3.2. Các giải pháp chủ yếu
3.2.2. Hoàn thiện chế độ phân cấp, xác định rõ chủ thể, phạm vi và đối tượng
Thanh tra đã quy định. Đồng thời, thanh tra phải giúp đỡ DN, làm cho DN hoạt động tốt hơn, hạn chế được các rủi ro trong thương trường và không vi phạm pháp luật. Tuyệt đối, các cán bộ, công chức thanh tra không được nhũng nhiễu, vòi vĩnh, gây phiền hà, khó khăn cho DN… Có làm được như vậy, đối tượng thanh ra mới tin tưởng, “tâm phục, khẩu phục”, mới cộng tác, thực hiện tốt các kiến nghị, quyết định của thanh tra và hoạt động thanh tra mới có kết quả thiết thực trong cuộc sống.
3.2.2. Hoàn thiện chế độ phân cấp, xác định rõ chủ thể, phạm vi và đối tượng thanh tra tượng thanh tra
Việc hoàn thiện chế độ phân cấp, xác định chủ thể, phạm vi và đối tượng thanh tra có liên quan đến toàn bộ công tác tổ chức và hoạt động của ngành thanh tra, cũng như thẩm quyền quản lý của các cơ quan quản lý nhà nước các cấp, các ngành. Vì vậy, để thực hiện công việc này phải được tiến hành đồng bộ, phù hợp với cải cách hành chính và hoàn thiện bộ máy nhà nước; phù hợp với đổi mới cơ chế quản lý nền kinh tế và đổi mới hoạt động thanh tra. Nội dung của việc hoàn thiện chế độ phân cấp, xác định chủ thể, phạm vi và đối tượng thanh tra cần theo mấy hướng sau:
- Hạn chế đến mức thấp nhất các chủ thể có thẩm quyền thanh tra vào một DN
Theo quy định của pháp luật, thẩm quyền và phạm vi thanh tra của các cơ quan quản lý nhà nước và các cơ quan thanh tra là rất rộng; nhưng trong thực tế
thì các cơ quan này lại tập trung chủ yếu vào việc trực tiếp thanh tra các DN và DNNN. Cho nên, dẫn đến hiện tượng thanh tra các DN bị chồng chéo, có quá nhiều chủ thể vào thanh tra, kiểm tra đối với một DN. Vì vậy, nên điều chỉnh theo hướng mỗi cấp chỉ có thẩm quyền thanh tra trong phạm vi quản lý trực tiếp của thủ trưởng cùng cấp và khi cần thiết thì phúc tra cấp dưới trực tiếp. Mỗi cấp chỉ nên thành lập một cơ quan thanh tra tương ứng, nó có nhiệm vụ thanh tra và quản lý cả thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành trong phạm vi quản lý của thủ trưởng cùng cấp. Cơ quan này dù tổ chức theo ngành dọc hay theo kiểu song trùng lãnh đạo như hiện nay thì mục đích của nó cũng vẫn là vì quản lý, phục vụ cho quản lý nhà nước ở cấp đó. Cho nên, việc tổ chức các cuộc thanh tra trong phạm vi quản lý của cấp này, nên giao cho Thủ trưởng cơ quan thanh tra này là hợp lý hơn cả. Hơn nữa, về quyền hạn thì cơ quan thanh tra này, dù tổ chức theo kiểu nào thì nó cũng vẫn là cấp dưới, vẫn chịu sự chỉ đạo trực tiếp hoặc gián tiếp của Thủ trưởng cấp đó và mục đích của nó vẫn không có gì khác là phục vụ cho quản lý và trước hết là cho yêu cầu quản lý của cấp đó. Cho nên, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cấp này không nhất thiết cần phải ra quyết định thanh tra để tổ chức những cuộc thanh tra riêng. Nếu cần thiết, Thủ trưởng cơ quan này vẫn có quyền ra lệnh cho cơ quan thanh tra phải thanh tra theo yêu cầu của mình về đối tượng, nội dung hoặc hình thức thanh tra như: tổ chức những cuộc thanh tra đột xuất, thanh tra chuyên đề, thanh tra diện rộng hay thanh tra liên ngành… hoặc cũng có thể yêu cầu cơ quan thanh tra cấp trên tổ chức phúc tra, để đánh giá lại về cuộc thanh tra mà cơ quan thanh tra cấp mình đã thực hiện cho chính xác, khách quan và bảo đảm đúng pháp luật chưa? Xuất phát từ những cơ sở trên, cho nên cần quy định: mỗi cấp chỉ có thẩm quyền thanh tra trong phạm vi quản lý trực tiếp của thủ trưởng cùng cấp và khi cần thiết thì phúc tra dưới một cấp .
- Đối tượng của Thanh tra hành chính là các cơ quan nhà nước và các cá nhân có thẩm quyền quản lý DNNN
Để khắc phục hiện tượng hoạt động thanh tra các DN bị chồng chéo và tránh bỏ trống việc kiểm tra, xem xét chức trách, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước, các cán bộ, công chức nhà nước trong việc quản lý các DNNN. Một mặt phải thu hẹp thẩm quyền và phạm vi thanh tra của các cơ quan này; mặt khác cần phải phân cấp rõ ràng, rành mạch giữa chức năng thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành.
Theo Luật thanh tra: “Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền lý trực tiếp”. Còn “Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật, những quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý”[14, tr.198]. Vì vậy, việc thanh tra, xem xét việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước, các cơ quan thanh tra, các đoàn thanh tra và các cán bộ, công chức nhà nước trong việc quản lý các DNNN, nên giao cho các cơ quan có chức năng thanh tra hành chính. Các cơ quan có chức năng thanh tra hành chính bao gồm: Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện, Thanh tra bộ và Thanh tra sở.
- Đối tượng của Thanh tra chuyên ngành là các DNNN
Đối với các DNNN, trước đây vẫn được xem là đối tượng chính, đối tượng chủ yếu trong hoạt động thanh tra của các cơ quan quản lý nhà nước và các cơ quan thanh tra nhà nước, thì nay cũng cần phải điều chỉnh lại cho thích hợp. Như phần trên đã phân tích, việc quy định các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ra quyết định để tổ chức tiến hành các cuộc thanh tra nói chung và thanh tra các DNNN là không cần thiết cả về mặt lý luận và thực tiễn. Mặt khác, theo như khái niệm về thanh tra chuyên ngành mà Luật thanh tra quy định thì thanh tra việc chấp hành pháp luật, những quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực là thuộc về thanh tra chuyên ngành. Vì vậy,
việc tổ chức các cuộc thanh tra đối với các DN và DNNN là thuộc về các cơ quan có chức năng thanh tra chuyên ngành.
3.2.3. Tiếp tục đổi mới nội dung và phương thức hoạt động thanh tra
3.2.3.1. Về nội dung thanh tra
Trên cơ sở thực hiện theo hướng phân cấp, xác định chủ thể, phạm vi và đối tượng thanh tra như trên, nội dung thanh tra các DNNN cần tập trung vào hai hướng chủ yếu sau:
- Cần lựa chọn những nội dung cơ bản, chủ yếu hoặc cần thiết để phục vụ trực tiếp cho công tác chỉ đạo, điều hành của các cơ quan quản lý nhà nước. Nội dung của mỗi cuộc thanh tra không nên quá nhiều mà cố gắng chọn lựa những vấn đề quan trọng, cơ bản nhất, như thế sẽ ít ảnh hưởng tới hoạt động của DN và đáp ứng kịp thời yêu cầu của công tác quản lý, phù hợp với tính năng động, nhanh nhạy của cơ chế thị trường.
- Đối với các nội dung cụ thể cần phân thành hai nhóm: nội dung thanh tra hành chính và nội dung thanh tra chuyên ngành.
+ Đối với chức năng thanh tra hành chính cần tập trung vào xem xét việc thực hiện chính sách, pháp luật đối với DN, việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ của các cơ quan và cán bộ, công chức nhà nước trong công tác tổ chức, quản lý, điều hành và thanh tra, kiểm tra các DNNN… Về nội dung này cần đi sâu kiểm tra:
Việc thực hiện các chế độ, quy định của chính sách, pháp luật đối với DN xem có đúng không? Như vấn đề giao vốn, cho vay vốn, cấp phép, cấp đất, cấp quyền sở hữu trí tuệ…
Hàng năm, theo quy định các cơ quan và cá nhân có thẩm quyền đã tiến hành thanh tra, kiểm tra các hoạt động của DN theo chức trách, nhiệm vụ được giao; khi phát hiện đối tượng có khó khăn hay vi phạm chính sách, pháp luật đã làm gì để khắc phục, chấn chỉnh hay xử lý…
Việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ của cơ quan và các cán bộ, công chức nhà nước trong quá trình thực hiện nhiệm vụ quản lý DN như thế nào?
+ Đối với chức năng thanh tra chuyên ngành, những nội dung trước đây đã làm tốt nay cần phát huy như: nội dung chấp hành pháp luật, những quy định về chuyên môn-kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực, nội dung tài chính DN… trong thời gian tới cần chú ý các nội dung sau:
Về mục tiêu, phương hướng cần xem xét về phương hướng đầu tư, phát triển sản xuất kinh doanh, kỹ thuật công nghệ áp dụng, biện pháp tổ chức thực hiện và hiệu quả sử dụng. Việc thực hiện các sản phẩm hàng hoá, dịch vụ chủ yếu cần kiểm tra về số lượng, chất lượng sản phẩm hàng hoá, dịch vụ đã thực hiện.
Về công tác quản lý cần xem việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của đại diện chủ sở hữu, Ban giám đốc, các phòng ban, mối quan hệ của đại diện chủ sở hữu với Ban giám đốc, giữa Ban giám đốc với các phòng chức năng…
Ngoài các nội dung nêu trên còn kiểm tra, xem xét một số nội dung khác như: tổ chức bộ máy, tuyển dụng, bổ nhiệm, miễn nhiệm các chức danh lãnh đạo và quản lý… Trong các nội dung thanh tra trên, đặc biệt chú ý tới nội dung tài chính và việc thực hiện các sản phẩm hàng hoá, dịch vụ chủ yếu mà Nhà nước giao hay đặt hàng đối với DNNN.
3.2.3.2. Phương thức thanh tra - Hình thức thanh tra
Trong thời gian vừa qua, các cơ quan thanh tra nhà nước cơ bản tập trung vào giai đoạn hậu kiểm và thanh tra theo chương trình, kế hoạch, sau đó cũng đã đi vào thanh tra diện rộng và thanh tra giải quyết KN,TC. Việc tiến hành các cuộc thanh tra ở giai đoạn tiền kiểm thường ít được chú ý. Các cuộc thanh tra đột xuất thường rất khó thực hiện, bởi các quy định về pháp luật rất chặt chẽ. Vì vậy, để đáp ứng được những đòi hỏi của cơ chế thị trường và yêu cầu công tác chỉ đạo, điều hành của các cấp, các ngành, các cơ quan thanh tra nhà nước phải rất linh hoạt trong việc sử dụng các hình thanh tra. Việc sử dụng các hình thức thanh tra cần đi vào các hướng sau:
+ Kết hợp cả hai hình thức tiền kiểm và hậu kiểm
Về lý thuyết cũng như thực tế cho thấy: các sai sót, khiếm khuyết hay sai phạm đều có thể xẩy ra ở tất cả các giai đoạn của quá trình quản lý. Nếu như ở giai đoạn đầu mà có sai sót thì thường là hậu quả của nó lớn hơn và có khi còn là rất lớn, rất lãng phí và có khi cả một công trình lớn không sử dụng được như: Nhà hát chèo Kim Mã đã hơn chục năm nay không dám sử dụng, trụ cầu số 2 của cầu Thanh Trì đã phá đi làm lại mà vẫn không nghiệm thu được… Vì vậy, để khắc phục những tình trạng trên, các cơ quan thanh tra cần phải tiến hành thanh tra ở tất cả các giai đoạn của quá trình quản lý, phải kết hợp cả hình thức tiền kiểm lẫn hậu kiểm. Tuỳ theo, từng điều kiện, hoàn cảnh cụ thể, tính chất vụ việc và nội dung thanh tra mà lựa chọn hình thức tiền kiểm hay hậu kiểm cho thích hợp. Đối với những công trình lớn, các dự án lớn, chương trình lớn, quyết định đầu tư công nghệ mới… cần phải chú ý tới hình thức tiền kiểm hơn là hậu kiểm, cần phải tiến hành thanh tra sau khi chương trình, dự án hay thiết kế được duyệt.
+ Tiếp tục tập trung vào các cuộc thanh tra diện rộng
Trong nền kinh tế thị trường, Chính phủ cũng như các cơ quan nhà nước và các DN luôn luôn đòi hỏi phải có những thông tin nhanh nhậy và kịp thời, sự tác động và điều khiển các hoạt động kinh tế cũng như các DN không thể bằng mệnh lệnh hành chính như trước kia mà chủ yếu phải bằng chính sách, pháp luật, bằng các công cụ quản lý vĩ mô. Để đáp ứng được những yêu cầu đòi hỏi của công tác quản lý vĩ mô nền kinh tế, một trong những thông tin quan trọng không thể thiếu là Chính phủ luôn luôn phải có những thông tin chính xác, khách quan và kịp thời về một ngành, một lĩnh vực hay một loại sản phẩm hàng hoá, dịch vụ nào đó… nhằm để điều chỉnh, bảo đảm những cân đối lớn của nền kinh tế. Vì vậy, các cơ quan thanh tra nhà nước muốn đáp ứng được những yêu cầu trên, bắt buộc phải tổ chức tiến hành đồng thời các cuộc thanh tra với cùng một chủ đề hay cùng một nội dung với nhiều đối tượng khác nhau, trên một phạm vi rộng hoặc trên phạm vi cả nước. Đó chính là những cuộc thanh tra diện
rộng. Ơ nước ta hiện nay, các cuộc thanh tra diện rộng cần tập trung vào những lĩnh vực, những ngành kinh tế quan trọng như: Điện lực, Dầu khí, Bưu chính viễn thông, Xăng dầu, Xi măng, Sắt thép, Tài chính, Ngân hàng… Thông qua các cuộc thanh tra này, các cơ quan thanh tra sẽ đánh giá được nhiều vấn đề về chủ chương, chính sách, về quá trình tổ chức thực hiện và kết quả thực hiện về một loại hàng hoá, dịch vụ hay một ngành, một lĩnh vực nào đó… để cung cấp kịp thời các thông tin cần thiết cho công tác chỉ đạo, điều hành, quản lý vĩ mô của Nhà nước.
+ Kết hợp thanh tra theo chương trình, kế hoạch với thanh tra đột xuất
Trong thời gian vừa qua, các cơ quan thanh tra thường tập trung chủ yếu vào các cuộc thanh tra theo chương trình, kế hoạch; còn các cuộc thanh tra đột xuất rất ít được thực hiện. Sở dĩ có tình trạng như vậy, chủ yếu là do sự quy định của pháp luật đối với hình thức này rất chặt chẽ. Nghị định 61/1998/NĐ-CP ngày 15 tháng 8 năm 1998 của Chính phủ về công tác thanh tra, kiểm tra các doanh nghiệp ghi rõ: “Việc thanh tra bất thường chỉ được tiến hành khi doanh nghiệp có vi phạm pháp luật. Quyết định thanh tra bất thường do Thủ trưởng các cơ quan thanh tra trong hệ thống Thanh tra Nhà nước hoặc Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước ban hành” [40, tr.94].
Thanh tra đột xuất là những cuộc thanh tra được thực hiện tức thời, mới xuất hiện trong kỳ kế hoạch. Cho nên, việc tiến hành các cuộc thanh tra này thường đòi hỏi phải rất nhanh, gọn thì mới đáp ứng được cho yêu cầu của công tác quản lý hay yêu cầu giải quyết KN, TC của công dân.
Mặt khác, trong điều kiện của nền kinh tế thị trường hiện nay, các phương tiện giao thông vận tải rất thuận tiện và đặc biệt là phương tiện thông tin liên lạc rất hiện đại và phổ biến nên các hoạt động kinh tế-xã hội cũng diễn ra hết sức nhanh chóng, nhất là đối với các hành vi buôn lậu, kinh doanh trái phép, trốn lậu thuế… lại càng diễn ra nhanh hơn, thậm trí chỉ tính bằng giờ hay bằng phút. Vì vậy, để phát hiện được dấu hiệu hay hiện tượng đã là khó, chứ chưa nói đến phát hiện được đối tượng có vi phạm. Khi phát hiện được đối tượng có vi phạm rồi
mới lại làm thủ tục ban hành quyết định thanh tra thì có lẽ có nhiều vụ việc đã thực hiện xong hoặc không còn hiện trường nữa… Vì vậy, cần phải sửa đổi, bổ xung, đơn giản hoá về thủ tục để việc tiến hành các cuộc thanh tra đột xuất được thực hiện tức thời đúng như tên gọi của nó. Nhằm tạo những điều kiện thuận lợi