có đặc điểm khác nhau. Các dự án với những mục
đích khác nhau thì công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cũng có những điểm khác nhau. Do đó, với mỗi khu vực, mỗi loại dự án thì bồi thường, hỗ